我國(guó)地方稅體系構(gòu)建研究

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430000)

一、引言

(一)研究背景

在中國(guó)，封建分稅制起源于唐代，唐代的國(guó)家財(cái)政部門把高度集中的稅收政策劃分為國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政兩部分，兩者之間在國(guó)家稅收上采取了上供、留使、留州的三分制，然后再到清末預(yù)備立憲時(shí)期分稅制改革，這種改革制度經(jīng)歷了北洋、民國(guó)時(shí)期，直到1994年的分稅制改革。1994年實(shí)施的分稅制改革體系把國(guó)家的稅種劃分為三類：地方稅、中央稅和共享稅，這三類稅分別由中央和地方兩套機(jī)構(gòu)征收管理，這就構(gòu)成了原始的基礎(chǔ)的分稅制體制。但從嚴(yán)格的意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)仍然沒(méi)有建立起科學(xué)規(guī)范徹底的分稅制，省級(jí)以下并沒(méi)有形成自己獨(dú)立的稅收體制，幾乎所有的收入仍然是靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。

(二)研究意義

地方稅有著重要的作用，它可以很好地服務(wù)于地方政府部門，同時(shí)也能夠和地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行相互協(xié)調(diào)的發(fā)展。地方稅體系是一國(guó)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支出需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和稅收征管水平等進(jìn)行稅權(quán)劃分，科學(xué)設(shè)置稅制，明確稅收征管等形成的稅收體系，有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于改善社會(huì)福利。在我國(guó)，分稅制體制方面最為注重的內(nèi)容是地方稅管理，進(jìn)行科學(xué)合理有效地實(shí)施地方稅管理有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的改革和發(fā)展。

二、地方稅體系的理論分析

(一)地方稅體系存在的制度基礎(chǔ)：分級(jí)政府和分級(jí)財(cái)政

許多國(guó)家設(shè)置地方政府，實(shí)行地方分權(quán)是由諸多因素導(dǎo)致的。從歷史角度上看，國(guó)家是由多個(gè)分散的區(qū)域組成，這些區(qū)域是以民族或者政治經(jīng)濟(jì)等因素慢慢形成一個(gè)主權(quán)國(guó)家。這種國(guó)家原來(lái)所形成的區(qū)域性特征在經(jīng)歷歷史變遷的時(shí)候并不會(huì)完全消失。聯(lián)邦制國(guó)家的區(qū)域性特征就特別明顯，松散的獨(dú)立的殖民地國(guó)家和邦聯(lián)國(guó)家組合成了聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦制國(guó)家這種特殊的組合中的元素是保留了自己原來(lái)所擁有的一部分權(quán)利，這促使了地方分權(quán)的產(chǎn)生。從經(jīng)濟(jì)的角度看，由于市場(chǎng)失靈是普遍存在的，這賦予了政府的一項(xiàng)重要的職能，就是采取積極的措施向社會(huì)提供一些企業(yè)不能夠提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。這些公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的受益范圍有著很大的不同，可分為全國(guó)性和地方性。為了提高經(jīng)濟(jì)效率，中央政府提供全國(guó)性受益的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，發(fā)揮中央政府的優(yōu)勢(shì)，采取集中優(yōu)勢(shì)力量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。在地方政府方面，按照當(dāng)?shù)厝嗣竦恼嬲枨笠约皞€(gè)人的偏好提供科學(xué)合理有效的地方性公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。綜上所述，一國(guó)政府有必要從體制上劃分為中央政府和地方政府，并在中央政府與地方政府間進(jìn)行適度的分權(quán)。

(二)通過(guò)一國(guó)財(cái)權(quán)、財(cái)力的配置形成地方稅

在各級(jí)政府之間通過(guò)某種方式進(jìn)行稅收收入以及稅權(quán)的劃分工作，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)使得地方稅的出現(xiàn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，當(dāng)其財(cái)政來(lái)源主要體現(xiàn)在稅收方面時(shí)，則其政府部門的財(cái)權(quán)和財(cái)力也可以說(shuō)成是稅收收入及稅權(quán)，這么一來(lái)，掌握部分稅種稅權(quán)對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)就是必然的結(jié)果，地方政府掌握了稅權(quán)，從而導(dǎo)致地方稅的產(chǎn)生。

(三)分稅制通過(guò)財(cái)力劃分模式形成地方稅制度

分稅制之所以能夠被廣泛的關(guān)注和使用，主要是由于其擁有能夠劃分政府財(cái)權(quán)和財(cái)力的特殊方法。在這個(gè)方面，分稅制依據(jù)的原理為：把劃分各級(jí)政府的事權(quán)作為基礎(chǔ)，對(duì)于各級(jí)政府收入依據(jù)事權(quán)進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，同時(shí)設(shè)立專門管理國(guó)稅和地稅的政府部門，即國(guó)稅局和地稅局。另外，值得一提的是，這兩類稅收形式各盡其能，兩套稅收體系相互協(xié)調(diào)，相互獨(dú)立，并建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。因此，通過(guò)分稅制的實(shí)施可以促進(jìn)地方稅體系的形成和發(fā)展，可以很好地體現(xiàn)地方稅的優(yōu)越性和獨(dú)立性。

三、我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題

(一)結(jié)構(gòu)體系不完善

在中國(guó)，地方稅收的結(jié)構(gòu)體系存在很大的欠缺，這表現(xiàn)在：第一，在中央和地方的稅收體系方面相關(guān)格局形式欠缺。在1994年制定的分稅制改革舉措，雖然形成了中央稅以及地方稅劃分的基礎(chǔ)。但是，值得一提的是，針對(duì)收入劃分問(wèn)題，并沒(méi)有真正地了解稅種的功能性，這也就使得一些稅種的特性和政府的職能存在很大的不同。更為重要的是，有些稅種的某些屬性和當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向不相適應(yīng)。第二，正是因?yàn)樵诘胤蕉愺w系方面出現(xiàn)了主體稅種的缺失，致使地方得到的收入較少而且相當(dāng)不穩(wěn)定。更為重要的是，當(dāng)前的流轉(zhuǎn)稅以及所得稅的改革是當(dāng)前稅制改革的關(guān)鍵所在，但是這種改革對(duì)于地方政府而言，并沒(méi)有帶來(lái)地方收入的日益增長(zhǎng)。

(二)管理體制過(guò)度集中

通過(guò)調(diào)查分析得出，在1994年進(jìn)行的國(guó)家分稅制改革的重點(diǎn)在于進(jìn)行收入方面的劃分，沒(méi)有在地方稅權(quán)方面進(jìn)行切實(shí)有效的完善。中央依舊是我國(guó)現(xiàn)行的地方稅稅權(quán)高度集中的擁有者，這就使得在實(shí)踐中暴露出了諸多的弊端。另外，正是由于地方政府在稅收立法權(quán)方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺失現(xiàn)象，致使地方政府在尋求新稅源方面變得沒(méi)有太多的權(quán)限和積極性。更為重要的是，這種稅收政策較為集權(quán)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入來(lái)源過(guò)于狹窄，迫使地方政府求助于收費(fèi)的形式來(lái)籌集收入，造成分配秩序紊亂，損害了規(guī)范地方政府的分配行為。

(三)收入規(guī)模偏低

分稅制體制能否順利實(shí)施的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)就是地方稅收入規(guī)模是否適當(dāng)，也就意味著能否長(zhǎng)效與穩(wěn)定地實(shí)施分稅制體制。根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的地方稅收入在全國(guó)稅收當(dāng)中能夠占到一定的比值，但是所占的比例較小，不能很好地為地方的財(cái)政帶來(lái)充足的收入。同時(shí)這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也能夠反映出當(dāng)前的地方稅收入數(shù)額較小，規(guī)模較低，與真正的分稅制體系并不相符，不利于地方政府有效實(shí)現(xiàn)其職能。

四、完善我國(guó)地方稅制的對(duì)策

(一)調(diào)整地方政府的稅收政策，使得收費(fèi)低于稅收

針對(duì)稅權(quán)在稅制方面過(guò)于集中的現(xiàn)象，應(yīng)該加大力度調(diào)整地方政府的稅收政策，使得收費(fèi)低于稅收，對(duì)于收費(fèi)應(yīng)采取多種渠道分流的方法：要堅(jiān)決取消重復(fù)收取或者另辟途徑的亂收費(fèi)；降低符合國(guó)際通行做法的必要收費(fèi)，像“使用費(fèi)”這類費(fèi)就可以繼續(xù)征收，但是必須規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格制定收費(fèi)制度；以提供公共設(shè)施或特定服務(wù)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以取得財(cái)政收入為目的的收費(fèi)作為突破口，改費(fèi)為稅。收費(fèi)形式的千差萬(wàn)別制約著中央立法，地方稅收立法的配合就顯得必不可少，完善地方政府相應(yīng)的地方稅立法權(quán)，事關(guān)費(fèi)改為稅的可行性。

(二)解決地方稅體系的主體稅種問(wèn)題

加大力度解決地方稅體系所存在的主體稅種缺失的相關(guān)問(wèn)題。在這個(gè)方面，我們應(yīng)該深化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，改變?nèi)缃竦亩愔聘窬?，依?jù)分稅分級(jí)的模式進(jìn)行整體框架的構(gòu)造和布局。在當(dāng)前五級(jí)政府的架構(gòu)下，使每級(jí)政府都擁有自己的主體稅種以及穩(wěn)定的稅基，顯然是不太可能，至少在基層是不能實(shí)現(xiàn)。為此，我們應(yīng)該做的是進(jìn)行政府級(jí)次的分級(jí)處理，把鄉(xiāng)級(jí)政府作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，把市級(jí)政府作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，從而形成中央、省、縣三級(jí)政府架構(gòu)。為地方稅主體稅種的選擇才了創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。同時(shí)消費(fèi)稅作為省級(jí)政府的主體稅種，而財(cái)產(chǎn)稅作為縣級(jí)政府主體稅種，從而形成穩(wěn)定的分級(jí)分稅財(cái)政體制。

(三)完善立法體系，提高立法質(zhì)量

在立法體系和立法質(zhì)量方面，第一，應(yīng)該認(rèn)清立法的重要性，使立法體系適合國(guó)家的基本國(guó)情，同時(shí)盡最大可能發(fā)揮當(dāng)前立法行為的引領(lǐng)效果。要加大主體稅種立法的力度，明確征納雙方的權(quán)利與義務(wù)，必要時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行的手段，確保思想認(rèn)識(shí)上堅(jiān)定到位，法律支撐上科學(xué)先進(jìn)，監(jiān)督檢查上嚴(yán)格細(xì)致，以“銖積寸累”的實(shí)干舉措對(duì)稅收管理體制作出法律上的規(guī)定，為地方稅制建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二，針對(duì)目前國(guó)家在地方稅體系方面面臨的困難，著重強(qiáng)調(diào)并且加大力度制訂相關(guān)的地方稅法律法規(guī)，成為嚴(yán)格意義上的稅法。