中國食品安全可追溯能力缺陷及應(yīng)對(duì)

文/李韻 通訊作者/胡加祥

引言

我國按照全球公認(rèn)的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，借鑒歐盟、日本等食品可追溯領(lǐng)域技術(shù)先進(jìn)國家（或地區(qū)）的普遍做法，結(jié)合我國國情制定了相應(yīng)的食品安全基本立法。2018年修正的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）對(duì)食品安全進(jìn)行了非常嚴(yán)格的規(guī)范。例如，在第二條至第九條中，明確規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者、地方政府、監(jiān)管部門、檢驗(yàn)與認(rèn)證機(jī)構(gòu)、新聞媒體等在食品安全方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。第九章“法律責(zé)任”中規(guī)定了對(duì)違反法定義務(wù)的，強(qiáng)化刑事責(zé)任追究。突出刑事責(zé)任優(yōu)先原則，對(duì)于涉嫌構(gòu)成犯罪的，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)新法還建立了首負(fù)責(zé)任制，接到消費(fèi)者賠償要求的生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)先行賠付，不得推諉。強(qiáng)化了民事連帶責(zé)任，如第一百三十一條中規(guī)定：網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者未履行管理義務(wù)，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。這不僅擴(kuò)大了法律調(diào)整范圍，還加重了違反法律的懲罰力度。強(qiáng)大的食品可追溯能力不僅對(duì)進(jìn)口國具有更大的進(jìn)口吸引力，對(duì)國內(nèi)而言也可以明確權(quán)責(zé)，并能夠及時(shí)保護(hù)消費(fèi)者[2]。誠然，食品可追溯制度并不能保證食品本身更加安全，但卻在一定程度上具備相對(duì)較強(qiáng)的管控和問責(zé)能力[3]。

一、我國目前食品安全可追溯制度之缺陷與應(yīng)對(duì)

1.食品可追溯立法未體系化

目前我國涉及食品安全的法律主要有《食品安全法》（2018年修正）、《農(nóng)業(yè)法》（2012 修訂）、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（2013年修訂）、《刑法》（2017年修訂）等法律及相關(guān)規(guī)定。對(duì)于食品可追溯問題主要規(guī)定在《食品安全法》（2018年修正）第四十二條，國家建立食品安全全程追溯制度。但該條款只作了總括性的表述：食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門會(huì)同國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制?？梢?，該項(xiàng)條款并沒有對(duì)食品可追溯標(biāo)準(zhǔn)的具體要求進(jìn)行立法。 一般而言，較低位階的食品安全相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)常讓位于不利于食品安全管理的上位法律法規(guī)，從而導(dǎo)致了時(shí)間較后而位階較低的食品安全相關(guān)法律法規(guī)效力低于時(shí)間較早位階較高的，繼而出現(xiàn)了上位位階法律法規(guī)無法有效進(jìn)行食品可追溯管理，同時(shí)下位位階的食品安全相關(guān)法律法規(guī)又缺乏足夠的效力。

強(qiáng)大的食品可追溯能力不僅對(duì)進(jìn)口國具有更大的進(jìn)口吸引力，對(duì)國內(nèi)而言也可以明確權(quán)責(zé)，并能夠及時(shí)保護(hù)消費(fèi)者[2]。

而有關(guān)食品可追溯制度的名稱直接體現(xiàn)了其調(diào)整范圍、主要內(nèi)容、立法層次及其他相關(guān)立法[4]，因此必須有恰當(dāng)?shù)牧⒎Q。現(xiàn)階段中國食品安全的綜合性法律——《食品安全法》是根據(jù)立法層次和立法內(nèi)容兩方面確定了該項(xiàng)法的名稱?，F(xiàn)行《食品安全法》下的諸多章節(jié)中，如第五條食品安全監(jiān)管體系、第二十條衛(wèi)生農(nóng)業(yè)部門信息共享、第二十九條食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公布、第三十二條食品安全標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評(píng)價(jià)、第五十九條食品添加劑生產(chǎn)者的出廠檢驗(yàn)記錄制度、第六十條食品添加劑經(jīng)營者的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、第一百三十二條食品貯存、運(yùn)輸和裝卸違法行為的法律責(zé)任等諸多條款中都有與食品安全可追溯制度相關(guān)的內(nèi)容。因此，可以將食品可追溯制度作為《食品安全法》的特殊章節(jié)建議命名為“食品可追溯制度”，并作為第二章“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”中的單獨(dú)一節(jié)，具體規(guī)定食品可追溯的具體流程規(guī)范、增加食品可追溯各個(gè)環(huán)節(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。此外，從立法命名的角度而言，應(yīng)在第六十九條轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示中專門增設(shè)“食品可追溯標(biāo)示”這一段落。明確表示食品可追溯能力應(yīng)具備何種形式的可追溯標(biāo)示、標(biāo)示的內(nèi)容、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)等諸多內(nèi)容。

此外，在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2012年修訂）中也有涉及農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度的相應(yīng)規(guī)范，但其相關(guān)條款應(yīng)以《食品安全法》下的食品可追溯條文內(nèi)容為主要的參照標(biāo)準(zhǔn)，因就食品安全而言，我國的立法目標(biāo)是全程的、動(dòng)態(tài)的、全覆蓋的食品安全監(jiān)管模式[5]。故有必要增加食品可追溯制度法律條款，對(duì)食品安全可追溯制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確可追溯制度應(yīng)全部覆蓋所有食品（即全覆蓋）。并規(guī)定“如過程中某一環(huán)節(jié)沒有做到登記備案就獲得安全證書”屬于違法行為。此外，一旦在某一環(huán)節(jié)沒有通過檢測(cè)評(píng)級(jí)也要錄入系統(tǒng)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在第三章“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”中專門增設(shè)“食品可追溯標(biāo)準(zhǔn)”這一段落。其內(nèi)容應(yīng)該包括立法目的、適用范圍、管理對(duì)象、基本原則、食品可追溯技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容等。其中基本原則應(yīng)包括：全過程管理原則、與國際規(guī)則相協(xié)調(diào)原則、謹(jǐn)慎原則、以科學(xué)證據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則等。

2.食品可追溯監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系不完善

我國對(duì)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置相對(duì)比較健全，在《食品安全法》中第五、六、七、九條詳細(xì)規(guī)定了食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在中央一級(jí)，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)包括國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生行政部、農(nóng)業(yè)行政部等。在中央政府下面，各地省、地區(qū)和縣設(shè)有食品安全監(jiān)督管理部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接向當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，并接受中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與技術(shù)方面的指導(dǎo)。但涉及進(jìn)口食品時(shí)情況較為特殊，例如《食品安全法》第六章“食品進(jìn)出口”規(guī)定了我國對(duì)于進(jìn)口食品的管制流程是：對(duì)進(jìn)入我國境內(nèi)的食品由出入境檢驗(yàn)檢疫部門作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查[6]；但進(jìn)入境內(nèi)之后的食品、農(nóng)產(chǎn)品安全問題一般由當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)部門進(jìn)行接手監(jiān)管。一旦在國內(nèi)市場(chǎng)上出現(xiàn)問題，首先由國內(nèi)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行管理，同時(shí)通知國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門并負(fù)責(zé)對(duì)進(jìn)口商及境外食品調(diào)查。

但由于缺乏專門的食品可追溯管理部門，目前有關(guān)食品可追溯的問題多由各級(jí)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并處理，這就會(huì)導(dǎo)致管理的重合或混雜。因此，有必要在各級(jí)食品安全監(jiān)管部門中增設(shè)專門的可追溯法定管理部門，并規(guī)定其必須由當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管機(jī)構(gòu)為直接責(zé)任機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。有關(guān)食品安全綜合治理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制中，采用聯(lián)席會(huì)議的模式進(jìn)行綜合監(jiān)督管理與專業(yè)監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體系已被廣泛應(yīng)用。

二、中國食品安全可追溯能力之制度創(chuàng)新

1.最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化

我國食品安全可追溯能力的技術(shù)與規(guī)制將定位在最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化上，吸納歐盟、日本等食品可追溯領(lǐng)域技術(shù)先進(jìn)國家（或地區(qū)）的做法，并創(chuàng)立我國最嚴(yán)格可追溯技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，“食品可追溯能力中國標(biāo)準(zhǔn)”也是我國為國際社會(huì)做出食品安全全球治理的貢獻(xiàn)之一。如前所述，在立法層面上一般體現(xiàn)在IP 管理、專門設(shè)置食品可追溯法規(guī)章節(jié)、專門的食品可追溯機(jī)構(gòu)管理等方面。但除此之外，在全球范圍內(nèi)制定自己的“中國標(biāo)準(zhǔn)”，也將是中國食品安全發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。任何國家（或地區(qū)）都會(huì)為自身的國際競(jìng)爭(zhēng)部署相應(yīng)的國家戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略布局，而中國目前仍然與歐盟、日本等世界許多發(fā)達(dá)國家（或地區(qū)）存在著科技領(lǐng)域的差距。因此，中國掌握食品安全可追溯能力標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)非常重要，從國家戰(zhàn)略與本國切身利益出發(fā)，制定出中國關(guān)于食品安全可追溯能力技術(shù)與法律的標(biāo)準(zhǔn)和范本是我國未來在該領(lǐng)域的重要任務(wù)之一。而對(duì)國內(nèi)而言，最嚴(yán)格的可追溯標(biāo)準(zhǔn)可以令不法經(jīng)營者無所遁形，更規(guī)范地按照可追溯流程生產(chǎn)食品，從而使消費(fèi)者獲得更具安全保障的食品。

2.大數(shù)據(jù)透明：與IP 相關(guān)的大數(shù)據(jù)立法

世界上食品可追溯領(lǐng)域技術(shù)先進(jìn)的國家（或地區(qū)），例如歐盟、美國都采用了大數(shù)據(jù)的處理模式來管理食品可追溯的問題，其大數(shù)據(jù)管理有賴于其國家先進(jìn)的科技水平，例如美國的食品可追溯由美國食品技術(shù)協(xié)會(huì)進(jìn)行，每年通過橫向、縱向、多重維度的方式對(duì)食品可追溯能力進(jìn)行測(cè)評(píng)。歐盟、日本等國家（或地區(qū)）通過IP 編碼的形式對(duì)食品進(jìn)行追溯并錄入專門的可追溯數(shù)據(jù)庫。我國食品安全可追溯也應(yīng)成立相關(guān)的數(shù)據(jù)中心，食品可追溯編碼主要由三個(gè)重要因素組成：

（1）編碼（IP）：食品可追溯能力全球唯一標(biāo)識(shí)；

（2）采集：食品可追溯編碼信息；

（3）共享：供應(yīng)鏈各方有關(guān)食品可追溯信息共享。

因此，有必要對(duì)IP 與相關(guān)大數(shù)據(jù)進(jìn)行立法，以確保IP 的唯一性、真實(shí)性與大數(shù)據(jù)的不可篡改性。食品安全可追溯系統(tǒng)可以借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心所提出的“食品安全可追溯大數(shù)據(jù)與社會(huì)共治”理念中，利用大數(shù)據(jù)可以將企業(yè)之間的信息有效銜接，但有必要對(duì)食品可追溯能力大數(shù)據(jù)信息銜接進(jìn)行相關(guān)立法。面對(duì)如此威力巨大的食品可追溯大數(shù)據(jù)，采用法律手段保障其真實(shí)性和透明性。從而更好地輔助食品預(yù)警機(jī)制進(jìn)行全鏈條的、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。筆者認(rèn)為有必要對(duì)中國食品可追溯大數(shù)據(jù)資源庫進(jìn)行安全性、真實(shí)性、透明性的相關(guān)立法。

食品安全可追溯系統(tǒng)可以借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心所提出的“食品安全可追溯大數(shù)據(jù)與社會(huì)共治”理念中，利用大數(shù)據(jù)可以將企業(yè)之間的信息有效銜接，但有必要對(duì)食品可追溯能力大數(shù)據(jù)信息銜接進(jìn)行相關(guān)立法。

3.鏈上治理：與食品可追溯能力相關(guān)的區(qū)塊鏈立法

區(qū)塊鏈技術(shù)一般指互聯(lián)網(wǎng)多個(gè)備份，互相驗(yàn)證，無法篡改遺失，具有去中心化、去霸權(quán)化特點(diǎn)，可認(rèn)為是現(xiàn)代技術(shù)用于解決食品信任問題的有力工具。其基本原理是分布式：一旦觸及則更改所有備份，核心優(yōu)勢(shì)在于其不可篡改性。許多跨國公司，如IBM 十幾年前就在做多種形式的食品供應(yīng)鏈追溯。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)可減少不法分子利用食品安全漏洞作案的情況。在中國，區(qū)塊鏈其本身蘊(yùn)含的公正、透明的設(shè)計(jì)理念與食品安全最嚴(yán)格管控保持了一致。而基于區(qū)塊鏈技術(shù)的食品供應(yīng)鏈中的可追溯性，讓消費(fèi)者深知食品可追溯能力的科學(xué)性和真實(shí)可靠性，從而促進(jìn)消費(fèi)的同時(shí)保證了救濟(jì)與召回的有效性。因此，未來對(duì)轉(zhuǎn)基因食品可追溯能力相關(guān)的區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行立法實(shí)屬必然。在《食品安全法》第三章“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”中應(yīng)專門增設(shè)“食品可追溯區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”相關(guān)條款，對(duì)食品可追溯區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行嚴(yán)格立法。

結(jié)論

目前，我國食品可追溯問題的缺陷在于：沒有專門的規(guī)范食品可追溯的章節(jié)和具體規(guī)范條文、缺乏專門的食品可追溯管理機(jī)構(gòu)。因此，可以專門設(shè)置食品可追溯管理法規(guī)章節(jié)，應(yīng)規(guī)范編碼管理和審查登記制度這兩點(diǎn)，同時(shí)吸納日本多種形式食品編碼與歐洲的嚴(yán)格立法這兩種做法，并于這一章節(jié)中設(shè)置專門的可追溯管轄機(jī)構(gòu)。此外，可以對(duì)編碼大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興食品可追溯技術(shù)進(jìn)行規(guī)范性立法，為食品安全全球治理做出貢獻(xiàn)。