地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理思考

周中明

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù);債務(wù)風(fēng)險管理;思考與建議

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年10月11日

一、天津市政府性債務(wù)整體狀況及償還情況

天津市政府性債務(wù)始于1984年，其規(guī)模在2003年為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐、改善城市發(fā)展環(huán)境和2009年為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊、擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資中實(shí)現(xiàn)了兩次“跨越式”增長，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和解決民計(jì)民生資金需求發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，就規(guī)模、主體、用途、結(jié)構(gòu)、形式等情況看：

（一）債務(wù)規(guī)模處于全國中下游，與地區(qū)生產(chǎn)總值相比負(fù)債水平不高。根據(jù)財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示，2017年天津市地方政府債務(wù)余額為3，424億元，在全國31個省、市、自治區(qū)中排名靠后，位居23位。債務(wù)余額與地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值之比的負(fù)債率為18.41%，在全國31個省、市、自治區(qū)中排名13位，低于全國平均水平1.44個百分點(diǎn)。（圖1）

（二）舉債主體以地方政府為主，財(cái)政收入對其保障程度較好。2014年以來，天津市通過逐年發(fā)行政府債券，對融資平臺等企事業(yè)單位通過銀行、企業(yè)債等方式舉借的政府性債務(wù)進(jìn)行置換，使得地方政府明確承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)規(guī)模快速增長，由2015年的714億元增加至目前的3，135億元;而融資平臺債務(wù)余額則從2015年的1，878億元降至289億元，預(yù)計(jì)年末將消化完畢。期間，天津市一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入狀況良好，2017年末合計(jì)3，540億元，對政府債務(wù)余額的覆蓋率達(dá)到103.39%，債務(wù)率僅為68.93%，在國際控制標(biāo)準(zhǔn)90%～150%之內(nèi)，保障程度較高。（圖2）

（三）舉借資金主要用于城市“硬件”建設(shè)，市本級和區(qū)縣各占一半。目前，市政建設(shè)、保障性住房以及土地收儲等提高城市承載能力的硬件設(shè)施建設(shè)是政府性債務(wù)資金的主要支出投向，三者合計(jì)約占債務(wù)余額的七成多。同時，在2017年的3，424億元政府債務(wù)中，市本級承擔(dān)了四成、區(qū)級承擔(dān)了六成。（表1）

（四）平臺公司債務(wù)規(guī)模依然較大，政府或有債務(wù)償還壓力不小。雖然自2014年以來，天津市按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）的要求，剝離平臺公司政府融資功能，對公益性建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)余額采取發(fā)債方式進(jìn)行置換。但由于平臺公司始終保持國有性質(zhì)，對于非公益性的其他債務(wù)，地方政府提供信用背書、存在捆綁式負(fù)債關(guān)系、承擔(dān)一定的救助責(zé)任。這使得在目前平臺公司債務(wù)規(guī)模依然較大情況下，地方政府或有債務(wù)償還壓力不小。

二、天津市政府性債務(wù)風(fēng)險情況及值得關(guān)注的問題

綜上可見，當(dāng)前天津政府性債務(wù)從規(guī)模、用途、償還情況等方面看，整體處于安全、可控范圍之內(nèi)，負(fù)債率和償債率不高。但同時我們也發(fā)現(xiàn)，由于一些體制機(jī)制性矛盾和問題尚未得到有效解決，在政府舉債投資沖動長期存在以及地方財(cái)政支出壓力大、自給能力弱的情況下，面對經(jīng)濟(jì)增速下滑、財(cái)政收入降低，政府性債務(wù)風(fēng)險問題依然突出、值得關(guān)注：

（一）債務(wù)規(guī)模穩(wěn)步上升，償債負(fù)擔(dān)明顯加重。雖然目前天津市政府債務(wù)規(guī)模相對不高，但其增量增速呈逐步上升態(tài)勢，并由于經(jīng)濟(jì)增速回落、收入增長放緩，政府償債負(fù)擔(dān)加重、財(cái)政金融風(fēng)險增大。2017年末，天津市政府債務(wù)余額同比增長17.55%，較上年同期提高了5.22個百分點(diǎn)，比年初新增511.3億元，同比增加190.6億元。與此同時，地方生產(chǎn)總值增速從2015年的9.30%降至2017年的3.60%，負(fù)債率和償債率分別相應(yīng)提高1.74個和8.28個百分點(diǎn)。（表2）

（二）融資環(huán)境發(fā)生變化，潛在風(fēng)險不斷加大。目前，平臺公司融資以銀行貸款為主，土地出讓收入是其最重要的還款來源和保障。但自去年以來，由于房地產(chǎn)市場走弱、土地出讓收入下滑以及宏觀調(diào)控加強(qiáng)、金融監(jiān)管從嚴(yán)，銀行理財(cái)、信托產(chǎn)品等“影子銀行”渠道日益收緊、銀行資金價格明顯抬升，導(dǎo)致平臺公司還債能力減弱、財(cái)務(wù)成本提高、償債壓力加大。同時，一些通過借新?lián)Q舊方式進(jìn)行資金周轉(zhuǎn)的投資規(guī)模大、周期長、回報低的公益性項(xiàng)目，因銀行放貸更為審慎，導(dǎo)致資金獲取難度提高，債務(wù)風(fēng)險增大。

（三）融資主體高度關(guān)聯(lián)，容易發(fā)生交叉風(fēng)險。當(dāng)前天津市融資平臺公司分布在16個區(qū)。這些公司表面上都是單一獨(dú)立法人，但實(shí)際上都由同一地方政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一安排融資和債務(wù)償還，依托政府信用舉借資金。這使得各平臺公司之間呈現(xiàn)較高的關(guān)聯(lián)性和風(fēng)險傳染性。一旦個別平臺發(fā)生債務(wù)違約，便會因?yàn)檫@種連帶關(guān)系形成連環(huán)違約，形成債務(wù)違約的“多米諾骨牌”效應(yīng)，使得風(fēng)險迅速蔓延。同時，還極易引發(fā)市場恐慌效應(yīng)，累及其他平臺公司形成連鎖反應(yīng)。

三、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理的建議

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動力轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中，為防止經(jīng)濟(jì)下滑，實(shí)行積極財(cái)政政策、穩(wěn)住基建投資是政府的合理選擇，而地方在財(cái)力有限的情況下，以舉債來推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢在必行。不過，當(dāng)前地方政府性債務(wù)雖風(fēng)險可控，但規(guī)模龐大、負(fù)擔(dān)加重，如果不加以約束和管理，將會引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險，對經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展帶來負(fù)面影響。為此，近年來中央采取了預(yù)算管理制度公開、政府市場化舉債、PPP項(xiàng)目開展等措施來規(guī)范政府融資行為，但從天津的實(shí)踐來看，由于預(yù)算管理約束力不強(qiáng)和透明度不高、政府舉債形式多變和情況復(fù)雜等問題的存在，使得加強(qiáng)政府性債務(wù)風(fēng)險管理有關(guān)政策的落實(shí)和推進(jìn)面臨一些困難。對此，我們建議：

（一）落實(shí)政策規(guī)定，從緊控制債務(wù)規(guī)模增長。明確各級地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)，除為外債轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保外，任何其他形式的債務(wù)或擔(dān)保舉債都屬于違法違規(guī)行為。同時，加強(qiáng)監(jiān)管力度、強(qiáng)化責(zé)任追究，加大對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務(wù)資金的懲罰力度，破除“現(xiàn)任舉債不還債”、“新官不理舊事”的現(xiàn)象，健全政府投資項(xiàng)目的決策審核機(jī)制，防止違規(guī)舉債、盲目舉債等行為的出現(xiàn)，減少債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

（二）健全披露制度，推進(jìn)債務(wù)信息公開透明。通過明確各級政府的信息披露責(zé)任、內(nèi)容、時點(diǎn)和渠道，及時向社會公眾公開本地政府債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級、債權(quán)人等情況，地方政府債券發(fā)行主體及其綜合財(cái)力、資產(chǎn)負(fù)債等數(shù)據(jù)，并就政府購買服務(wù)、PPP等支出是否納入財(cái)政預(yù)算管理提供查詢渠道，便于金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門掌握全面、真實(shí)的信息，有效落實(shí)規(guī)范地方政府舉債融資行為的相關(guān)政策要求，控制交叉擔(dān)保、過度授信等情況的發(fā)生，防止和避免隱性債務(wù)、違規(guī)融資等行為的出現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)溝通合作，切實(shí)做好風(fēng)險防范化解工作。地方政府、監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)溝通協(xié)作，建立信息交流共享機(jī)制。一是通過從政府端和金融端實(shí)現(xiàn)交叉驗(yàn)證、全面摸清政府性債務(wù)風(fēng)險數(shù)據(jù)，更好地做好風(fēng)險監(jiān)測和評估工作，防范區(qū)域性金融風(fēng)險;二是通過及時掌握政府債務(wù)特別是投融資平臺借款的總體規(guī)模、風(fēng)險情況和發(fā)展趨勢，全面掌握相關(guān)信息、提前做好防范應(yīng)對工作;三是通過搭建銀政企對接渠道，加快發(fā)展PPP等新型融資模式，引導(dǎo)和推動社會資金進(jìn)入政府投資領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目融資方式和渠道的多樣化、多元化，有效減輕地方財(cái)政支出壓力和償債負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“開正門、堵偏門”。

（四）摸清底數(shù)分類處置，確保各類債務(wù)得到有效償還。一是全面清理清查現(xiàn)有債務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)政府債務(wù)管理。各級地方政府通過協(xié)調(diào)財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，鎖定老賬的同時，加緊理清政府明確負(fù)有償還責(zé)任的新增債務(wù)及或有債務(wù)的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，建立類別明確、完善齊全的政府債務(wù)管理臺賬;二是制定分類處置對策，穩(wěn)步推進(jìn)債務(wù)處置工作。對于社會效益好、經(jīng)濟(jì)效益差必須由財(cái)政負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，采取預(yù)算內(nèi)安排、預(yù)算外統(tǒng)籌等多種方式籌措償還資金;對于不同部門以及區(qū)縣舉債項(xiàng)目，以“誰舉債、誰償還”為原則，要求制定償債計(jì)劃，必要時上級政府給予財(cái)政支持，但必須進(jìn)行預(yù)算抵扣;對于可市場化運(yùn)作的項(xiàng)目，通過資產(chǎn)重組、拍賣等方式交由各類市場主體作用。

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