大市場監(jiān)管體制下食品安全治理路徑新思考

文/呂春雷

新一輪機構(gòu)改革將食品安全納入大市場監(jiān)管范疇，必然會給食品安全原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管模式、治理體系帶來新變革。在“減政放權(quán)”“放管服”的改革背景下，在大市場的格局重構(gòu)下，如何落實好新時代食品安全戰(zhàn)略，保障人民群眾“舌尖上的安全”，更好地滿足人民群眾對美好生活的新期待，這需要基層市場監(jiān)管部門在實踐中綜合考量、找準定位、探索創(chuàng)新，構(gòu)建符合新時代要求的食品安全治理體系。

一、大市場監(jiān)管體制下食品安全治理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

實施大市場領(lǐng)域的統(tǒng)一綜合監(jiān)管，有效整合原有市場監(jiān)管部門之間的行政資源，實現(xiàn)市場和質(zhì)量安全領(lǐng)域的資源統(tǒng)籌、指揮統(tǒng)管、監(jiān)管統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管更加順暢。實施食品安全大市場監(jiān)管，較好地解決長期困擾食品監(jiān)管領(lǐng)域的一個難題，打通準入、生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)，有助于真正實現(xiàn)監(jiān)管的深度融合，有效集聚多方面的資源和力量，形成食品安全治理的拳頭效應(yīng)。二是力量更加充實。食品監(jiān)管有效利用工商部門原有的三級管理架構(gòu)開展工作，機構(gòu)配置及執(zhí)法力量配備顯著加強。三是銜接更加緊密。在食品準入與商事登記制度改革之間，在打擊假冒食品與保護知識產(chǎn)權(quán)之間，在查處保健食品違法宣傳與廣告監(jiān)管之間，在食品監(jiān)管與食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管之間，都有了更好地銜接與統(tǒng)籌。四是手段更加多樣。毋庸諱言，大市場監(jiān)管有利于推進綜合執(zhí)法、系統(tǒng)治理，基層查處食品違法違規(guī)行為手段更加豐富、執(zhí)行更加高效、執(zhí)法更有權(quán)威。五是支撐更加有力。大市場監(jiān)管體制下，有利于進一步整合技術(shù)機構(gòu)，充分運用各類檢驗檢測機構(gòu)技術(shù)支撐優(yōu)勢，以及消費者權(quán)益保護委員會等組織的專業(yè)社會管理優(yōu)勢，有效提升食品安全科學(xué)治理能力。

但全新的大市場監(jiān)管格局也給新時代食品安全治理帶來了全新的挑戰(zhàn)。值得思考的是，在“減政放權(quán)”“放管服”的背景下，在大市場的理念指導(dǎo)下，食品安全監(jiān)管在市場監(jiān)管中如何定位，在綜合監(jiān)管和統(tǒng)一執(zhí)法中如何確保食品安全監(jiān)管的相對專業(yè)性，如何確保食品安全監(jiān)管工作能夠得到全面強化而非弱化，從而繼續(xù)有效確保人民“舌尖上的安全”，這些問題均有待探討。

大市場監(jiān)管需要大視野。大市場監(jiān)管體制是對原有監(jiān)管體制系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)和變革，必然會帶來食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的改變。站在“減政放權(quán)”“放管服”大背景下，站在大市場、大部門、大監(jiān)管的全新格局下，需要我們對原有的食品安全治理模式進行重新審視、全面考量。

二、大市場監(jiān)管體制下食品安全治理的定位和考量

大市場監(jiān)管需要大視野。大市場監(jiān)管體制是對原有監(jiān)管體制系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)和變革，必然會帶來食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的改變。站在“減政放權(quán)”“放管服”大背景下，站在大市場、大部門、大監(jiān)管的全新格局下，需要我們對原有的食品安全治理模式進行重新審視、全面考量。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記作出了“始終把人民生命安全放在首位”“食品安全是民生，民生與安全聯(lián)系在一起就是最大的政治”等系列重要論述，彰顯了黨中央全力保障群眾切身利益的堅強決心。保障食品安全，不僅是單純的民生問題，更是政治問題。作為食品安全監(jiān)管的主要職能部門，要把保障食品安全作為部門首要職責(zé)和第一位任務(wù)。在這一定位下，基層監(jiān)管部門需要深化和創(chuàng)新食品安全治理理念：

一是法治化思維。食品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的，同時也是“買”出來的。食品安全治理必須要在法治的框架下，堅持“產(chǎn)出來”“管出來”和“買出來”三管齊下，多向發(fā)力，推動《食品安全法》的全面有效實施，依法依規(guī)落實生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任，明確屬地責(zé)任，壓實基層市場監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任，暢通社會各界參與治理的監(jiān)督渠道，推動做到產(chǎn)得合格、管得到位、買得放心。

二是系統(tǒng)化思維。食品安全從“種子”到“筷子”，涉及生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、流通、消費各環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)鏈條長，安全隱患多，任何一個環(huán)節(jié)都有可能蓄積風(fēng)險，必須要堅持整體謀劃，系統(tǒng)治理，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”；必須要堅持全鏈條、全業(yè)態(tài)、全品種、全過程監(jiān)管，做到源頭嚴防、過程嚴管、風(fēng)險嚴控。

三是互聯(lián)網(wǎng)思維。如今，互聯(lián)網(wǎng)思維已滲透到經(jīng)濟社會發(fā)展的各行各業(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)思維具有多元主體參與、及時有效回應(yīng)、公開透明的顯著特征，與食品安全治理理念在很多方面契合。在食品安全治理實踐中，我們必須以互聯(lián)網(wǎng)思維為先導(dǎo)，以智慧化監(jiān)管為手段，推動大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、云計算和人工智能等現(xiàn)代科技與食品安全的深度融合，進而改變甚至重塑現(xiàn)代食品安全治理體系。

四是監(jiān)管+思維。在大市場監(jiān)管體制背景下，需要監(jiān)管部門在嚴格監(jiān)管的同時，進一步豐富和拓展原有監(jiān)管思維的理念，把以往單純的食品質(zhì)量監(jiān)管同食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管，標準化的引領(lǐng)發(fā)展，商標和知識產(chǎn)權(quán)的培育保護等放在食品安全的視野下思考統(tǒng)籌，實現(xiàn)強化監(jiān)管與服務(wù)發(fā)展同時并進、相得益彰，真正夯實食品安全之基。

五是社會化思維。食品安全具有最廣泛的利益相關(guān)者，食品安全治理是一項復(fù)雜的社會工程，必須發(fā)揮多元社會主體作用，構(gòu)建全社會共同參與的治理體系。這就需要監(jiān)管部門創(chuàng)建更多更有效的社會公眾參與渠道，讓政府、企業(yè)、消費者、輿論監(jiān)督等各類社會主體各司其職、各定其位、形成合力，真正構(gòu)建起嚴密高效、社會共治的食品安全現(xiàn)代治理體系。

三、大市場監(jiān)管體制下食品安全治理路徑的新思考

1.堅持黨政同責(zé)，著力構(gòu)建嚴密緊實的食品安全責(zé)任體系

切實提高政治站位，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，把食品安全工作放在經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中考量，深入實施食品安全戰(zhàn)略，推動建立嚴密緊實的食品安全責(zé)任體系。推動黨政同責(zé)。積極推動政府貫徹落實《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》，著力形成“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，權(quán)責(zé)一致、齊抓共管，失職追責(zé)、盡職免責(zé)”的食品安全工作格局。嚴格巡察問責(zé)。健全黨委常委會委員食品安全相關(guān)工作責(zé)任清單和政府部門食品安全工作職責(zé)，并納入市委巡察議程。突出考核明責(zé)。按照黨政同責(zé)、屬地管理的要求，把食品安全作為重大的民生工程和發(fā)展工程，強化綜合考核考評，做到以考明責(zé)、以考定責(zé)，確保工作責(zé)任、政策落實、保障措施、財政投入和督促檢查“五到位”。強化牽頭負責(zé)。切實履行好各級食品安全委員會辦公室牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)度指導(dǎo)、督查考核職能，推動監(jiān)管工作體系上下無縫銜接、高效運轉(zhuǎn)。

2.堅持風(fēng)險管理，努力讓監(jiān)管工作“跑”在風(fēng)險前面

認真貫徹關(guān)于防范化解重大風(fēng)險的決策部署，開展食品安全大排查、大檢查、大督查專項行動，全面深入化解食品安全監(jiān)管領(lǐng)域重大風(fēng)險，對專項行動中發(fā)現(xiàn)的問題建立清單，落實責(zé)任，對賬銷號，確保整改落實到位，夯實防風(fēng)險、保安全、守底線的工作基礎(chǔ)。重點保障“一少一老”（學(xué)校食品安全和保健食品安全），切實抓好“兩大三小”（大型企業(yè)、大宗食品和小作坊、小攤販、小餐飲），著力做到“三個提升”（提升嬰幼兒、餐飲質(zhì)量安全和農(nóng)村食品安全保障水平）。繼續(xù)加強食品、保健食品生產(chǎn)許可質(zhì)量跟蹤督查，加大乳制品、嬰幼兒輔助食品、蜂產(chǎn)品、畜禽肉制品、水產(chǎn)品、保健食品等重點產(chǎn)品監(jiān)管和抽樣檢測力度，著力解決食品安全領(lǐng)域“一非兩超”、制假售假、虛假宣傳等突出問題；開展落實“企業(yè)主體責(zé)任年”行動，加強小作坊綜合治理和網(wǎng)絡(luò)訂餐監(jiān)管。突出抓好生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，以全面落實食品風(fēng)險分級管理為抓手，以重點品種、重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)為重點監(jiān)管對象，扎實開展專項治理。加大日常監(jiān)督檢查力度，實現(xiàn)向生產(chǎn)經(jīng)營全過程覆蓋的全鏈條監(jiān)管，把整個生產(chǎn)經(jīng)營鏈條打造成完整責(zé)任鏈條，形成可倒查、可追責(zé)的體系。

3.堅持智慧監(jiān)管，致力推動食品安全高質(zhì)量治理

2015年以來，淮安市基于信息化條件下創(chuàng)新構(gòu)建的“食品安全+互聯(lián)網(wǎng)”透明共治體系，將食品生產(chǎn)經(jīng)營全流程、監(jiān)管執(zhí)法全過程、相關(guān)信息全要素搬上互聯(lián)網(wǎng)，初步探索出一條食品安全治理的新路徑。作為食品安全“智慧監(jiān)管”的先行者，淮安市食品安全透明共治體系在全國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域產(chǎn)生了較大影響?；窗彩袑⑦M一步在信息化與食品安全監(jiān)管的深度融合上下功夫，繼續(xù)深化食品生產(chǎn)企業(yè)電子追溯體系建設(shè)，擴大食品安全電子追溯系統(tǒng)覆蓋面，實現(xiàn)覆蓋40%蜂產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、60%肉制品生產(chǎn)企業(yè)及70%食用植物油生產(chǎn)企業(yè)，100%乳制品、白酒、食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)。優(yōu)化升級“透明放心菜市場”，有序推進“誠信智慧農(nóng)貿(mào)市場”建設(shè)，逐步實現(xiàn)商戶信息、價格信息、供銷信息、農(nóng)殘檢測信息、交易信息、消費者評價信息實時化、具體化、可視化。拓展優(yōu)化透明安全餐飲系統(tǒng)，加強中型以上餐館、獲證公辦養(yǎng)老機構(gòu)、旅游景區(qū)飯店等餐飲單位的推廣使用，打造一批透明安全餐飲示范街區(qū)。注重數(shù)據(jù)資源的開發(fā)應(yīng)用，推動監(jiān)管風(fēng)險精準識別，食品安全精準治理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準服務(wù)，努力把食品“產(chǎn)業(yè)鏈”打造成為“安全鏈”，致力推動食品安全高質(zhì)量治理。

4.堅持發(fā)展引領(lǐng)，合力夯實食品安全高質(zhì)量治理基礎(chǔ)

強大的產(chǎn)業(yè)與強大的監(jiān)管互為支撐。大市場監(jiān)管體制的確立，需要集聚資源、聚合優(yōu)勢、固本強基，需要同時做好“監(jiān)管”和“服務(wù)”兩方面，監(jiān)管與服務(wù)并重，寓監(jiān)管于服務(wù)之中。深入實施質(zhì)量強市戰(zhàn)略。緊扣淮安市委“八個高質(zhì)量”部署和淮安市委市政府出臺的《淮安市質(zhì)量提升行動工作方案》，聚力推動國家級食品安全示范城市創(chuàng)建，統(tǒng)籌推進省級食品安全示范區(qū)縣創(chuàng)建；引導(dǎo)重點食品產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，培育食品企業(yè)申報國家和省、市質(zhì)量獎項。深入實施品質(zhì)食品提升工程。聚焦食品生產(chǎn)重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)、重點品種，強化企業(yè)質(zhì)量安全管控，把好食品源頭“第一關(guān)”；推進小作坊綜合治理，建設(shè)一批小作坊示范點和集中加工區(qū)。大力推動小餐飲標準化改造升級，規(guī)范提升5000家小餐飲經(jīng)營戶。深入實施標準化戰(zhàn)略。大力實施“標準化+”工程，充分發(fā)揮標準的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用，以高標準引領(lǐng)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進淮安市食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁向中高端，促進“淮安制造”“淮安品牌”向“淮安標準”提升。深入實施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略。圍繞淮安“433”優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)布局，推動食品企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)開發(fā)利用；強化地理標志培育和保護，加大存量地標應(yīng)用轉(zhuǎn)化力度，加快實現(xiàn)地標品牌由“量變”向“質(zhì)變”跨越，夯實食品安全高質(zhì)量治理基礎(chǔ)。

強大的產(chǎn)業(yè)與強大的監(jiān)管互為支撐。大市場監(jiān)管體制的確立，需要集聚資源、聚合優(yōu)勢、固本強基，需要同時做好“監(jiān)管”和“服務(wù)”兩方面，監(jiān)管與服務(wù)并重，寓監(jiān)管于服務(wù)之中。

5.堅持綜合執(zhí)法，聚力嚴守食品安全“兩個底線”

堅持問題導(dǎo)向，樹立底線思維，充分發(fā)揮大市場監(jiān)管體制下綜合執(zhí)法新優(yōu)勢，從嚴從緊從實做好食品安全工作，守牢守住重大食品安全事故和系統(tǒng)性、區(qū)域性食品安全問題的發(fā)生底線。全面覆蓋、全程監(jiān)管。對風(fēng)險較高、百姓關(guān)切的食品安全領(lǐng)域堅持從嚴要求、從嚴監(jiān)管，建立覆蓋食品生產(chǎn)加工、流通、餐飲等各環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管體系，構(gòu)建從農(nóng)田到餐桌每一道防線。聚焦重點、攻堅突破。聚焦農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)貿(mào)市場等食品安全問題多發(fā)、易發(fā)的重點區(qū)域、薄弱環(huán)節(jié)，持續(xù)深入地開展專項整治；突出抓好校園食品、大中型商超等重點點位，重點加強肉和肉制品、乳制品、食用油、保健食品等重點品種的監(jiān)管和整治，不斷強化食品全鏈條管控措施，切實消除風(fēng)險隱患。開展網(wǎng)絡(luò)訂餐、集體用餐配送單位、中央廚房食品安全專項檢查，嚴厲查處采購、使用來源不清或假冒偽劣食品及原料、濫用食品添加劑或使用非食用物質(zhì)等違法違規(guī)行為。保持高壓態(tài)勢。對違法行為抓早抓小，將風(fēng)險隱患消除在萌芽狀態(tài)，并注重舉一反三，標本兼治解決問題。透明公開、常態(tài)管理。在全面常態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，以小概率抽查產(chǎn)生大范圍震懾，全面提升重點領(lǐng)域監(jiān)管有效性、規(guī)范性和科學(xué)性。在全市范圍內(nèi)聯(lián)動開展“食品安全逢食（十）行動”，形成市縣（區(qū)）聯(lián)動、同頻共振、全面覆蓋的整體態(tài)勢，并逐步向食品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)延伸，覆蓋食品生產(chǎn)經(jīng)營全鏈條、全業(yè)態(tài)和全過程，切實增強公眾食品安全感、獲得感和幸福感。

6.堅持共建共享，全力織密筑牢食品安全社會共治防線

樹立“宣傳也是監(jiān)管”的理念，注重抓好宣傳工作，掌握主動權(quán)。注重社會宣傳，組織開展多形式、多層次、多載體的食品安全宣傳活動，向公眾普及食品安全知識，匯聚共同維護食品安全的正能量，提高廣大群眾的食品安全意識和維權(quán)意識。建立與媒體的溝通協(xié)作機制，發(fā)揮媒體正面宣傳作用和輿論引導(dǎo)監(jiān)督作用。完善食品安全信息管理和發(fā)布程序，及時發(fā)布食品安全信息。強化信用監(jiān)管，積極推進市場監(jiān)管信息平臺的應(yīng)用，加強食品安全誠信體系建設(shè)，推進涉企信息統(tǒng)一歸集公示，及時發(fā)布“紅黑榜”，加大對失信企業(yè)“黑名單”的聯(lián)合懲戒力度，推動企業(yè)落實主體責(zé)任。暢通“12315”投訴舉報渠道，充分調(diào)動廣大群眾的積極性、主動性，打好食品安全的“人民戰(zhàn)爭”，努力形成食品安全社會共治的良好氛圍。