精準(zhǔn)扶貧視角下資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制創(chuàng)新

游志杰

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;資產(chǎn)收益扶貧;機(jī)制創(chuàng)新

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年10月8日

消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。我國于2013年開始推行以精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理為主要特征的精準(zhǔn)扶貧模式，脫貧攻堅(jiān)取得了良好的成效。黨的十八大以來，我國貧困人口由2012年底的9，899萬人下降到2017年底的3，046萬人，年均減少1，370萬人，貧困縣減少了150個(gè)，減貧成就舉世矚目。然而，伴隨我國整體貧困的緩解，剩余貧困人口因病因殘致貧的比例明顯上升，多屬于自我發(fā)展能力較弱的深度貧困人口。確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧，就必須進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新，采取更有針對性的幫扶措施。

資產(chǎn)收益扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重大機(jī)制創(chuàng)新，主要針對自主創(chuàng)收能力較弱的貧困人口。黨的十八屆五中全會提出“探索對貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶貧制度”，將土地使用權(quán)、自然資源等要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，投入扶貧資產(chǎn)平臺增加深度貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入。資產(chǎn)收益扶貧盤活了貧困地區(qū)細(xì)碎、分散、沉睡的資源，立足于弱能、失能貧困人口缺乏勞動(dòng)力的現(xiàn)實(shí)，從根本上擴(kuò)展了深度貧困人口的生存空間。從精準(zhǔn)扶貧視角出發(fā)，分析資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、機(jī)制創(chuàng)新和現(xiàn)有不足，并提出針對性的政策建議，不僅有利于現(xiàn)有貧困人口的脫貧，而且對于豐富精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)理論具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐成效及存在的問題

（一）我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐成效。貧困問題一直是中國政府致力于解決的重大問題。2013年以來，我國推行精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧，精準(zhǔn)扶貧對象、精準(zhǔn)扶貧路徑、精準(zhǔn)扶貧管理，采取特色產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧等相結(jié)合的扶貧方式，取得了舉世矚目的成效。一是農(nóng)村貧困人口大幅減少。農(nóng)村貧困人口由2012年的9，899萬人減少到2017年的3，046萬人，平均每年減少1，370萬人;二是農(nóng)村貧困發(fā)生率明顯下降。農(nóng)村貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降到2017年的3.1%;三是貧困地區(qū)居民收入保持較快增長。2013～2017年，貧困地區(qū)人均可支配收入年均名義增長12.4%，剔除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長10.4%。

（二）我國精準(zhǔn)扶貧存在的問題。在我國扶貧開發(fā)取得巨大成效的同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施過程中也暴露了一些問題，亟待解決。一是深度貧困地區(qū)還沒有完全瞄準(zhǔn)。深度貧困地區(qū)主要指貧困發(fā)生率高、自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的區(qū)域，以西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、涼山彝族自治州、怒江傈僳族自治州、臨夏回族自治州（三州三區(qū)）最為典型。此外，還有貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村。二是精準(zhǔn)扶貧主體內(nèi)生動(dòng)力不足。截至2017年底，我國仍有3，046萬貧困人口。這些貧困人口，從結(jié)構(gòu)上看，多為自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深地區(qū)的人群;從群體分布看，主要是殘疾人、孤寡老人、長期病患者以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困人口。根據(jù)建檔立卡的數(shù)據(jù)顯示，目前建檔立卡貧困戶中因病因殘致貧比例分別超過40%、14%，65歲以上的老年人的比例超過16%。三是深度貧困人口難以從根本上擺脫貧困?，F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧方式多是以市場為導(dǎo)向，選取貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展，同時(shí)提供就業(yè)崗位。而現(xiàn)有的貧困人口人力資本缺乏，就業(yè)競爭力差，無法參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，使得產(chǎn)業(yè)扶貧的項(xiàng)目常常面臨勞動(dòng)力短缺的問題，進(jìn)而導(dǎo)致貧困人口難以徹底擺脫貧困。綜上，現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧模式存在著亟待解決的問題，需要進(jìn)行機(jī)制上的創(chuàng)新，而資產(chǎn)收益扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的重大機(jī)制創(chuàng)新，是深度貧困人口脫貧的有效路徑。

二、資產(chǎn)收益扶貧的內(nèi)涵及實(shí)踐

（一）資產(chǎn)收益扶貧的內(nèi)涵?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出探索資產(chǎn)收益扶貧制度，“在不改變用途的情況下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶”。

（二）資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐

1、土地資源收益扶貧。該模式將村集體土地資源或貧困戶承包的土地資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)，取得租金，或?qū)⑼恋刭Y產(chǎn)折股量化，貧困戶憑借股權(quán)享受分紅，以增加財(cái)產(chǎn)性收入。該模式積極引導(dǎo)貧困人口以土地經(jīng)營權(quán)入股，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變、農(nóng)戶權(quán)益不受損的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)入股到企業(yè)、合作社等新型經(jīng)營主體，使土地資源有效轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展資源。

2、旅游收益扶貧。該模式將貧困戶和村集體擁有的旅游資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)入股，選擇旅游扶貧項(xiàng)目，發(fā)展特色旅游業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧模式。貧困戶獲得的資產(chǎn)收益主要包括：一是門票收入，村集體與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行協(xié)商，企業(yè)每年拿出部分旅游門票收入給貧困戶，使貧困戶得以享有旅游業(yè)帶來的紅利;二是房屋、土地等資源對外租賃取得的收入;三是部分具備勞動(dòng)能力的貧困戶參與旅游業(yè)經(jīng)營而獲得的工資性收入。

3、投資收益扶貧。在不改變財(cái)政扶貧資金性質(zhì)的前提下，將資金以股份形式分配給貧困人口，投入光伏、水電等項(xiàng)目，或投入經(jīng)營狀況良好、財(cái)務(wù)管理健全、社會責(zé)任強(qiáng)的企業(yè)、合作社等新型經(jīng)營主體，貧困戶按股分紅獲得收益。這種資產(chǎn)收益扶貧方式不僅有利于提高財(cái)政扶貧資金的使用效率，而且有利于部分失能、弱能貧困人口通過資產(chǎn)獲得穩(wěn)定收益。

除了上述三種資產(chǎn)收益扶貧模式，在實(shí)踐中還發(fā)展了勞動(dòng)力資源收益扶貧、理財(cái)收益扶貧等模式。

三、我國資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制創(chuàng)新

（一）擴(kuò)展貧困人口的增收渠道。通過推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧，將貧困地區(qū)的扶貧資金、自然資源作為貧困戶股金投入企業(yè)、農(nóng)民合作社等主體，在促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也增加了貧困戶的財(cái)產(chǎn)性收入。具備一定勞動(dòng)能力的貧困人口，能夠通過參與勞動(dòng)獲得經(jīng)營性收入，擴(kuò)大增收渠道。而對于缺乏或失去勞動(dòng)力的深度貧困人口，財(cái)產(chǎn)性收入的增加為其提供了參與鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)會，使其擁有了脫貧和長期發(fā)展的保障，得以從根本上擺脫貧困。

（二）創(chuàng)新財(cái)政涉農(nóng)資金供給和使用機(jī)制。資產(chǎn)收益扶貧將財(cái)政扶貧資金由無償補(bǔ)助變?yōu)橛袃斖度?，主要受益對象從特定范圍擴(kuò)大到更多的貧困群體，提升了資金的使用效率。在傳統(tǒng)的扶貧方式下，扶貧資金投入分散，使用效率不高。資產(chǎn)收益扶貧在不改變扶貧資金用途的前提下，將各類財(cái)政涉農(nóng)資金或扶貧資金等量化為村集體及貧困戶持有的股金，入股到企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體，一定程度上解決了扶貧資金投入分散、瞄準(zhǔn)偏差等問題，提高了使用效率。

（三）促進(jìn)貧困地區(qū)的資源利用。盡管貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為落后，但是許多地區(qū)蘊(yùn)藏著亟待開發(fā)的自然資源和社會資源，如森林、礦產(chǎn)、土地等資源。資產(chǎn)收益扶貧能有效地整合貧困地區(qū)細(xì)碎、分散、沉睡的資源，將其轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，投入到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)平臺，使貧困地區(qū)資源優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化成發(fā)展優(yōu)勢，從根本上拓展貧困人口的生存發(fā)展空間。資產(chǎn)收益扶貧將集體和貧困戶擁有的土地、林地等資源折股量化入股到企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，能有效盤活貧困地區(qū)資源要素，為貧困人口持續(xù)增收創(chuàng)造有利條件。

（四）密切貧困人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)結(jié)。資產(chǎn)收益扶貧，一方面通過財(cái)政資金支持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用，擴(kuò)寬了村集體的收入來源;另一方面使得當(dāng)?shù)厝罕姂{借資產(chǎn)折股入股獲得穩(wěn)定的收益，具備一定勞動(dòng)能力的還可以就近參與扶貧項(xiàng)目經(jīng)營獲得勞務(wù)收入。可見，資產(chǎn)收益扶貧實(shí)現(xiàn)了地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶個(gè)體脫貧的有機(jī)結(jié)合。

四、資產(chǎn)收益扶貧中的問題及建議

（一）資產(chǎn)收益扶貧面臨的問題。一是貧困戶資源資產(chǎn)所參與的產(chǎn)業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大。從多地的實(shí)踐看來，農(nóng)戶的資金、資源或資產(chǎn)投入的產(chǎn)業(yè)多為旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)、水電開發(fā)等其他工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)涉及較少。旅游業(yè)和農(nóng)業(yè)屬于生產(chǎn)周期較長、前期投入較多的產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)業(yè)易受自然災(zāi)害影響，農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)較大，農(nóng)村物流、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)等配套措施不健全，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大;二是入股資金風(fēng)險(xiǎn)防范有待加強(qiáng)。資產(chǎn)收益扶貧投入的資金包括財(cái)政扶貧資金、農(nóng)戶自有資金等，具有股權(quán)所有與經(jīng)營分離、經(jīng)營與收益分離等特點(diǎn)。部分企業(yè)、合作社籌集到的資金規(guī)模較大，資金安全成為亟待考慮的問題。此外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和股權(quán)量化，將集體資金歸個(gè)人所有，也是必須重點(diǎn)防范的風(fēng)險(xiǎn);三是貧困戶與經(jīng)營主體間利益分配機(jī)制有待完善。建立起長效的資產(chǎn)收益分配機(jī)制是開展資產(chǎn)收益扶貧面臨的主要問題。用于資產(chǎn)收益扶貧的財(cái)政扶貧資金形成的資產(chǎn)，收益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先分配給貧困戶和貧困村，并且盡可能向無勞動(dòng)力或弱勞動(dòng)力的貧困戶傾斜。按照股份制企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)戶享受的分成比例，應(yīng)該與其出資占股比例相一致，但實(shí)踐中，這兩者往往不相匹配，貧困戶享受的分成比例低于其占股比例。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧的建議。首先，明晰產(chǎn)權(quán)是前提。在資產(chǎn)收益扶貧的運(yùn)作過程中，貧困戶可以憑借土地使用權(quán)、村集體資產(chǎn)入股形成的股份獲得收益，就在于本身擁有了土地以及部分村集體資產(chǎn)的使用權(quán)。因此，要進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)收益扶貧的運(yùn)行機(jī)制，就必須構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系為其奠定制度基礎(chǔ);其次，產(chǎn)業(yè)平臺是關(guān)鍵。立足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，選取有發(fā)展前景的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能否改善、資產(chǎn)能否獲得收益的重中之重。因此，應(yīng)當(dāng)充分考慮貧困地區(qū)的自然資源條件與市場環(huán)境，重點(diǎn)支持貧困人口能夠受益的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與個(gè)人發(fā)展相結(jié)合。此外，應(yīng)選擇財(cái)務(wù)狀況好、樂于扶貧信譽(yù)度高的企業(yè)、農(nóng)民合作社作為資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施主體;最后，防范風(fēng)險(xiǎn)是保證。在資產(chǎn)收益扶貧的運(yùn)行中，必須高度重視防控風(fēng)險(xiǎn)，以免因經(jīng)營不善、市場風(fēng)險(xiǎn)造成貧困戶和貧困地區(qū)集體資產(chǎn)減值貶值。因此，一要選好經(jīng)營主體，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn);二要注重形成物化資產(chǎn)，優(yōu)先用于固定資產(chǎn)投資;三要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)督檢測，杜絕出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]李艷芝.創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制有序推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧——財(cái)政部農(nóng)業(yè)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作答記者問[J].中國財(cái)政，2017（14）.

[2]汪三貴，梁曉敏.我國資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐與機(jī)制創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2017.38（9）.

[3]余佶.資產(chǎn)收益扶貧制度：精準(zhǔn)扶貧新探索經(jīng)濟(jì)[J].紅旗文稿，2016（2）.