國(guó)外校園食品安全監(jiān)管的做法與啟示

文/馮軍 孫璐

一、日本校園食品安全衛(wèi)生的監(jiān)督管理

日本是國(guó)際上推行學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐極為廣泛和完善的國(guó)家之一，全日本小學(xué)營(yíng)養(yǎng)午餐的實(shí)施率為99.2%，中學(xué)的營(yíng)養(yǎng)午餐實(shí)施率為85.8%[1]。日本實(shí)施了嚴(yán)格的供餐衛(wèi)生管理，特別是1996年在大阪發(fā)生腸出血性大腸桿菌-O157 引起的學(xué)校重大食物中毒事件后，更是進(jìn)一步健全了食物中毒預(yù)防體系。

（一）相關(guān)法規(guī)制度

1954年，日本頒布了《學(xué)校供餐法》，《營(yíng)養(yǎng)改善法》《營(yíng)養(yǎng)師法》《烹調(diào)法》《學(xué)校保健法》《食品衛(wèi)生法》等一系列法律法規(guī)也對(duì)學(xué)校供餐管理做出相應(yīng)規(guī)定。此外，日本還實(shí)施學(xué)校供餐營(yíng)養(yǎng)師制度，大多數(shù)中小學(xué)和每個(gè)校外配餐中心都有1 名以上的營(yíng)養(yǎng)師，負(fù)責(zé)學(xué)校的營(yíng)養(yǎng)供餐管理。

（二）監(jiān)督管理體制

負(fù)責(zé)學(xué)校供餐的各級(jí)教育委員會(huì)、擁有附屬學(xué)校的國(guó)立大學(xué)法人以及私立學(xué)校的辦學(xué)者等，都有保障學(xué)校供餐安全的責(zé)任[1]。文部科學(xué)省負(fù)責(zé)總體規(guī)劃與宏觀管理，地方教育委員會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施與操作；厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)從專業(yè)的角度進(jìn)行宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督檢查[1]。實(shí)踐中的管理由指導(dǎo)體制和管理體制兩部分構(gòu)成。指導(dǎo)體制是指在衛(wèi)生主管部門、保健福利中心和食品衛(wèi)生監(jiān)督員的監(jiān)督指導(dǎo)下，教育部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的烹調(diào)場(chǎng)所或供餐配餐中心及其供應(yīng)學(xué)校的設(shè)施設(shè)備、食品處理、烹調(diào)工作、衛(wèi)生管理等情況實(shí)施監(jiān)督管理。管理體制是指學(xué)校供餐烹調(diào)場(chǎng)所的營(yíng)養(yǎng)教導(dǎo)員作為衛(wèi)生管理負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)學(xué)校廚師的衛(wèi)生、設(shè)施衛(wèi)生和食品衛(wèi)生等日常管理并做詳細(xì)記錄。此外，學(xué)校還由校長(zhǎng)、所長(zhǎng)、校醫(yī)、學(xué)校牙醫(yī)、學(xué)校藥劑師、營(yíng)養(yǎng)教導(dǎo)員、學(xué)校營(yíng)養(yǎng)職員、保健主任、保健教導(dǎo)員等教職員工，監(jiān)護(hù)人以及相關(guān)保健所專家等組成學(xué)校保健委員會(huì)，實(shí)行聯(lián)合互助的內(nèi)部管理[1]。

（三）監(jiān)督管理重點(diǎn)

1.管理標(biāo)準(zhǔn)

文部科學(xué)省制定《學(xué)校供餐衛(wèi)生管理的標(biāo)準(zhǔn)》，此標(biāo)準(zhǔn)比厚生勞動(dòng)省制定的餐飲業(yè)衛(wèi)生管理標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)謹(jǐn)，不僅規(guī)定了學(xué)校供餐人員、設(shè)施設(shè)備以及食品抽檢、原料的采購(gòu)驗(yàn)收和保管制作過(guò)程，還規(guī)定了配餐和配送等各環(huán)節(jié)衛(wèi)生檢查的具體要求[1]。

2.管理重點(diǎn)

一是進(jìn)一步明確學(xué)校供餐實(shí)施者的責(zé)任；二是在原材料進(jìn)貨以及粗加工階段進(jìn)行嚴(yán)格的衛(wèi)生管理；三是學(xué)校對(duì)供餐用機(jī)械、器具進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)操作的沖洗及消毒；四是對(duì)學(xué)校供餐從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格的健康管理；五是切實(shí)防止二次污染；六是嚴(yán)格執(zhí)行食品檢查與留樣制度。

（四）監(jiān)督管理特點(diǎn)

一是體系完整清晰。食堂或供餐中心衛(wèi)生管理要求嚴(yán)格，涉及原料的驗(yàn)收、粗加工到切配、調(diào)理、烹制的每一環(huán)節(jié)。如食品原料的清洗至少要三遍，不同的原料用不同的容器、切具、砧板等。特別是抓住食品安全的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)施嚴(yán)格的溫度管理，比如驗(yàn)收原料要測(cè)表面溫度，存儲(chǔ)原材料時(shí)要記錄室溫以及冷凍設(shè)備內(nèi)的溫度，烹調(diào)時(shí)食物的中心溫度必須達(dá)到75℃并持續(xù) 1 分鐘以上，烹調(diào)后的食物必須在10℃以下或者65℃以上才能持續(xù)存放。二是人員要求嚴(yán)格。要求從業(yè)人員的衛(wèi)生意識(shí)強(qiáng)，分工細(xì)致，不能互相幫忙，以防止交叉污染；所有員工每個(gè)月接受2次便檢，每年1 次健康檢查；從業(yè)人員進(jìn)入食堂或供餐中心需更換清洗消毒過(guò)的工作服，到烹調(diào)區(qū)還須更換專用的工作服（帽、鞋）等。三是注重過(guò)程的記錄。營(yíng)養(yǎng)師每天負(fù)責(zé)檢查從業(yè)人員衛(wèi)生狀況，并記錄制作午餐的全過(guò)程細(xì)節(jié)，如從業(yè)人員的健康狀態(tài)、烹調(diào)時(shí)食物的中心溫度和時(shí)間、食物在加熱前后的溫度和時(shí)間等。四是處罰異常嚴(yán)厲。學(xué)校食品衛(wèi)生管理不力，違反《食品衛(wèi)生法》的最高判處3年以下徒刑和300 萬(wàn)日元的罰款。五是校方責(zé)任重大。在學(xué)生用餐之前，校長(zhǎng)必須先吃，并對(duì)當(dāng)天的學(xué)校午餐品質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，確定沒(méi)有問(wèn)題才會(huì)給學(xué)生食用。入學(xué)前，老師會(huì)關(guān)注并記錄學(xué)生食物過(guò)敏史，對(duì)過(guò)敏的孩子單獨(dú)“開小灶”。

二、美國(guó)的校園食品安全監(jiān)督管理

美國(guó)中小學(xué)約80%以上的學(xué)生在校就餐，且一半以上享受美國(guó)聯(lián)邦政府補(bǔ)貼的免費(fèi)早、午餐[2]。保證學(xué)校食品安全及學(xué)生們的用餐營(yíng)養(yǎng)均衡，是美國(guó)聯(lián)邦政府、地方衛(wèi)生和教育行政部門的主要任務(wù)之一。

（一）相關(guān)法規(guī)制度

美國(guó)早在1946年頒布《國(guó)家學(xué)校午餐法案》，隨后又頒布了多項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)。作為立法部門，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)檢查“全國(guó)學(xué)校早餐計(jì)劃”和“全國(guó)學(xué)校午餐計(jì)劃”的執(zhí)行情況，調(diào)查學(xué)校飲食服務(wù)的安全狀況，并發(fā)布審計(jì)報(bào)告[3]。

（二）監(jiān)督管理體制

美國(guó)校園食品安全同樣要遵守相關(guān)法律法規(guī)，如《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《食品質(zhì)量保護(hù)法》《家禽類產(chǎn)品檢查法》《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢查法》和《肉禽屠宰加工廠（場(chǎng)）食品安全管理規(guī)定》以及《公共健康服務(wù)法》等法規(guī)。2009年通過(guò)的《2009年食品安全加強(qiáng)法案》，賦予了美國(guó)食品藥品管理局（FDA）更多對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查、跟蹤和不安全食品召回的執(zhí)法權(quán)力。各州教育廳和學(xué)區(qū)委員會(huì)設(shè)立“食品和營(yíng)養(yǎng)辦公室”，督促檢查學(xué)區(qū)飲食服務(wù)的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生安全狀況，開展員工食品安全知識(shí)的培訓(xùn)。如馬里蘭州教育廳“學(xué)生食品和營(yíng)養(yǎng)辦公室”編制為27 人，負(fù)責(zé)管理州內(nèi)24 個(gè)學(xué)區(qū)7000 個(gè)機(jī)構(gòu)（含學(xué)校、幼兒園、少管所等）的食品營(yíng)養(yǎng)、安全和食品安全教育培訓(xùn)。其下屬的蒙郡學(xué)區(qū)教育委員會(huì)“食品和營(yíng)養(yǎng)辦公室”編制25 人，負(fù)責(zé)郡內(nèi)190 所學(xué)校的飲食服務(wù)[3]。此外，美國(guó)食品服務(wù)協(xié)會(huì)（ASFAS）是全國(guó)性的維護(hù)“學(xué)生餐飲計(jì)劃”正常實(shí)施的群眾團(tuán)體，由學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐管理和技術(shù)人員、供餐企業(yè)經(jīng)營(yíng)者以及政府官員構(gòu)成。

（三）監(jiān)督管理重點(diǎn)

一是加強(qiáng)對(duì)飲食行業(yè)從業(yè)人員教育培訓(xùn)，提高食品安全意識(shí)，美國(guó)50 個(gè)州中有19 個(gè)州的法律明確規(guī)定，學(xué)校飲食管理人員必須經(jīng)過(guò)行業(yè)組織認(rèn)證的食品安全培訓(xùn)并獲證后，方可從事飲食服務(wù)工作；其余31 個(gè)州由衛(wèi)生或教育主管部門提出了類似的要求[2]。員工培訓(xùn)證書有效期一般為五年。二是加大財(cái)政投入。聯(lián)邦政府每年投入80 億美元補(bǔ)貼學(xué)生早、午餐，其中17%的食品由美國(guó)農(nóng)業(yè)部直接購(gòu)買。在美國(guó)，84%的學(xué)校餐飲服務(wù)由學(xué)區(qū)直接負(fù)責(zé)，僅有14%的以合同的形式交由私人飲食服務(wù)管理公司負(fù)責(zé)[2]。各學(xué)區(qū)一般不允許學(xué)校自行采購(gòu)，而是依照美國(guó)農(nóng)業(yè)部頒布的《食品采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)》，制定統(tǒng)一的采購(gòu)計(jì)劃書，通過(guò)公開招標(biāo)集中定點(diǎn)采購(gòu)，既保證質(zhì)量又節(jié)約成本。

（四）監(jiān)督管理特點(diǎn)

一是美國(guó)教育主管部門和學(xué)校擔(dān)負(fù)校園食品安全的主體責(zé)任，對(duì)學(xué)校飲食服務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)格的教育培訓(xùn)，對(duì)學(xué)校飲食服務(wù)部門實(shí)行食品安全管理。二是全鏈條監(jiān)管。把住原料采購(gòu)關(guān)口，最大限度地保障食品原料的安全衛(wèi)生；注重過(guò)程管理，最大限度地避免操作過(guò)程中的污染。三是充分發(fā)揮社會(huì)行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，共同管控，防止學(xué)校食源性疾病發(fā)生。

三、相關(guān)國(guó)家校園食品安全管理的特色做法

（一）完善法規(guī)體系

英國(guó)在1202年頒布最早的有關(guān)食品安全的法律，1832年后陸續(xù)頒布《貧困法》《國(guó)家衛(wèi)生法》《食品法》，特別是1990年頒布的《食品安全法》成為目前英國(guó)主要的調(diào)整食品安全法律關(guān)系的法律。此外，1990年頒布《食品安全法實(shí)施指南》，1999年制定《食品標(biāo)準(zhǔn)法》，使得食品安全監(jiān)管法律體系不斷完善。

（二）嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入

澳大利亞健康兒童協(xié)會(huì)控制食品供應(yīng)商的準(zhǔn)入制度，進(jìn)入學(xué)校食堂的食品廠商首先要獲得健康兒童協(xié)會(huì)認(rèn)證。德國(guó)對(duì)餐飲行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格管理，企業(yè)負(fù)責(zé)人需要參加專門的資質(zhì)培訓(xùn)并考試合格才可以獲得經(jīng)營(yíng)餐飲的許可，相關(guān)從業(yè)人員需取得由醫(yī)生開具的健康證明。

（三）細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定

德國(guó)對(duì)于食品加工的任何環(huán)節(jié)都有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化要求，從原材料開始便有第一輪檢測(cè)，將不合格的原料剔除。澳大利亞從食物配比到供應(yīng)商準(zhǔn)入制度都有細(xì)化規(guī)定，同時(shí)健康兒童協(xié)會(huì)還頒布了《學(xué)校食堂健康食品指南》。

（四）加強(qiáng)檢查抽查

俄羅斯對(duì)學(xué)校食品安全的監(jiān)控非常嚴(yán)格。據(jù)統(tǒng)計(jì)，下諾夫哥羅德州消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和社會(huì)福利監(jiān)督局在2018年1-9月，共對(duì)準(zhǔn)入的食品供應(yīng)商進(jìn)行450 多次餐飲檢查，大約350 名官員和法律實(shí)體違反衛(wèi)生立法，受到了行政處罰，罰款總額超過(guò)1800 萬(wàn)盧布。澳大利亞要求供餐企業(yè)嚴(yán)格遵循食品留樣制度，并接受外部機(jī)構(gòu)的定期檢查，各州的食品安全當(dāng)局和當(dāng)?shù)氐氖凶h會(huì)都可以對(duì)學(xué)校食堂進(jìn)行檢查。

（四）嚴(yán)厲懲罰處罰

英國(guó)《食品安全法》規(guī)定：一般違法行為可處以5000 英鎊的罰款或者3 個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁；如果銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的食品或提供食品致人健康受損的，將處以最高2 萬(wàn)英鎊罰款或者6 個(gè)月的監(jiān)禁，情節(jié)和后果十分嚴(yán)重的，當(dāng)局也會(huì)對(duì)違法者最高處以無(wú)上限罰款或者2年監(jiān)禁[4]。德國(guó)主管部門的督查人員不定期對(duì)餐飲場(chǎng)所實(shí)施突擊檢查，一旦發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生和安全不達(dá)標(biāo)的情況，輕則罰款限期整頓，重則勒令停業(yè)，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；造成嚴(yán)重后果需負(fù)法律責(zé)任。

（五）注重家長(zhǎng)參與

澳大利亞在食堂管理方面，一般是在一個(gè)或者幾個(gè)專業(yè)師傅的帶領(lǐng)下，由家長(zhǎng)作為義工參與其中，這一方面降低了食堂的運(yùn)營(yíng)成本，使孩子的飯菜更價(jià)廉物美；另一方面引入家長(zhǎng)的監(jiān)督。但家長(zhǎng)成為義工同樣需要參加培訓(xùn)，并經(jīng)考試合格后方可加入。

四、對(duì)我國(guó)校園食品安全監(jiān)管的建議

第一，提升立法層級(jí)。我國(guó)對(duì)學(xué)校食堂管理主要在于法規(guī)層級(jí)，如2016年，國(guó)務(wù)院食品安全辦等6 部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校校園及周邊食品安全工作的意見》（食安辦〔2016〕12 號(hào)），2019年初教育部、市場(chǎng)監(jiān)管總局及衛(wèi)生健康委頒布的《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》。需要加大校園食品安全立法研究，出臺(tái)專門法律，動(dòng)員更多部門參與校園食品安全工作[5]。

第二，落實(shí)主體責(zé)任。教育主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)校園供餐體系管理，督促學(xué)校建立完善食品安全管理制度并落實(shí)到位，不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查。學(xué)校自覺建立高于一般餐飲行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的食品安全管理制度，提高對(duì)學(xué)校供餐服務(wù)商的準(zhǔn)入門檻，監(jiān)督供應(yīng)商從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，并建立不合格供應(yīng)商退出機(jī)制[6]。嚴(yán)格落實(shí)食品安全校長(zhǎng)責(zé)任制，推廣校長(zhǎng)陪餐制，推行“明廚亮灶”工程[7]。引入學(xué)生和家長(zhǎng)委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)有專業(yè)知識(shí)并符合健康要求的家長(zhǎng)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，對(duì)餐飲的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和記錄，監(jiān)督改善供餐的安全和營(yíng)養(yǎng)[8]。

第三，引入HACCP 管理。HACCP （Hazard Analysis Critical Control Point，危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)）是國(guó)際食品行業(yè)通用的管理體系。建立學(xué)校餐飲食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，對(duì)校園食品生產(chǎn)、加工、制造、準(zhǔn)備和食用等過(guò)程中的安全危害進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)和控制，并采取適當(dāng)措施控制危害的發(fā)生[9-10]。同時(shí)，從服務(wù)商選擇到原料采購(gòu)、加工再到配餐配送等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)校園食品供應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，提高食品安全控制能力。

第四，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。一方面要加大對(duì)校園食堂及校園供餐服務(wù)商的監(jiān)督檢查力度，加大飛行檢查頻次，發(fā)現(xiàn)不符合法規(guī)要求的，堅(jiān)決依法處罰。另一方面，健全校園食品安全預(yù)防、檢測(cè)、評(píng)估和監(jiān)管體系。搭建監(jiān)管部門——學(xué)校（幼兒園）——在校學(xué)生（或家長(zhǎng)委員會(huì)）三級(jí)監(jiān)管模式，促進(jìn)學(xué)生或家長(zhǎng)監(jiān)督投訴舉報(bào)的有效實(shí)施。監(jiān)管部門和學(xué)校建立健全食品安全信息公開制度，公布每一次監(jiān)管檢查、每一起行政處罰、每一家不合格學(xué)校食堂或餐飲服務(wù)商的名稱，并納入企業(yè)信用管理系統(tǒng)。

第五，推行政府集中采購(gòu)。校園餐飲不同于一般社會(huì)餐飲商業(yè)行為，一般利潤(rùn)甚微。由教育部門組織一定區(qū)域的學(xué)習(xí)，開展供應(yīng)商、原材料等的集中定點(diǎn)采購(gòu)，既減少分散采購(gòu)的食品污染風(fēng)險(xiǎn)，又能降低成本。同時(shí)，政府部門要加大對(duì)校園供餐基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備以及原材料供應(yīng)等方面的財(cái)政補(bǔ)貼或優(yōu)惠，特別是關(guān)注農(nóng)村學(xué)校和貧困學(xué)生的伙食補(bǔ)助。

教育主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)校園供餐體系管理，督促學(xué)校建立完善食品安全管理制度并落實(shí)到位，不定期進(jìn)行監(jiān)督檢查。學(xué)校自覺建立高于一般餐飲行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的食品安全管理制度，提高對(duì)學(xué)校供餐服務(wù)商的準(zhǔn)入門檻，監(jiān)督供應(yīng)商從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，并建立不合格供應(yīng)商退出機(jī)制[6]。