現(xiàn)階段房地產(chǎn)供給側(cè)改革的困境與出路分析

修晶

【摘要】現(xiàn)階段不同行業(yè)之間的收益結(jié)構(gòu)失衡使得傳統(tǒng)的需求端控制政策失效，房地產(chǎn)市場的供給側(cè)改革迫在眉睫。但是由于中央政府和地方政府目標結(jié)構(gòu)的不一致使得地方政府更傾向于采用需求端控制而非供給側(cè)改革的方式對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控。這導(dǎo)致中國房地產(chǎn)市場的供給側(cè)改革陷入困境。因此為了順利推進房地產(chǎn)市場的供給側(cè)改革，短期內(nèi)應(yīng)該在供不應(yīng)求的區(qū)域通過保障性住房和高端房產(chǎn)項目的建設(shè)來部分解決供需的結(jié)構(gòu)性失衡，中期內(nèi)通過壟斷行業(yè)改革和實體經(jīng)濟發(fā)展來消除行業(yè)的收益結(jié)構(gòu)失衡，長期內(nèi)通過城鎮(zhèn)化和財稅體制改革來最終解決政府的目標結(jié)構(gòu)失衡問題和市場的供需結(jié)構(gòu)失衡問題。

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)? 供給側(cè)改革? 結(jié)構(gòu)失衡

【中圖分類號】F202? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.21.015

目前，中國房地產(chǎn)市場的區(qū)域分化日益加劇，結(jié)構(gòu)性矛盾越發(fā)突出（余呈先，2016）。[1]但是從各地出臺的限購、限貸和限售政策來看，政府的房地產(chǎn)市場調(diào)控仍然以需求管理和簡單的供給調(diào)控為主。深層次的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革推進相對緩慢，效果也差強人意。[2][3]具體來說，一方面，一線城市的高房價和住房短缺問題遲遲得不到解決，保障性住房市場和租賃市場發(fā)展緩慢;另一方面，二三線城市的房價過快上漲風險依然存在，四五線城市的去庫存壓力仍然較大。[4]與此同時，日益加劇的中美貿(mào)易摩擦又使得中國的出口受挫，促投資的壓力驟然加大。因此，如何通過房地產(chǎn)市場的供給側(cè)改革來實現(xiàn)調(diào)房價和保增長的雙重目標就成為當下亟待解決的重要問題，本文就將對此進行初步探討，以推進該領(lǐng)域的研究。

房地產(chǎn)供給側(cè)改革的困境分析

其一，實體經(jīng)濟和房地產(chǎn)市場之間的行業(yè)收益結(jié)構(gòu)失衡使得傳統(tǒng)的需求側(cè)管理失效，在房地產(chǎn)市場進行供給側(cè)改革迫在眉睫。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和居民收入的提高，一方面，以制造業(yè)為代表的實體經(jīng)濟供給不斷增加，很快進入供過于求的過剩階段，這導(dǎo)致其收益率持續(xù)下降，而收益率較高的基礎(chǔ)領(lǐng)域比如石油、電力等行業(yè)屬于國家壟斷，民間資本難以進入，于是，大量的民間資本開始進入金融屬性明顯的房市和股市。另一方面，由于中國的資本市場處于起步階段，金融創(chuàng)新較為缺乏，因此難以為機構(gòu)和個人提供優(yōu)質(zhì)的金融資產(chǎn)，居民的個人投資也開始涌向房市和股市。更重要的是，長期維持的低利率政策導(dǎo)致國內(nèi)資本流動性大幅增加，這些新增的流動性也以高杠桿的形式進入房地產(chǎn)領(lǐng)域，這導(dǎo)致了住房的價格持續(xù)上升。并且這種上升具有明顯的博弈性質(zhì)，當政府在一線城市限購時，二三線的城市房價開始上漲，當二三線城市也限購時，四五線城市的房價開始上漲，最終導(dǎo)致中國的房價呈現(xiàn)全面上漲的態(tài)勢。而這種上漲的預(yù)期又導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)與其他行業(yè)的收益結(jié)構(gòu)進一步失衡。于是，巨量的資金開始“脫實向虛”，涌向房地產(chǎn)市場，房價上漲的勢頭一發(fā)不可收拾。因此幾輪房地產(chǎn)需求側(cè)調(diào)控的結(jié)果就是房價越調(diào)越高，“限購”所壓制的需求在政策結(jié)束之后以更加猛烈的態(tài)勢爆發(fā)。所以當?shù)胤秸疀]有進行深層次的供給側(cè)改革的情況下，短期需求端管理的成效之所以難以持續(xù)就在于受到壓制的資產(chǎn)需求難以找到釋放的渠道，行業(yè)之間收益結(jié)構(gòu)的嚴重失衡使得房地產(chǎn)市場成為機構(gòu)和個人的最佳投資選擇，一旦需求側(cè)管理的政策取消，被壓制的需求會迅速引發(fā)一波新的房價上漲。

其二，中央政府和地方政府目標結(jié)構(gòu)的不一致導(dǎo)致地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中傾向于依靠需求端刺激政策，而非供給側(cè)的改革，這就使得房地產(chǎn)市場深層次的供給側(cè)改革進展緩慢。雖然在集權(quán)體制下，中央政府對地方政府擁有相當?shù)目刂屏?，但由于不可避免的信息不對稱和激勵不兼容問題，兩者在目標函數(shù)上存在嚴重的失衡。在改革開放初期，無論是地方政府還是中央政府在經(jīng)濟發(fā)展這一共同目標上是基本一致的，但是隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場的不斷擴張使得雙方的目標逐漸產(chǎn)生分化。這種分化的根源就在于對房地產(chǎn)價格上漲的態(tài)度，雖然房地產(chǎn)價格的上漲可以拉動投資從而促進經(jīng)濟增長，但是在中央政府看來，無節(jié)制的上漲會引發(fā)資產(chǎn)泡沫，并大大提高金融風險爆發(fā)的概率，與此同時，高昂的房價會打擊消費者的剛性需求，容易誘發(fā)社會的不穩(wěn)定因素，所以在房價這一問題上，中央政府的態(tài)度非常明確：不可（快速）上漲。與此相反，地方政府面臨著轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財稅收入和就業(yè)等多種政績考核，其支出責任大但是財稅收入少，因此大量的財政支出需要靠土地財政去維持，這就意味著住房的價格越高，地方政府能夠獲得的賣地收入就越多，其也就越有能力完成其支出責任，因此在房價這一問題上，地方政府的態(tài)度也非常明確：要（快速）上漲。這樣中央政府與地方政府的目標就出現(xiàn)了沖突。但是中央政府在央地博弈中占據(jù)絕對優(yōu)勢，中央政府控制房價的政策得以在全國范圍內(nèi)推行，地方政府的目標陷入失衡。在此背景下，地方政府為了防止房地產(chǎn)調(diào)控對于土地財政的沖擊，同時為了抑制房價的過快上漲，基本上采用了短期的需求管理政策，比如限購和限貸等，這種需求管理的政策一方面見效快，另一方面則不會從根本上改變房地產(chǎn)市場供不應(yīng)求的格局，也不會沖擊地方政府的土地財政。因此，正是由于政府的目標結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中過于重視需求側(cè)管理，而忽視了深層次的供給側(cè)改革。

房地產(chǎn)供給側(cè)改革的現(xiàn)實起點

正如上文所指出的，目前中國房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)典型的供需結(jié)構(gòu)錯配問題，而且這種錯配問題具有顯著的區(qū)域異質(zhì)性，因此不同區(qū)域的地方政府會實施不同的需求端調(diào)控政策，并形成了不同的房地產(chǎn)供需形勢，這構(gòu)成了中國房地產(chǎn)供給側(cè)改革的現(xiàn)實起點。

首先是自我強化型的供不應(yīng)求區(qū)域，這些區(qū)域主要集中在北京、上海、廣州和深圳等一線城市。由于這些城市是全國性或者區(qū)域性的政治、經(jīng)濟、金融和文化中心，因此聚集了國內(nèi)最好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，對于人才尤其是高端人才具有巨大的吸引力，并在房地產(chǎn)市場形成了巨大的剛性需求，但城市規(guī)模有限、建設(shè)用地指標緊缺、住房供不應(yīng)求的局面始終難以改變，導(dǎo)致這些地區(qū)的房價不斷上漲，同時也吸引了來自全國各地的投資客，從而進一步拉高了房價。為了控制房價，這些地區(qū)的地方政府實施了嚴格的限購和差異化限貸政策。比如上海市實行了類似的限購政策，非上海市戶籍的外地人員需要繳滿五年社保才有資格在上海買房，改善型自住房和非自住房的首付比例分別高達50%和70%，而且首付款必須是自有資金。但是由于土地供應(yīng)的減少，這種嚴格的限購和限貸政策并沒有有效抑制房價的上漲，從而形成了“自我強化型的供不應(yīng)求”。

其次是中間過渡型的供不應(yīng)求區(qū)域，這些區(qū)域主要是集中在武漢、鄭州、杭州和濟南等主流二線城市。這些城市大都是各省的省會，是一省的政治、經(jīng)濟和文化中心，具有相對較好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，且相對于一線城市而言，生活成本較低，因此也逐漸成為人口和資本要素的聚集地。在房地產(chǎn)去庫存的大背景下，這些地方政府普遍出臺了一些刺激房地產(chǎn)需求的政策，比如低首付、高杠桿和優(yōu)惠的貸款利率，這使得這些地區(qū)的房地產(chǎn)市場迅速升溫，隨之而來的是房價的大幅上漲，這使得這些地區(qū)的房地產(chǎn)市場由之前的“供過于求”轉(zhuǎn)向了“供不應(yīng)求”，地方政府的調(diào)控政策也由刺激需求改為限制需求。從各地出臺的政策來看，也主要表現(xiàn)為限購和限貸，比如武漢市的本地戶籍和非本地戶籍禁止購買第三套住房，非本地戶籍須連續(xù)繳滿兩年社保才擁有購房資格，首套房比例上調(diào)至30%，二套房和非普通商品房的首付比例不低于50%和70%。但是與一線城市不同的是，這些地區(qū)的地方政府普遍強化了對于土地的動態(tài)化管理，合理布局本地的土地供應(yīng)以保證了其穩(wěn)定性和可靠性，因此從長期來看，這種供不應(yīng)求的格局具有中間過渡性，且缺乏必要的實體經(jīng)濟支持，所以需要防范可能存在的泡沫風險。

最后是庫存壓力較大的供過于求區(qū)域，這些區(qū)域主要集中在部分三線尤其是四五線城市。這些城市的規(guī)模普遍較小，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給層次較低，對于外來人口的吸引力較小，有些地方甚至是人口的凈流出地，因此房地產(chǎn)市場的剛性需求不大，但是卻擁有較多的建設(shè)用地指標，所以其住房一般處于供過于求的格局，去庫存的壓力較大。這些區(qū)域的地方政府為了刺激房地產(chǎn)市場的需求，實施了一系列支持農(nóng)民進城買房的政策，比如河南省對農(nóng)民進城買房提供補貼，福建省為農(nóng)民進城買房提供綠色通道，河北省則將個體工商戶和農(nóng)民工納入住房公積金購房的范圍，江西省為首次進城買房的農(nóng)民提供購房補貼，廣東省為農(nóng)民進城買房提供信貸便利。與此同時，某些地方政府還從調(diào)節(jié)土地供應(yīng)切入，暫停那些去庫存進度緩慢縣市的城市土地供應(yīng)，比如內(nèi)蒙古對于庫存較大的地區(qū)暫停審批新項目，重慶市則嚴格控制新建商品房面積的增速等。但是需要注意的是，作為四五線城市購房主力軍的農(nóng)民，其支付能力有限，因此如何解決進城農(nóng)民的居住問題也是這些區(qū)域的地方政府需要重點考慮的問題。此外，由于這些區(qū)域的實體經(jīng)濟較為落后甚至呈現(xiàn)空心化，因此難以對人口形成長期的吸引力，所以如何在這些地區(qū)建立去庫存的長效機制也是供給側(cè)改革應(yīng)該考慮的重要問題。

房地產(chǎn)供給側(cè)改革的路徑與對策

首先是短期內(nèi)在供不應(yīng)求的區(qū)域通過保障性住房和高端房產(chǎn)項目的建設(shè)來部分解決供需的結(jié)構(gòu)性失衡，拉動投資，讓“居者有其屋”，并分化部分高端的住房需求。目前來看，房地產(chǎn)業(yè)仍然是中國的支柱性產(chǎn)業(yè)，其對經(jīng)濟增長的影響十分巨大，但是由于目標結(jié)構(gòu)失衡，一二線城市的地方政府主要是依靠限購和限貸來來解決房地產(chǎn)市場的泡沫問題，雖然這可以在短期內(nèi)抑制房價上漲，但是并沒有從根本上解決一二線城市住房短缺的格局，與此同時，地方政府對于土地供給的控制在一定程度上也不利于投資和經(jīng)濟增長，而一旦為了拉動投資取消限購，那么被壓制的需求會迅速膨脹，從而加劇一二線城市的房價泡沫。在這種情況下，我們建議在短期內(nèi)通過政府投資的形式來建設(shè)和完善我國的保障性住房體系，使得低端商品房供給增加以解決住房短缺的問題，與此同時，逐步放開對于高端商品房的限購，鼓勵開發(fā)商開發(fā)高端房產(chǎn)項目，從而進一步分化購買者的需求，為在長期內(nèi)取消限購做好準備。需要注意的是，由于目標結(jié)構(gòu)的失衡，地方政府很難有動力大力推進保障性住房建設(shè)，因此中央政府可以成立專門的保障性住房建設(shè)委員會和保障性住房開發(fā)銀行，采取縱向管理和優(yōu)惠貸款的方式推進保障性住房體系的建設(shè)。

其次是中期內(nèi)通過壟斷行業(yè)改革和實體經(jīng)濟發(fā)展支持政策來消除行業(yè)的收益結(jié)構(gòu)失衡，降低經(jīng)濟發(fā)展對于房地產(chǎn)的依賴，同時進一步分化購房的投資需求。行業(yè)的收益結(jié)構(gòu)失衡使得大量的個人和結(jié)構(gòu)閑置資金涌入房地產(chǎn)市場，形成了不斷膨脹的投資性需求，成為拉動房價上漲的重要力量，并導(dǎo)致需求端控制的房地產(chǎn)調(diào)控遭遇挫折，因此，要從長期內(nèi)控制房地產(chǎn)市場的泡沫，就必須在中期內(nèi)對這些投資需求進行分化。具體來說，一方面需要對壟斷行業(yè)進行改革，逐步放開那些可競爭的領(lǐng)域，允許民間資本進入以分享高額的收益，同時也可以提高壟斷行業(yè)的供給，從而降低社會整體運行的成本，此外，還需要進一步開放金融行業(yè)，允許外資進入，通過競爭的方式來推動金融創(chuàng)新以為社會大眾提供更多優(yōu)質(zhì)的金融資產(chǎn)，從而分化機構(gòu)和個人的投資需求;另一方面，實體經(jīng)濟是房地產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，如果實體經(jīng)濟發(fā)展遇到問題，房地產(chǎn)的價格上漲也就失去了基礎(chǔ)，所以必須采取切實措施比如財政補貼和稅收優(yōu)惠等來支持實體經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是高科技領(lǐng)域?qū)嶓w經(jīng)濟的發(fā)展，這不僅可以分化部分的投資需求，更可以為房地產(chǎn)的健康持續(xù)發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)。

最后是在長期內(nèi)通過推進城鎮(zhèn)化和財稅體制改革來最終解決政府的目標失衡問題和市場的結(jié)構(gòu)失衡問題，逐步消化供過于求區(qū)域的庫存壓力，并逐步使用房地產(chǎn)稅來代替土地財政。四五線城市的房地產(chǎn)供過于求是一個長期問題，其最終解決還是要依靠農(nóng)民的城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)，因此長期來看，隨著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和四五線城市基礎(chǔ)設(shè)施的進一步完善，其庫存壓力會逐步減輕，這就意味著去庫存可能是一個長期的任務(wù)，并且在四五線城市保持一定的庫存可以有效抑制其房價的過快上漲，從而為農(nóng)民在縣城購置住房留出足夠的準備時間。與此同時，長期來看，我國的財稅體制也需要進行進一步完善，將地方政府的支出責任與財稅收入掛鉤，避免支出責任的過度下放和收入的過度上收，并且隨著房地產(chǎn)市場供需均衡的逐漸恢復(fù)，房價趨于穩(wěn)定，就應(yīng)該在全國范圍內(nèi)開征房地產(chǎn)稅，并逐步取代地方政府的土地財政，這就可以從根本上消除地方政府的目標結(jié)構(gòu)失衡，從而實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的順利推進。

（本文系北京市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃青年專項課題的階段性成果，項目編號：CAA15006）

注釋

[1]余呈先：《我國房地產(chǎn)市場供給側(cè)管理的動因與對策》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2016年第5期。

[2]高紅：《房地產(chǎn)供給側(cè)改革：由“去庫存”到“公共服務(wù)+”》，《中國行政管理》，2016年第10期。

[3]劉志彪：《房地產(chǎn)去庫存：供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重中之重》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第4期。

[4]樊雪梅：《供給側(cè)深度改革與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重塑》，《河南社會科學(xué)》，2017年第25卷第9期。

責 編∕馬冰瑩