對(duì)現(xiàn)行食品安全監(jiān)督抽檢復(fù)檢制度的有關(guān)思考

文/明雙喜 孫麗萍 楊穎 王駿

食品復(fù)檢是我國(guó)食品安全監(jiān)管工作中極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，除直接關(guān)系到人民群眾身體健康和切身利益外，還與相關(guān)監(jiān)管部門(mén)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、初檢機(jī)構(gòu)、復(fù)檢機(jī)構(gòu)有直接而密切的關(guān)聯(lián)。同時(shí)，食品復(fù)檢也是維護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者利益的一種途徑，更有效地保護(hù)其合法權(quán)益，如沒(méi)有食品復(fù)檢的途徑，相關(guān)企業(yè)只能等到行政處罰決定做出后再提起行政復(fù)議或訴訟，但后者的周期過(guò)長(zhǎng)，程序也比較煩瑣，相應(yīng)的司法成本也更高。

一、食品復(fù)檢簡(jiǎn)介

回顧我國(guó)食品安全監(jiān)管工作的歷史，食品復(fù)檢的出現(xiàn)相對(duì)滯后?！妒称沸l(wèi)生法（試行）》《食品衛(wèi)生法》《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》（1993 版）等法律法規(guī)均沒(méi)有規(guī)定食品復(fù)檢制度。直到2000年修正的《產(chǎn)品質(zhì)量法》才第一次出現(xiàn)關(guān)于食品復(fù)檢的條款，其中第十五條規(guī)定：“生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者對(duì)抽查檢驗(yàn)的結(jié)果有異議的，可以自收到檢驗(yàn)結(jié)果之日起十五日內(nèi)……申請(qǐng)復(fù)檢”。

2009年我國(guó)頒布的《食品安全法》也規(guī)定了“對(duì)檢驗(yàn)結(jié)論有異議的，可以依法進(jìn)行復(fù)檢”；2015年《食品安全法》修訂，其中第八十八條對(duì)食品復(fù)檢作出更明確的規(guī)定：“對(duì)依照本法規(guī)定實(shí)施的檢驗(yàn)結(jié)論有異議的，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以自收到檢驗(yàn)結(jié)論之日起七個(gè)工作日內(nèi)......提出復(fù)檢申請(qǐng)......復(fù)檢結(jié)論為最終檢驗(yàn)結(jié)論”，同時(shí)還對(duì)復(fù)檢機(jī)構(gòu)管理及食用農(nóng)產(chǎn)品的快檢方法的復(fù)檢作出規(guī)定。

食品監(jiān)管部門(mén)也相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)要求，如《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》（國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第11號(hào)）、《食品安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作規(guī)范》（食藥監(jiān)辦食監(jiān)三 〔2015〕 35 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱35號(hào)通知）、RB/T 216-2017《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定能力評(píng)價(jià) 食品復(fù)檢機(jī)構(gòu)要求》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范食品安全監(jiān)督抽檢復(fù)檢和異議工作的通知》（市監(jiān)食檢〔2018〕48 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱48 號(hào)通知）等，并陸續(xù)公布了三批復(fù)檢機(jī)構(gòu)名錄，這些均對(duì)食品安全監(jiān)管工作起到積極的推進(jìn)作用。

二、存在的問(wèn)題及建議

食品復(fù)檢過(guò)程和結(jié)果的規(guī)范性、科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性應(yīng)得到充分保證，雖然食品復(fù)檢的相關(guān)規(guī)定越來(lái)越完善，但在實(shí)際工作中還有部分問(wèn)題尚待解決，例如：復(fù)檢機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力水平參差不齊，尚未出臺(tái)關(guān)于復(fù)檢機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管條款，缺少退出機(jī)制；在復(fù)檢結(jié)論為最終結(jié)論的前提下，缺少關(guān)于對(duì)復(fù)檢過(guò)程監(jiān)督管理和對(duì)復(fù)檢結(jié)論科學(xué)論證的程序要求等。

還有的問(wèn)題不單直接影響后續(xù)監(jiān)管，甚至可能影響到相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，2016年某檢測(cè)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展食品安全監(jiān)督抽檢過(guò)程中，曾發(fā)現(xiàn)某企業(yè)生產(chǎn)的魚(yú)罐頭鋅超標(biāo)，后經(jīng)復(fù)檢機(jī)構(gòu)復(fù)檢后最終結(jié)論改判合格。該機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)抽樣檢驗(yàn)工作進(jìn)行全流程梳理、分析，確認(rèn)初檢結(jié)論科學(xué)、合規(guī)，隨即對(duì)相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)所在的地區(qū)同類(lèi)產(chǎn)品進(jìn)行采樣，檢驗(yàn)確認(rèn)該類(lèi)產(chǎn)品鋅超標(biāo)問(wèn)題并非個(gè)例，在原料養(yǎng)殖、水體污染或者生產(chǎn)中的質(zhì)量控制等方面可能存在區(qū)域性隱患，就此問(wèn)題行文上報(bào)監(jiān)管部門(mén)，建議開(kāi)展針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)排查工作。但按照法律規(guī)定，復(fù)檢結(jié)論為最終結(jié)論，這一定程度上妨礙了核查處置、風(fēng)險(xiǎn)排查分析等工作的開(kāi)展。

（一）難以確認(rèn)不合格結(jié)論接收時(shí)間

48 號(hào)通知規(guī)定，復(fù)檢申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到檢驗(yàn)結(jié)論之日起7 個(gè)工作日內(nèi)可以提出復(fù)檢或異議申請(qǐng)，逾期提出申請(qǐng)的不予受理。但實(shí)際工作中經(jīng)常有企業(yè)在檢驗(yàn)結(jié)論做出后長(zhǎng)達(dá)數(shù)月再提出復(fù)檢申請(qǐng)，且聲稱其未及時(shí)收悉檢驗(yàn)結(jié)論，這導(dǎo)致受理部門(mén)不便判定其是否逾期申請(qǐng)。產(chǎn)生此類(lèi)情況的原因主要是信息傳遞渠道不暢通，其中很大一部分是因?yàn)橄嚓P(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部溝通不利，收到通知的工作人員未能及時(shí)匯報(bào)給單位負(fù)責(zé)人，后者知悉后未能及時(shí)決定是否申請(qǐng)復(fù)檢，最終導(dǎo)致逾期。

針對(duì)上述情況，可以考慮以下應(yīng)對(duì)方式：1.通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位到食品監(jiān)管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)取檢驗(yàn)報(bào)告、結(jié)果通知書(shū)等，領(lǐng)取的同時(shí)簽字確認(rèn)；2.食品監(jiān)管部門(mén)派專(zhuān)人送達(dá)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，同時(shí)請(qǐng)其簽字確認(rèn)；3.快遞文件，以網(wǎng)絡(luò)查詢到的快遞簽收時(shí)間認(rèn)定為其收到檢驗(yàn)結(jié)論時(shí)間，可同時(shí)電話通知其注意申請(qǐng)時(shí)限。

（二）食品復(fù)檢和異議的申請(qǐng)人范圍尚不明確

在食品復(fù)檢實(shí)際工作中，申請(qǐng)人可能是食品經(jīng)營(yíng)者或者食品生產(chǎn)者，其中食品生產(chǎn)者還可能包括涉及委托加工關(guān)系的雙方，上述單位均應(yīng)享有復(fù)檢和異議的權(quán)利，但如果多方欲提出申請(qǐng)時(shí)，相關(guān)各方應(yīng)該協(xié)商一致后由其中一方提出。原國(guó)家食藥監(jiān)管總局發(fā)布的35 號(hào)通知中有相關(guān)規(guī)定，但48 號(hào)通知沒(méi)有提到這一方面的要求。

另外，48 號(hào)通知規(guī)定：對(duì)抽樣過(guò)程有異議的，被抽樣單位應(yīng)當(dāng)在抽樣完成后7 個(gè)工作日內(nèi)，向?qū)嵤┏闄z工作的食品安全監(jiān)督管理部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)。如果被抽樣單位是食品經(jīng)營(yíng)單位，相關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)是否有權(quán)利對(duì)抽樣過(guò)程提出異議，這一點(diǎn)規(guī)定中也沒(méi)有明確，建議出臺(tái)后續(xù)規(guī)定時(shí)能予以完善。

（三）食品復(fù)檢和異議的關(guān)系尚待明確

不合格食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)不合格檢驗(yàn)結(jié)果有異議的可依法提出復(fù)檢申請(qǐng)，也可依法對(duì)抽樣過(guò)程、樣品真實(shí)性、檢驗(yàn)及判定依據(jù)等提出異議處理申請(qǐng)，現(xiàn)行規(guī)定中二者是并存的，但其關(guān)系尚待明確。

如果對(duì)檢驗(yàn)及判定依據(jù)有異議，就意味著不認(rèn)可檢驗(yàn)報(bào)告的法定效力，再提出復(fù)檢申請(qǐng)沒(méi)有意義，也沒(méi)有必要；對(duì)抽樣過(guò)程或樣品真實(shí)性的異議，也直接關(guān)系到初檢結(jié)論乃至整個(gè)抽檢工作的法定效力。但現(xiàn)實(shí)工作中經(jīng)常有將食品復(fù)檢和異議混為一談的情況，部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在申請(qǐng)復(fù)檢甚至已經(jīng)準(zhǔn)備復(fù)檢時(shí)，才開(kāi)始質(zhì)疑初檢報(bào)告中的檢驗(yàn)或判定依據(jù)，或者對(duì)樣品真實(shí)性、外觀狀態(tài)提出異議。因此有必要在相關(guān)規(guī)定中明確食品復(fù)檢和異議的關(guān)系，建議在提出復(fù)檢申請(qǐng)時(shí)，申請(qǐng)人應(yīng)首先申明有無(wú)其他異議，如存在不便開(kāi)展復(fù)檢工作的情況，應(yīng)先行處置其提出的異議問(wèn)題。

（四）缺乏復(fù)檢結(jié)論科學(xué)性、準(zhǔn)確性的制度保障

現(xiàn)行規(guī)定明確食品復(fù)檢機(jī)構(gòu)的復(fù)檢結(jié)論為最終結(jié)論。食品復(fù)檢機(jī)構(gòu)是經(jīng)國(guó)務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理、食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門(mén)聯(lián)合確定的，這些機(jī)構(gòu)在技術(shù)能力、管理水平等各方面理應(yīng)更權(quán)威。但水平再高的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也有出錯(cuò)的可能，檢驗(yàn)人員的技術(shù)能力和操作水平是否達(dá)標(biāo)并一以貫之，儀器設(shè)備和實(shí)驗(yàn)耗材是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求，是否能夠有效避免可能存在的外部人為干預(yù)因素，這些問(wèn)題都需要得到充分的制度保障。

另外，初檢機(jī)構(gòu)與復(fù)檢機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任不對(duì)等。對(duì)于復(fù)檢結(jié)論，初檢機(jī)構(gòu)即便心存疑慮也不能采取類(lèi)似復(fù)檢的應(yīng)對(duì)方式。初檢機(jī)構(gòu)做出不合格結(jié)論時(shí)，經(jīng)常面臨企業(yè)復(fù)檢、異議甚至起訴等一系列問(wèn)題，而復(fù)檢機(jī)構(gòu)卻無(wú)類(lèi)似風(fēng)險(xiǎn)，如復(fù)檢結(jié)論推翻初檢結(jié)論，初檢機(jī)構(gòu)沒(méi)有有效的法律方面的救濟(jì)途徑。如果食品復(fù)檢結(jié)論產(chǎn)生問(wèn)題，不單直接影響初檢機(jī)構(gòu)和復(fù)檢申請(qǐng)人的權(quán)益，造成的社會(huì)影響也將是巨大的，甚至可以上升到國(guó)家公共安全的層面。

可以考慮適當(dāng)?shù)卣{(diào)整復(fù)檢程序，若復(fù)檢結(jié)論與初檢結(jié)論不一致，監(jiān)管部門(mén)按一定程序組織相關(guān)單位和專(zhuān)家對(duì)復(fù)檢結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證，確保復(fù)檢結(jié)果客觀準(zhǔn)確，方能采納作為下一步工作的依據(jù)；或?qū)嵭袃蓚€(gè)復(fù)檢機(jī)構(gòu)平行復(fù)檢，二者結(jié)論一致確認(rèn)為最終結(jié)論，不一致時(shí)則另選復(fù)檢機(jī)構(gòu)做出最終結(jié)論。后一種方式雖稍顯煩瑣，但顯然更能夠保證復(fù)檢工作的公正性。

（五）復(fù)檢機(jī)構(gòu)管理仍需加強(qiáng)

如前所述，復(fù)檢工作影響重大，對(duì)復(fù)檢機(jī)構(gòu)的管理更應(yīng)保證其規(guī)范性、科學(xué)性、公正性。建議考慮以下幾點(diǎn)：

1.增設(shè)退出機(jī)制

通過(guò)飛行檢查、能力驗(yàn)證、實(shí)驗(yàn)室間比對(duì)等多種形式加強(qiáng)對(duì)復(fù)檢機(jī)構(gòu)的考核管理，并量化打分，將考核不合格者由復(fù)檢名錄中刪除。

2.制定統(tǒng)一的復(fù)檢操作規(guī)程

規(guī)范復(fù)檢相應(yīng)試劑耗材、標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)、儀器設(shè)備、作業(yè)指導(dǎo)書(shū)、質(zhì)量控制程序等，減少初檢、復(fù)檢在實(shí)際操作中客觀因素造成的誤差。

3.加強(qiáng)操作人員管理

參 考RB/T 216-2017《 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定能力評(píng)價(jià) 食品復(fù)檢機(jī)構(gòu)要求》的內(nèi)容，制定相關(guān)制度，考慮對(duì)實(shí)施復(fù)檢的實(shí)驗(yàn)操作人員、復(fù)檢監(jiān)督員、授權(quán)簽字人等工作人員實(shí)施發(fā)證管理，無(wú)證人員不得參與復(fù)檢工作，并對(duì)其定期考核。

4.增設(shè)分級(jí)管理制度

個(gè)別地區(qū)習(xí)慣就近安排本地復(fù)檢機(jī)構(gòu)復(fù)檢，存在地方保護(hù)的可能性。建議摒棄就近安排復(fù)檢機(jī)構(gòu)的思維定式，按照能力水平對(duì)復(fù)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行分級(jí)管理，確定的復(fù)檢機(jī)構(gòu)級(jí)別不應(yīng)低于初檢機(jī)構(gòu)。

（六）部分復(fù)檢機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)檢工作存在排斥心態(tài)

現(xiàn)行規(guī)定均要求復(fù)檢機(jī)構(gòu)不得無(wú)故拒絕復(fù)檢工作，48 號(hào)通知中明確規(guī)定：復(fù)檢機(jī)構(gòu)無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕復(fù)檢任務(wù)，確實(shí)無(wú)法承擔(dān)復(fù)檢任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)于2 個(gè)工作日內(nèi)向相關(guān)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)做出書(shū)面說(shuō)明。但實(shí)際工作中，部分復(fù)檢機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)檢工作存在排斥心態(tài)，以諸多理由拒絕復(fù)檢安排。其拒絕理由是否正當(dāng)，現(xiàn)行規(guī)定中并沒(méi)有統(tǒng)一尺度，應(yīng)予以明確。對(duì)于存在明顯影響復(fù)檢工作開(kāi)展的問(wèn)題，復(fù)檢機(jī)構(gòu)可以拒絕復(fù)檢，例如初檢機(jī)構(gòu)使用的檢驗(yàn)方法有誤，未按照規(guī)定要求指定復(fù)檢機(jī)構(gòu)或移交復(fù)檢備樣，復(fù)檢備樣送達(dá)復(fù)檢機(jī)構(gòu)時(shí)已超過(guò)保質(zhì)期或外觀、包裝、封條等存在明顯異常；缺少部分試劑或標(biāo)準(zhǔn)品并確實(shí)難以及時(shí)購(gòu)買(mǎi)，也可能造成無(wú)法接受復(fù)檢工作，例如國(guó)家管制的罌粟堿、安定類(lèi)物質(zhì)等。其他諸如“工作繁重”“儀器有問(wèn)題”“人員休假”“不便接受外部人員（初檢機(jī)構(gòu)）進(jìn)入觀看復(fù)檢”等，均不應(yīng)歸為復(fù)檢機(jī)構(gòu)拒絕復(fù)檢工作的正當(dāng)理由。

三、結(jié)語(yǔ)

食品復(fù)檢作為保障食品安全檢驗(yàn)結(jié)果科學(xué)、公正的最后一環(huán)，是保障合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位切身利益的最后關(guān)口，也是國(guó)家食品公共安全的重要保證。應(yīng)針對(duì)現(xiàn)實(shí)工作中的具體問(wèn)題，及時(shí)整合現(xiàn)有規(guī)定，組織食品安全監(jiān)管部門(mén)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理部門(mén)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)（尤其是復(fù)檢機(jī)構(gòu)）、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及相關(guān)專(zhuān)家多方研討，盡快研究出臺(tái)科學(xué)、合理、翔實(shí)、可執(zhí)行性強(qiáng)的程序規(guī)定。任何制度都應(yīng)處于不斷自我修正的過(guò)程中，相信食品復(fù)檢制度也會(huì)逐步完善，更加貼近實(shí)際工作所需。