直接登記制度改革后社會組織管理困境及建議

嚴(yán)春鶴

關(guān)鍵詞：直接登記;社會組織;管理體制;綜合監(jiān)管

中圖分類號：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年9月21日

一、社會組織的直接登記制度改革

改革開放以來，社會組織管理體制改革從基本沿著從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進(jìn)。主要特征是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位各自行使對社會組織的監(jiān)督管理職能，其特點(diǎn)可概括為 “歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理、限制競爭、選擇性扶持”。可見，我國長期以來的社會組織管理體制的核心特征是實(shí)行由登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位對社會組織的雙重審查、批準(zhǔn)的“雙重管理”體制。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其原有管理體制帶來的社會組織準(zhǔn)入門檻過高，“重登記、輕管理”現(xiàn)象嚴(yán)重，阻礙社會組織的健康有序發(fā)展和功能發(fā)揮。鑒于此，各地開始探索社會組織管理體制，特別是廣州、深圳、北京、上海等地區(qū)，從2006年起開始建設(shè)“樞紐型”社會組織的探索和實(shí)踐以來，出現(xiàn)了深圳的“一元登記管理模式”、北京的“新二元登記管理模式”和上海的“三元登記管理模式”等。在部分地區(qū)改革試點(diǎn)基礎(chǔ)之上，通過黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，2013年年底前完成相關(guān)行政法規(guī)的修訂工作，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，該類社會組織實(shí)行依法向民政部門直接登記制度，是我國傳統(tǒng)的社會組織“雙重管理”體制的終結(jié)，開啟了社會組織登記管理制度由雙重管理向一元管理的體制轉(zhuǎn)變。

之后，各地出臺相關(guān)的社會組織直接登記管理辦法，直接登記制度也從局部探索到全國各地推行。根據(jù)國家民政部發(fā)布的《2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，到2015年年底已有27個(gè)省、自治區(qū)和直轄市開展或試行社會組織的直接登記工作，有18個(gè)省、自治區(qū)和直轄市先后出臺推進(jìn)直接登記制度改革的相關(guān)政策文件。如，安徽省通過制定具體政策，為社會組織的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。為培育和引導(dǎo)社會組織快速發(fā)展，制定并出臺一系列相關(guān)政策，從降低登記門檻、簡化登記手續(xù)，實(shí)行基層社會組織登記與備案準(zhǔn)入“雙軌制”等，社會組織在層級、質(zhì)量和系統(tǒng)性等方面都有了較大的提升，有力地推進(jìn)了安徽省社會組織的改革和發(fā)展。到“十二五”期間，省各級政府合力推進(jìn)下，社會組織得到了進(jìn)一步的有序發(fā)展。截至2015年12月，安徽省依法登記的各級各類社會組織達(dá)到26，190個(gè)，比“十一五”末增長了74.7%。到了“十二五”期間，安徽省社會組織的各項(xiàng)管理工作綜合評估一直位居全國前列，特別是2013年名列單項(xiàng)排名第一。但直接登記制度改革措施逐步落實(shí)過程中，也對社會組織登記和管理提出了新的挑戰(zhàn)。直接登記制度改革后如何加強(qiáng)社會組織登記管理部門的能力建設(shè)？如何實(shí)現(xiàn)對社會組織有效監(jiān)管？如何加強(qiáng)社會組織的自律功能及綜合能力建設(shè)？等等，是我國社會組織管理制度改革過程中必須要面對的重要課題。

二、直接登記制度改革后社會組織管理中的困境問題評價(jià)——以安慶市為例

在直接登記制度改革后，對現(xiàn)階段社會組織管理、社會組織發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析是今后我國及各地社會組織管理體制改革創(chuàng)新和推動社會組織健全發(fā)展的重要依據(jù)。筆者在2016年11月至2017年1月期間，主要選擇安徽省安慶市區(qū)的直接登記改革后的社會組織的登記管理部門、原業(yè)務(wù)主管部門及各類社會組織216家進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查。通過調(diào)查研究客觀地反映出了該地區(qū)社會組織監(jiān)督管理、社會組織發(fā)展中的問題及對直接登記制度改革中的問題等方面的困境與問題認(rèn)識。

（一）社會組織監(jiān)督管理困境問題評價(jià)。一是登記管理部門力量存在不足。實(shí)行直接登記制度改革后，因登記管理部門工作人員及專業(yè)知識方面的不足，導(dǎo)致了由于登記管理部門了解社會組織情況的途徑和手段有限，又很難在應(yīng)對社會組織的登記、年檢、評估等事務(wù)的同時(shí)，單獨(dú)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé);二是原業(yè)務(wù)主管部門職能弱化問題。認(rèn)為原有的業(yè)務(wù)主管單位成為了相關(guān)行業(yè)主管部門隨著前置審批權(quán)限的取消而弱化，進(jìn)而減弱了對社會組織的監(jiān)管手段;三是多部門協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理體系的建立問題。在提高登記管理部門綜合能力基礎(chǔ)上，應(yīng)建立業(yè)務(wù)主管單位、相關(guān)職能部門的監(jiān)管職責(zé)及協(xié)調(diào)信息共享的機(jī)制來完善社會組織管理體制。

（二）社會組織發(fā)展中的困境及對策問題評價(jià)。一是資源整合問題。社會組織起初成立雖有明確的目標(biāo)及自身的社會定位，但沒有形成多元化的籌集資金的有效渠道、籌資能力較差，無法正常發(fā)揮社會組織應(yīng)有的功能;二是對政府的依賴性很強(qiáng)，自主性弱的問題。社會組織的發(fā)展要減少政府的干預(yù)、依賴是各國各地社會組織發(fā)展的必然趨勢。但對于我國而言，不得不依靠政府資金扶持才能生存下去的尷尬局面，也是我國社會組織發(fā)展中急需解決的問題。

（三）社會組織本身對直接登記制度改革中的認(rèn)識問題評價(jià)。一是實(shí)行直接登記制度有助于社會組織的發(fā)展。但是，在現(xiàn)有政策制度措施不完善的情況下，因登記管理部門及相關(guān)職能部門能力有限，會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞的同時(shí)，可能會削弱對社會組織的培育扶持責(zé)任的錯(cuò)誤認(rèn)識;二是提高了社會組織的自主性和獨(dú)立性。認(rèn)為改革降低了社會組織的準(zhǔn)入門檻，有助于社會組織的數(shù)量增加，也可提高其自主性和獨(dú)立性。但因社會組織缺乏運(yùn)行能力導(dǎo)致的發(fā)展質(zhì)量下降，導(dǎo)致其公信力下降，人、財(cái)、物等吸納能力會變得更低。

三、直接登記制度改革后社會組織綜合管理體制對策建議

（一）正確把握建立現(xiàn)代社會組織管理體制的目標(biāo)。直接登記制度改革實(shí)施過程中，要正確把握具有中國特色社會組織管理體制建設(shè)目標(biāo)，依法明確登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位及相關(guān)職能部門等各自的監(jiān)管職責(zé)及其界限，并完善和落實(shí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理職責(zé)，以形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的管理體制格局。

（二）完善登記管理的相關(guān)法律法規(guī)。在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的《社會組織法》等，明確登記管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等相關(guān)部門的職責(zé)、社會組織的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范社會組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及職能等，為我國社會組織的健康有序發(fā)展提供統(tǒng)一的、規(guī)范的、明確的法律依據(jù)。

（三）加強(qiáng)各級登記管理部門綜合服務(wù)能力建設(shè)。一是通過建立分級登記管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立獨(dú)立編制，配備工作人員及設(shè)立專人負(fù)責(zé)管理服務(wù)及加強(qiáng)培訓(xùn)來提高服務(wù)能力;二是統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)部門的監(jiān)管問題，享有執(zhí)法權(quán)和部分立法權(quán)，承擔(dān)起綜合監(jiān)管的責(zé)任;三是改造和優(yōu)化社會組織的業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)，通過設(shè)立信息共享平臺，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合等，為登記與監(jiān)管工作提供有效的組織保障。

（四）完善綜合監(jiān)管體系。一是強(qiáng)化各政府職能部門都對社會組織的培育和監(jiān)管的責(zé)任;二是重視加強(qiáng)外部公眾、社會各界及建立第三方評估組織等對社會組織的進(jìn)行社會監(jiān)督機(jī)制等，應(yīng)構(gòu)建和完善以法律為依據(jù)，政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)管機(jī)制。

（五）加強(qiáng)自律功能。一是社會組織成員必須具有高度的對社會責(zé)任感和使命感，去實(shí)現(xiàn)對各自組織目標(biāo);二是要建設(shè)和強(qiáng)化社會組織成員的誠信意識，其上升到法律法規(guī)層面進(jìn)行約束，并內(nèi)化為成員的自覺行為;三是政府也要不斷引導(dǎo)社會組織認(rèn)識自律誠信的重要意義，促使加強(qiáng)自身的信用體系建設(shè)，切實(shí)提高公信力。

（六）推進(jìn)培育扶持社會組織發(fā)展的配套措施。對社會組織的培育發(fā)展和監(jiān)督管理是相輔相成的。在著力解決現(xiàn)階段發(fā)展中存在的運(yùn)作資金、人才匱乏、能力不足等問題的同時(shí)，在政府協(xié)助和鼓勵(lì)下加大宣傳力度，提高自身的公信力，號召并激勵(lì)社會群眾、企業(yè)其對社會組織進(jìn)行捐贈的熱情，使社會組織應(yīng)建立長期穩(wěn)定的內(nèi)部收入機(jī)制及不斷完善其他相關(guān)配套扶持政策，大力營造社會組織健康發(fā)展的良好環(huán)境。

主要參考文獻(xiàn)：

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