鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地功能開發(fā)與社會(huì)保障體系構(gòu)建研究

張金峰 李悅欣 何冰焰

摘要：最大程度地發(fā)揮土地功能與完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的兩大主要抓手，二者是密不可分、相互促進(jìn)的關(guān)系。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，促進(jìn)農(nóng)村土地功能最大化應(yīng)以開發(fā)土地基礎(chǔ)功能和盤活土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值為主要途徑，健全農(nóng)村社會(huì)保障體制應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注充實(shí)完善社會(huì)保障體系各子系統(tǒng)、加大財(cái)政支持力度、明確農(nóng)村社保制度各主體的相應(yīng)義務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保相關(guān)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 ? 土地功能最大化 ? 農(nóng)村社會(huì)保障

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地功能與社會(huì)保障關(guān)系分析

（一）關(guān)于農(nóng)村土地與社會(huì)保障關(guān)系的兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

第一個(gè)誤區(qū)是土地即保障。有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，土地是農(nóng)民生活最天然的保障，因而國家沒有必要為農(nóng)民建立社會(huì)保障制度。但作為促進(jìn)社會(huì)公平的重要手段，社會(huì)保障是全體國民享有的一項(xiàng)普遍的、平等的權(quán)利，而非城鎮(zhèn)居民的特權(quán)。政府是公共資源的調(diào)控者，履行著公共資源合理配置的職責(zé)，應(yīng)努力保障全體國民公平地享受各項(xiàng)權(quán)利。另外，隨著工業(yè)化的不斷發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，農(nóng)民面臨的養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大，僅靠土地的產(chǎn)出難以保障其基本生活。因此，“土地即保障”的說法有失偏頗。

另一個(gè)誤區(qū)是土地?fù)Q保障。土地?fù)Q保障的方法存在兩種：一種是以農(nóng)用地?fù)Q取城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障，另一種是以宅基地置換城鎮(zhèn)樓房。就其合理性而言，現(xiàn)行制度規(guī)定的土地承包者享有的土地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而社會(huì)保障是廣大農(nóng)民作為中國國民應(yīng)當(dāng)享受的合法權(quán)利，二者對(duì)于農(nóng)民群體來說都十分重要且并行不悖，因而以權(quán)易權(quán)顯然缺乏合理性。在可行性方面，土地?fù)Q保障短期內(nèi)能使農(nóng)村居民在一定程度上享受到城鎮(zhèn)居民保障待遇并改善生活水平，提高農(nóng)民現(xiàn)階段的制度滿意度。但從發(fā)展角度來看，勞動(dòng)技能層次低的農(nóng)民可能由于無法滿足大多數(shù)企事業(yè)單位的能力要求而出現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)困難問題，往往只能從事薪資水平低且不穩(wěn)定的體力依賴型職業(yè)。同時(shí)城鎮(zhèn)地區(qū)的物價(jià)水平普遍高于農(nóng)村地區(qū)，土地置換者及其家庭往往極易陷入生活困境，難以保障其持續(xù)發(fā)展。土地?fù)Q保障看似是一種解決農(nóng)民社會(huì)保障問題的創(chuàng)新型辦法，但在合理性與可行性方面都有待商榷。

（二）農(nóng)村土地功能與社會(huì)保障的互促關(guān)系

基礎(chǔ)功能與更深層次的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是農(nóng)村土地的兩種主要功能。土地的基礎(chǔ)功能是指農(nóng)民在自己承包的土地上耕種以收獲或用于市場(chǎng)交換或用于家庭自給自足的作物，并以此滿足日常開銷以及基本生活所需。土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能是指通過如入股、外包、轉(zhuǎn)租等土地流轉(zhuǎn)機(jī)制參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，結(jié)合按勞分配與按生產(chǎn)要素分配兩種分配方式，獲得財(cái)產(chǎn)性收益。保證土地基礎(chǔ)功能和挖掘土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值能夠更深層次地提升土地的使用價(jià)值與利用效率，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步。農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)而可以為建立個(gè)人、集體、國家三方參與的責(zé)任分擔(dān)型社會(huì)保障制度提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與物質(zhì)前提。

穩(wěn)定且合理的社會(huì)保障制度可以提高農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，解除農(nóng)民的后顧之憂，使其有足夠的信心去嘗試開發(fā)和提升土地的基礎(chǔ)功能與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而進(jìn)一步助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。但現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障體系不完備，尚存在著諸多問題。其一，制度覆蓋范圍小且設(shè)計(jì)不合理，很多政策僅僅局限在貧困人口范圍內(nèi)，缺乏普遍性的保障政策。其二，農(nóng)村居民能夠獲得的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)金水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，社會(huì)福利制度與設(shè)施更是望城鎮(zhèn)地區(qū)項(xiàng)背。其三，現(xiàn)行的社會(huì)保障政策大多體現(xiàn)為繳費(fèi)責(zé)任三方共擔(dān)，但農(nóng)村地區(qū)存在大量貧困人口負(fù)擔(dān)不起保費(fèi)，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)金過度依賴財(cái)政且存在短缺問題。其四，財(cái)政支持力度不足，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距有所擴(kuò)大。由于農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)該發(fā)揮的兜底作用與成效甚微，農(nóng)民缺乏來自制度的安全感，進(jìn)而更加依賴土地的基礎(chǔ)作用。這種依賴其實(shí)是在社會(huì)保障長(zhǎng)期發(fā)展不足的情況下，農(nóng)民無奈采取的一種被動(dòng)自我保障方式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改變，土地的基礎(chǔ)保障功能正在逐步弱化。如果仍然過度依賴土地的基礎(chǔ)作用，不僅農(nóng)民的生活很難得到保障，而且土地應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以得到發(fā)揮，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)將相對(duì)有限，也就更加無法為社會(huì)保障的發(fā)展提供物質(zhì)和環(huán)境支持。

綜上可見，最大程度地發(fā)揮土地功能與完善社會(huì)保障制度是密不可分、相互促進(jìn)的。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，努力促進(jìn)農(nóng)村土地功能的最大化與健全社會(huì)保障體制兩手抓，對(duì)于滿足廣大農(nóng)民群體的生存發(fā)展需要與推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下促進(jìn)土地功能最大化的主要措施

推動(dòng)土地功能最大化需要政府、社會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民四方力量做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀，加強(qiáng)財(cái)政扶持力度，發(fā)揮宏觀調(diào)控的積極作用，同時(shí)提升市場(chǎng)穩(wěn)定程度。主營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品的各個(gè)企業(yè)應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，建立起合理的農(nóng)產(chǎn)品收購機(jī)制。幫農(nóng)助農(nóng)的社會(huì)組織應(yīng)認(rèn)識(shí)到單純的補(bǔ)貼和資助只能在短期內(nèi)解決部分問題，只有在技術(shù)層面給予農(nóng)民幫助，才能使其徹底提高發(fā)展能力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、主動(dòng)變革生產(chǎn)關(guān)系以提高生產(chǎn)力，從而進(jìn)一步提升土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。作為農(nóng)業(yè)活動(dòng)的實(shí)際參與者，農(nóng)民群體必須擺脫傳統(tǒng)耕作思想的束縛，從開發(fā)土地基礎(chǔ)功能和盤活土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值兩方面著手，積極尋求各方幫助，以新思路和新道路全方位提高土地利用效益。

（一）開發(fā)土地基礎(chǔ)功能

保證土地基礎(chǔ)功能的穩(wěn)定是盤活其更深層次經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)。一方面，要引入先進(jìn)科技。改良農(nóng)產(chǎn)品品種，提升其產(chǎn)量與質(zhì)量;使用高科技設(shè)備以提高播種、灌溉、收獲等效率;使用諸如互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段，拓寬零售與批發(fā)渠道;通過先進(jìn)技術(shù)預(yù)測(cè)重大自然災(zāi)害的發(fā)生概率與破壞程度，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失等，從而建立起涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的以科技為載體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。農(nóng)民與各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該積極尋求技術(shù)支持與政府扶持，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。另一方面，要建立穩(wěn)定的價(jià)格機(jī)制。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的變動(dòng)往往會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生巨大的影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)不可逆的、持續(xù)的過程，一旦價(jià)格下降，農(nóng)民的預(yù)期收益必然受到影響。從長(zhǎng)期角度看，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)波動(dòng)會(huì)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入陷入不確定，降低農(nóng)民的生產(chǎn)意愿，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至中國的糧食安全。這就要求將政府部門的宏觀調(diào)控與市場(chǎng)的微觀自治相結(jié)合，采取規(guī)劃主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量、降低中間成本、監(jiān)測(cè)與干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的非正常波動(dòng)以及給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)膬r(jià)格補(bǔ)貼與合理設(shè)計(jì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)等措施，以有效建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的長(zhǎng)效穩(wěn)定機(jī)制。

（二）盤活土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值

提高土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。這主要包括土地流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)兩種形式。土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要涉及轉(zhuǎn)包、租賃、入股與互換等具體實(shí)施形式。以十七屆三中全會(huì)提出的土地入股為例，土地入股是指土地承包人將土地的使用權(quán)入股某個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，按照具體操作規(guī)定折合成定量的股份作為獲得收益和分紅的依據(jù)。這種所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的制度，在不改變所有制且不損害農(nóng)民發(fā)展能力的基礎(chǔ)上，提高了土地利用效率與財(cái)產(chǎn)性收入，從而保證了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)，是一種生產(chǎn)資料共有、集體勞動(dòng)和經(jīng)濟(jì)成果共享的經(jīng)濟(jì)組織形式。當(dāng)前青壯年農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺和土地資源利用率大大降低。集體經(jīng)濟(jì)這種抱團(tuán)取暖式的生產(chǎn)方式能夠在一定程度上更加有效地對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)并提高土地利用率：無勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力較弱的人群可以提供自己承包的土地，擁有先進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械的農(nóng)戶以器械為依托，勞動(dòng)生產(chǎn)能力強(qiáng)的人群則主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)勞作。如此便會(huì)形成一種合力，在促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力走向共同勞動(dòng)的同時(shí)做到人盡其力、物盡其用，以充分合作來挖掘土地應(yīng)有的價(jià)值。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建的主要措施

廣大農(nóng)村地區(qū)對(duì)于構(gòu)建社會(huì)保障制度體系的需求是十分迫切的。完善的社會(huì)保障政策不僅能夠提高農(nóng)村居民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，還能夠提升其生活質(zhì)量與幸福感，同時(shí)對(duì)于消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距、增進(jìn)社會(huì)公平也有積極作用。

（一）加強(qiáng)立法并充實(shí)完善社會(huì)保障體系各子系統(tǒng)

考察社會(huì)保障體系較為完備的國家可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的國家都有由最高立法機(jī)關(guān)制定和頒布的相關(guān)法律法規(guī)。中國的社會(huì)保障法律體系整體上滯后于實(shí)踐的發(fā)展，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的法律法規(guī)更是少之又少。但社會(huì)保障制度關(guān)乎國計(jì)民生與社會(huì)長(zhǎng)治久安，構(gòu)建一個(gè)完備的、符合農(nóng)村實(shí)際狀況的社會(huì)保障法律體系就顯得尤為重要。與此同時(shí)，當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的設(shè)置更偏重于諸如針對(duì)貧困人群的最低生活保障制度等救助性項(xiàng)目，而社會(huì)保險(xiǎn)特別是社會(huì)福利部分很不完善甚至存在缺失。這種不平衡、不全面的保障體系難以滿足農(nóng)村居民基本的保障需求。只有適當(dāng)?shù)卦黾由鐣?huì)保障項(xiàng)目，制定與實(shí)際情況相符的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利政策，形成覆蓋各個(gè)需求層次的完整的保障體系，才能逐步消除農(nóng)村居民在生活保障方面的后顧之憂，從而提高整體的保障水平。

（二）加大財(cái)政支持力度并厘清各級(jí)財(cái)政的社保責(zé)任

本著城鄉(xiāng)一體的觀點(diǎn)，應(yīng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障制度基本情況進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定財(cái)政預(yù)算，以縮小城鎮(zhèn)地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)保障水平的鴻溝并最終實(shí)現(xiàn)無差異化。這就意味著政府部門要承擔(dān)起農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)保障政策的查漏補(bǔ)缺責(zé)任，并根據(jù)具體情況給予必要的幫助與財(cái)政投入。現(xiàn)階段財(cái)政投入存在的突出問題在于地方財(cái)政與中央財(cái)政責(zé)任模糊，很多地方過度依賴中央財(cái)政。社保的財(cái)政投入不應(yīng)僅僅成為中央財(cái)政的責(zé)任，各級(jí)財(cái)政部門均應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）明確農(nóng)村社保制度各主體的相應(yīng)義務(wù)

農(nóng)村居民與集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中扮演著重要角色。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，體現(xiàn)了共同富裕原則與互助互濟(jì)的性質(zhì)，其發(fā)展程度與發(fā)展水平影響著農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建。農(nóng)村居民作為農(nóng)村社會(huì)保障體系的主體，不僅是政府提供服務(wù)的單方面享受主體，也是主要義務(wù)的承擔(dān)者。雖然農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較城鎮(zhèn)地區(qū)落后，但這并不意味著可以無條件地獲得保障。參考現(xiàn)階段城鎮(zhèn)社會(huì)保障的責(zé)任分擔(dān)原則，農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)該由農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及財(cái)政共同承擔(dān)?？紤]到各農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，費(fèi)率的確定應(yīng)由中央考察近年的發(fā)展?fàn)顩r并確定一個(gè)合理區(qū)間，其具體費(fèi)率由當(dāng)?shù)乜h級(jí)職能部門結(jié)合村民委員會(huì)的意見確定。極度貧困的農(nóng)村居民應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織給予幫助并享受相應(yīng)的費(fèi)率優(yōu)惠政策。

（四）在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展中推動(dòng)各相關(guān)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移接續(xù)

隨著越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，流動(dòng)人口的社會(huì)保障需求也愈發(fā)不可忽視。考慮到流動(dòng)人口的工作單位、工作時(shí)間、工作地點(diǎn)具有不確定性以及現(xiàn)階段的政策水平，給予他們同城鎮(zhèn)職工或居民完全相同的保障尚存在一定的困難。在此條件下，應(yīng)要求用人單位與當(dāng)?shù)匦姓块T做好相關(guān)協(xié)調(diào)與對(duì)接工作，針對(duì)這部分群體及時(shí)建立健全具有針對(duì)性與靈活性的補(bǔ)充保障制度。

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（基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《疏解首都養(yǎng)老功能背景下京津冀養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動(dòng)融合發(fā)展研究》（批準(zhǔn)號(hào)18BSH169）。作者單位：河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院。作者簡(jiǎn)介：張金峰，博士，副教授，主要從事社會(huì)保障研究。）