內部行政訴訟制度的構建

摘要：公務員與機關發(fā)生的內部行政糾紛而采取內部申訴的解決方式已經(jīng)難以適應保護公務員合法權益的現(xiàn)實需要，也不利于內部行政糾紛的解決。在這種背景下，一種被稱為內部行政訴訟的制度呼之欲出。內部行政訴訟制度既吸收了普通行政訴訟制度的經(jīng)驗，又充分考慮到內部糾紛的特點，是一種適合我國國情的內部糾紛解決制度。內部行政訴訟制度的構建，要突破傳統(tǒng)特別權力關系的理論束縛，賦予公務員以行政訴權，建立更高層次垂直管理的行政法院。要制定專門的內部行政訴訟法律制度，為內部行政訴訟制度的管轄、審級、程序、執(zhí)行等提供法律依據(jù)。

關鍵詞：內部行政糾紛；內部行政訴訟制度；公務員行政訴權；行政法院

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）10-0116-07

一、“內部行政訴訟制度”的提出

當公務員與其所在機關之間因職務行為發(fā)生糾紛而損害了公務員合法權益時，該如何救濟？現(xiàn)行體制下，可以救濟的渠道主要是申訴：向所在機關申訴，或是向上級行政監(jiān)察機關申訴。但現(xiàn)實中，這種申訴的效果并不理想，沒有真正起到保護和救濟的作用。新型的專門解決公務員與機關之間糾紛的制度設想，既吸收了普通行政訴訟的合理內核，又是一種不同于普通行政訴訟的制度。本文稱之為“內部行政訴訟”制度。

根據(jù)行政行為的對象不同，行政行為分為外部行政行為和內部行政行為，前者是行政機關與行政相對人之間發(fā)生的行政糾紛，而后者是行政機關與其內部工作人員之間發(fā)生的行政糾紛，機關對公務員所作出的涉及其權利義務的決定就屬于內部行政行為。對外部行政行為不服的救濟方式已經(jīng)建立，那就是通常所說的行政訴訟制度，正如《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）中所規(guī)定的，其指公民、法人或其他組織認為行政機關或法律法規(guī)授權組織的行政行為侵犯其合法權益，而向人民法院尋找救濟的一種訴訟制度。由于其處理的是行政機關與行政相對人的關系，是一種外部的行政法律關系，可以算作一種外部的普通行政訴訟制度。

內部行政訴訟制度與普通行政訴訟制度相比，有如下特點：一是解決的糾紛是機關與公務員之間的糾紛。這是一種具有行政隸屬關系的特點，也可以稱為內部法律關系。內部行政糾紛，不僅包括行政機關與公務員，還包括所有公權力機關與其工作人員之間的內部糾紛，即《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）中所界定的公務員與其所在單位之間的行政爭議。二是其針對的是機關對其公務員所做的一定的內部行政行為，這種內部行政行為通常包括年度考核等級的確定、職務晉升、行政處分問題等。① 三是在內部訴訟制度設計上體現(xiàn)出與普通行政訴訟制度既有區(qū)別又有聯(lián)系的內容。內部行政訴訟也是一種行政訴訟，是可以充分利用行政訴訟解決糾紛的科學方式，是解決機關內部糾紛的工具。普通行政訴訟對解決糾紛的有效性已經(jīng)為實踐所證明，它設立有專門的第三方機關即人民法院，擁有專業(yè)的法官、專門的審理程序等。內部行政糾紛也采取一種具有行政訴訟特點的方式進行，但其內部性又決定了其不同于普通行政訴訟。其內部性就是根據(jù)內部糾紛的特點，對解決糾紛的方式采取特殊化的處理。特殊化指在審查機構的設置、當事人的規(guī)定、甚至在審級等方面，對普通行政訴訟程序進行吸收和改造后，建立一種新型的解決內部糾紛的制度。

二、建立內部行政訴訟制度是解決公務員與機關之間糾紛的現(xiàn)實需要

對公務員與其所在機關之間發(fā)生的糾紛，雖然 《公務員法》以及《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）等都提供了解決的途徑，但其解決的渠道是申請復核、申訴與控告，主要是申訴。公務員申訴是指公務員對機關做出的涉及本人權益的人事處理決定不服，向有關機關提出意見，要求變更或者撤銷原處理后重新予以處理的行為。② 從現(xiàn)行申訴解決糾紛的規(guī)定來看，至少存在以下明顯的弊端：

（1）解決機構缺乏獨立性、專職性和常設性。在現(xiàn)行申訴制度中，參與解決內部糾紛的機關可能是：作出處理的原機關、同級公務員主管部門、本級黨委政府、公務員上一級主管部門等，這些解決機構都是國家機關的內部機關，解決機構與原處理機關關系密切，存在著領導、指揮、合作等關系，難以站在中立客觀的立場上解決糾紛；具體負責解決糾紛的工作人員也屬于系統(tǒng)內部人員，難以逃脫行政干預的嫌疑。而且，解決機構與審理人員也缺乏專業(yè)性和專職性。按照現(xiàn)行申訴解決制度，只有在受理申訴案件后，相關機關才抽調人員臨時組成公務員申訴公正委員會，對案件進行受理和審理，也就是說，該審理機構具有臨時性，不是固定的、常設的處理糾紛的機構；負責處理糾紛的公正委員會的人員也不是固定的，而是在公正委員會組成時由受理機關中的相關工作機構的人員組成，不具有專職性特點?？梢姡撠熖幚韮炔考m紛的機構，沒有將糾紛解決的功能與其他功能分離，客觀上造成對糾紛解決的不重視。申訴機構設置及其人員安排的特點，并不符合糾紛解決機構所應該具有的獨立性、專職性、常設性等基本要求，難以發(fā)揮其解決內部行政糾紛的作用。

（2）解決糾紛的多重性加劇了糾紛解決的復雜性。在公務員內部糾紛解決的過程中，不僅有原處理機關的介入，還有同級政府、黨委、上級機關的介入，層次多。更為復雜的是，對行政機關與其公務員的行政糾紛，還有一個專門的行政監(jiān)察渠道，這是行政機關所特有的渠道。對不同公務員設置多種形式，不僅不符合糾紛解決的統(tǒng)一性原則，而且也造成糾紛解決的混亂現(xiàn)象。

（3）解決程序缺乏公開性。審查是申訴后的重要一環(huán)，也是關系到申訴決定是否公正客觀的重要保證。但是我國《公務員法》和《行政監(jiān)察法》中沒有關于公開審查申訴請求的程序規(guī)定，而且作為詳細規(guī)定申訴程序的《公務員申訴規(guī)定（試行）》也同樣沒有規(guī)定。按照現(xiàn)行申訴制度，似乎涉事的公務員只是將申訴書遞交后，就只能等待結果，沒有類似于法院開庭式地出庭陳述、質證等程序。審查機構經(jīng)過“閉門”審查，將申訴決定送給相關的當事人后，就算完成了自己的工作。審查的過程不僅不對外公開，而且對申訴人也不公開，這種書面審查的做法，缺乏雙方當事人當面說明事實真相的機會，難以保證科學地作出申訴決定。

（4）解決過程缺乏查明事實的科學證據(jù)規(guī)則。查明事實真相，不僅需要雙方當事人的現(xiàn)場對質，也需要科學的證據(jù)規(guī)則。而相關法律以及《公務員申訴規(guī)定（試行）》中除了要求公務員提交“原人事處理決定、復核決定或者申訴處理決定等材料的復印件”外，沒有任何要求被申訴方提供證據(jù)的規(guī)定，雖然也有“受理機關對涉及公務員申訴、再申訴事項，有權進行調查”的規(guī)定，但不是必然的程序，對受理機關是否調查以及調查的程度如何，沒有剛性規(guī)定。其結果往往是受理機關只作少量調查甚至不調查，在這種情況下，受理機關很難充分了解事實，難以保證對事實的查清，沒有充分事實的決定是不科學的，對申訴公務員來說是不公正的。

（5）對裁決結果的執(zhí)行缺乏剛性。《公務員申訴規(guī)定（試行）》雖然也對申訴決定的執(zhí)行提出了具體措施，包括要求處理機關“及時予以糾正”，不執(zhí)行的，將“對負有責任的領導人員和直接責任人員”作出相關處理等，但沒有規(guī)定執(zhí)行程序啟動，缺乏執(zhí)行的期限，使得這些規(guī)定形同虛設，達不到預設目的。

由于公務員與機關之間的糾紛是通過內部申訴途徑解決，以及現(xiàn)行申訴程序存在著各種缺陷，實踐中的申訴途徑解決的效果并不好，沒有及時有效解決內部糾紛和矛盾，沒能為公務員的合法權益提供可行的保障機制。

三、內部行政訴訟制度的特點及優(yōu)勢

1. 內部行政訴訟制度考慮到我國公務員與機關之間內部糾紛的特點

也許有人會問：既然通過申訴方式，效果并不好，那么，將公務員與機關之間的內部糾紛直接納入普通行政訴訟受案范圍，按照行政訴訟方式來解決，不是更好嗎？這一點，早就有學者提出過，尤其是在《行政訴訟法》修改過程中，呼聲更高，但最終沒有被采納?！缎姓V訟法》第13條明確將“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”排除在行政訴訟的受案范圍之外，甚至也將其排除在行政復議的受案范圍之外。之所以不能將公務員與機關之間的糾紛納入普通行政訴訟制度中，不僅是因為機關與公務員之間所發(fā)生的糾紛，與行政機關與行政相對人之間所發(fā)生的糾紛在性質上不同，而且也因為所涉及的機關也不同于普通行政訴訟的行政主體。普通行政訴訟的被告主體是行政機關或法律法規(guī)的授權組織，都具有典型的行政特點，而內部行政訴訟的被告主體則較為復雜。

《公務員法》實施后，公務員的范圍得到了空前的擴大，不僅包括行政機關的公務員，還包括黨的機關、人大機關、政協(xié)機關，甚至民主黨派機關的公務員。這些機關中納入國家行政編制、行使國家權力并由國家財政負擔的人員都被稱為國家公務員，但當這些機關與其公務員之間發(fā)生行政糾紛時，普通行政訴訟僅將行政機關作為被告的框架就難以將上述機關包括在內。特別是將黨的機關、人大機關作為被告來審理，更是行政訴訟法所難以包含的內容，也難以適用普通行政訴訟程序。簡單地將公務員與機關之間發(fā)生的內部糾紛納入到現(xiàn)在的普通行政訴訟制度中，在法理上說不通。在解決內部糾紛的方式上也不能采取普通行政訴訟的救濟渠道，必須另辟蹊徑，建立一種與內部糾紛解決相匹配的糾紛解決制度。因此，建立適合機關與公務員糾紛特點且又吸納行政訴訟解決糾紛優(yōu)勢的制度，就成為一種必然的選擇。

2. 內部行政訴訟制度將對機關內部糾紛解決起到積極的作用

第一，將有效解決機關內部的行政糾紛。機關內部行政糾紛不僅要解決，而且還要高效地解決。由于申訴解決機制存在諸多問題，這導致其解決糾紛效率低下，許多糾紛不能得到及時解決，進而導致機關內部的各種矛盾越積越深，并產(chǎn)生了一系列新的問題。近年來，公務員被非法撤職、免職，被強制分流等侵犯公務員權利的事件時有發(fā)生，并由此導致一些地方出現(xiàn)了公務員為維權而上訪的現(xiàn)象。具有行政訴訟特點但又顧及到內部行政糾紛特殊性的內部行政訴訟制度呼之欲出。內部行政訴訟制度借鑒了普通行政訴訟制度的合理內核，有著較為公平、公正、科學的解決程序，必將對機關內部行政糾紛提供有效的解決方法。

第二，將促進內部糾紛解決的法治化。對于內部糾紛的申訴解決方式，雖有《公務員法》和《行政監(jiān)察法》的法律依據(jù)，但有法律依據(jù)并非就是法治化。實際上，這些法律以及相關法規(guī)規(guī)章對公務員的管理確實已經(jīng)做到法治化，但對糾紛的解決仍屬于內部的解決，不屬于法治方式，甚至與法治化有較大差距?！豆珓諉T法》和《行政監(jiān)察法》不僅對申訴的范圍限制較多，包含的內部行政爭議事項較少，而且由于解決機構與作出行政處理決定的機關之間存在著剪不斷理還亂的關系，難以保證糾紛解決的公正性。糾紛解決的法治化，就是要為內部糾紛的解決提供一套科學、有效、客觀公正的解決程序，而現(xiàn)在的公務員與機關之間糾紛的解決恰恰缺乏法治化的機制?！叭祟惷裰鞣ㄖ魏桶l(fā)達國家對公務員權利救濟的法治化實踐證明，內部行政行為和外部行政行為的法治化一樣，對于造就一支充滿活力、高效穩(wěn)定、廉潔奉公的行政人員隊伍是必不可少的法治保障”。③ 內部行政訴訟制度吸收了行政訴訟制度的核心內容，兼容了法治化解決行政爭議的程序，具有法治化的精髓，必將對內部行政爭議解決的法治化建設起到良好的促進作用。

第三，將更好地對機關內部權力行使加強監(jiān)督。權力易于濫用，對權力加強監(jiān)督，一直是人們的共識。行政機關在對公務員行使權力時，如果沒有一個有效的監(jiān)督，其濫用的幾率更大，例如認為內部行政規(guī)定不受法律的拘束而拒絕對其相對人給予保護，可能使行政機關獲得機會濫用內部行政規(guī)定的形式而擴大干涉公民的權利，變成法治國家的一大漏洞。④ 目前，對公務員的處分以及考核、任免、職務升遷等，都涉及到權力的運用，盡管在這些事項方面都有了相應的法律依據(jù)，例如，對公務員的處分以及考核，有《公務員法》以及《行政機關公務員處分條例》，對于職務任免等有《公務員職務任免與職務升降規(guī)定（試行）》，但如何保證這些權力得到規(guī)范行使，則仍然需要進一步加強監(jiān)督。監(jiān)督的方式有多種，公務員的監(jiān)督是重要的力量之一。但目前的申訴制度難以發(fā)揮他們監(jiān)督的作用。內部行政訴訟制度的建立，不僅可以為公務員提供有效的權利救濟渠道，而且也是公務員對機關權力行使監(jiān)督的最佳方式，可以使相關機關在法律規(guī)定的范圍內行使權力。

第四，將更好地保護公務員的合法權益。公務員是負有特殊行政職責的群體，在履行行政職責過程中，其不同于普通的公民，但公務員也是社會成員，在肩負行政職責的同時，也有自己的權利，這些權利也應獲得有力保障以及受到侵害時得到救濟。以往對公務員的權利沒有足夠的重視，甚至出現(xiàn)了一些錯誤的定位。實際上，公務員工作也是一種謀生的手段，在充分履行相關法定義務的同時，也應享有應有的權利。當他們的合法權益受到其所在的機關侵犯時，必須及時給予公正的救濟。機關對公務員需要有不同于普通公民的內部行政行為，但不能以內部行為來拒絕國家公職人員享有的社會正義及社會公眾對內部行為法治和正義的期望。⑤內部行政訴訟制度正是在這種情況下才有建立的必要性，通過借鑒普通行政訴訟制度在保護權利和救濟權利方面的有益作法，可以充分實現(xiàn)對公務員權利的保護與救濟。

四、建立內部行政訴訟制度必須解決的幾個問題

1. 必須在理論上突破特別權力關系的理論制約

特別權力關系理論最早產(chǎn)生于19世紀的德國，一般認為是波爾·拉邦德最早提出該理論，而奧托·邁耶進行了理論體系的完善。后來，該理論傳到日本等大陸法系國家和地區(qū)，對他們的行政法產(chǎn)生了較大影響。該理論認為，“由于權力因素，公務員關系與私法上之契約關系不同，違反職務上之義務，不能以違背契約視之，乃系違反紀律之罪行，與采邑家臣之罪相當；執(zhí)行職務亦非履行契約，而系克盡其忠實與服從義務。由于志愿因素，公務員與依法律負有隸屬義務之人民不同，雖然兩者均為隸屬及權力之關系，但依志愿產(chǎn)生之特別權力關系，其義務性之內容加重甚多”。⑥ 受傳統(tǒng)特別權力關系理論的影響，大陸法系國家一般認為，公務員與機關之間的關系是一種特別權力關系，公權力機關對公務員具有概括的命令強制權力，而公務員對其所在的機關具有絕對服從的義務，因此，“在特別權力關系中，無論該關系是強制形成的，或者當事人自由選擇的，當事人均不享有公民的基本權利，當事人也不得利用普通的救濟渠道尋求法律救濟”⑦，“基于維護行政之功能和目的以及國家或營造物的特別依存關系，個人在進入國家或營造物時，就必須放棄其個人的自由權利，而特別權力關系由此而產(chǎn)生”。⑧

我國雖然沒有嚴格意義上的特別權力關系的理論，但長期以來，受內部行政行為理論的影響，認為行政機關對公務員所作出的行政行為屬于內部行政行為，不同于行政機關對外部行政相對人所作出的外部行政行為，這種內部與外部的區(qū)別又以國家立法的形式被確定下來，滲透到了法律制度和社會制度的方方面面，形成一種基本的行政管理模式。⑨在這種理論的指導下，普遍認為機關與公務員之間所發(fā)生的糾紛不能采用行政訴訟的方式來解決，而采用內部申訴的方式予以解決就成為天經(jīng)地義的事情。因此，如果不突破這種與特別權力關系理論相似的內部行政行為的理論，不重新認識公務員現(xiàn)實身份的狀態(tài)，就很難對其救濟的方式作出任何改革，內部行政訴訟制度也難以真正建立。

實際上，起源于德國的特別權力關系理論，是與19世紀作為警察國家的德國的現(xiàn)實情況密切相關的，而隨著第二次世界大戰(zhàn)以后各國民主、法治以及人權、平等觀念的逐步建立，特別權力關系理論日漸式微，取而代之的是行政行為要受到司法審查的觀念和行政法治的理論。即使仍然堅持特別權力關系理論的國家，也對行政行為依其重要程度將之區(qū)分為基本關系行為和管理關系行為，其中，管理關系是為了維護機關的正常運行而實施的不涉及公務員具體權益的行為，具有不可訴性；而對公務員的獎懲、任免等直接涉及到公務員權益的行為，則具有可訴性，由此開始將一些機關內部行政糾紛納入法律救濟，打破了內部行政行為不可訴的禁區(qū)。而在我國，隨著民主法治建設的進步，對公務員工作性質有了重新的認識，對行政行為的區(qū)分也進行了重新審視，更有學者主張將內部行政行為納入普通行政訴訟程序。因此，要從理論上打破內部行政行為的嚴格區(qū)分，突破內部行政行為不可訴的觀念，重新看待公務員與機關之間的關系，樹立公務員權利保護的法治觀念，為內部行政訴訟制度的建立提供理論上的支撐。

2. 必須賦予公務員以行政訴權

內部行政訴訟制度也是一種行政訴訟，只是具有一定的特殊性而已，而行政訴訟制度的建立，相關主體的行政訴權是首先必須明確的問題，因為它是訴訟制度存在與運行的前提和基礎。通常意義上的行政訴權是指“行政活動中的權利主體按照法律預設程序，請求法院對有關行政糾紛作出公正裁判的程序權利”。⑩ 行政訴權的構成要件一般包括三個要素，即權利主體、權利客體、權利內容。權利主體是指合法權利受到侵害的一方當事人，在行政行為中，通常是行政相對人或相關利害關系人等；權利客體是權利所指向的對象，一般是指對行政主體的行為，包括作為或不作為的行為；權利內容包括起訴權、獲得公正裁判權等。行政訴權是公民的一項人權，“人權的本質在于尊重人作為人的尊嚴，也正是因為如此，無論侵害主體如何，國家的義務都應該是保持其統(tǒng)治下的所有個人享受人作為人所有的尊嚴?！眥11} 行政訴權也是一種程序性權利，是為了實現(xiàn)實體權利而應當具有的權利，它既是對實體權利的實現(xiàn)，也是一種相對獨立的權利。同樣，公務員行政訴權是內部行政訴訟制度建立的基礎，沒有公務員的行政訴權，就難以對公務員的權利實施有效保護，也難以解決公務員提起內部行政訴訟的主體資格問題。而當下，恰恰是在法律層面上缺少公務員行政訴權的規(guī)定?！爱斒氯藳]有行政訴權或者喪失行政訴權也就意味著其不能通過訴訟保護其合法權益，其權益不能獲得法律的保護”。{12} 公務員的行政訴權是公務員按照內部行政訴訟的程序，對其權利受到侵害后請求按照訴訟程序解決的程序性權利。如果不賦予公務員行政訴權，公務員就無法啟動權利救濟的程序，難以對類似于人事處理行為通過更有效的法律途徑進行救濟。

在內部行政訴訟制度中，公務員行政訴權的主體是行政訴權的享有者與行使者，是合法權益受到影響后可以提起內部行政訴訟的適格公務員。公務員行政訴權的客體是行政訴權所指向的對象，往往是影響權利人的一些行政行為，在內部行政訴訟中這些內部行政行為可以構成受案范圍。公務員行政訴權內容是指行政訴權所包含的具體權利，包括公務員的起訴權、上訴權、撤訴權、獲得裁判權等。行政訴權屬于一種公法上的權利，是一項對抗國家公權力的權利，公法上的權利必須有明確的法律依據(jù)，必須通過法律的形式賦予。公務員行政訴權的獲得，最好通過憲法的方式加以明確，使之具有憲法上的依據(jù)；即使不如此，也要通過憲法性文件的方式，明確賦予公務員所具有的行政訴權{13}，例如通過修改《公務員法》的方式來明確公務員的行政訴權，賦予公務員提起內部行政訴訟的主體資格。

3. 必須建立專門的審理機構和專業(yè)的審判人員

任何制度都必須由機構和人員來實施，“衡量一項為公民權益提供保護和救濟的法律制度是否健全和成熟，一個重要的標準就是看其有無保證此項制度正常運作，相對獨立和負責的工作機構”。{14} 既然不能將機關與公務員之間的內部行政糾紛納入普通行政訴訟范圍，也就不能由普通法院來審理此類行政糾紛。而現(xiàn)行的申訴處理機關又難以承擔有效解決內部糾紛的職能，必然要另行考慮設立一個機構來具體承擔內部行政訴訟案件的審理職能。

該專門審理機構，可以命名為“行政法院”，以區(qū)別于我國現(xiàn)行的普通法院，專門審理機關與公務員內部之間的糾紛。行政法院應當具有相對獨立性，不能像行政機關內部的申訴機關一樣，多種職能纏身，以保證其能集中精力并專業(yè)化地解決內部行政糾紛。行政法院在體制上可以作如下設計：在國家層面上，設立國家行政法院，直接隸屬于國務院，各省級地方也相應設立省級行政法院，在各地市、區(qū)縣設立行政分院，設在各省的行政法院以及市縣的行政分院的人財物由行政法院直接領導，不屬于所在地方管理，以減少地方機關對行政糾紛解決的不當干預。行政法院從事審理的人員可以稱之為行政法官，在行政法院的相關領導人員和行政法官職位任免制度上可作如下設計：國家行政法院的院長由國務院總理提名并經(jīng)全國人大任命，副院長由總理提名，全國人大常委會任命；各省級行政法院、地市級行政分院院長由國家行政法院院長報請國務院總理直接任命。在行政法官的遴選上，在全國范圍內實行對外公開遴選，以吸收優(yōu)秀的精英人才或專家，遴選后由國家行政法院院長任命，然后分派到各地的行政法院或分院工作。行政法院法官在執(zhí)行職務時不對所在地的地方負責，只對國家行政法院院長負責，其所進行的審理工作代表國家行政法院在該地的工作。

五、內部行政訴訟制度的構架

1. 內部行政訴訟的受理范圍

對涉及公務員權利的可救濟事項，《公務員申訴規(guī)定（試行）》第10條已經(jīng)作了列舉，主要是人事處理事項，包括處分、辭退或者取消錄用等八種情形。內部行政訴訟受案范圍，可在此基礎上，再增加如下受案事項：一是定期考核結果的稱職、基本稱職的等次。目前只將考核中不稱職的結果納入范圍，但現(xiàn)實中出現(xiàn)了本來該定為優(yōu)秀的，卻定為稱職或基本稱職的情況，或將稱職的情況定為基本稱職的情形，對此，應該允許公務員通過內部行政訴訟的方式加以解決，以促進公務員考核工作的公正、公平。二是將公務員任職、升職管理事項納入受案范圍。目前只考慮公務員降職時的救濟是不全面的，現(xiàn)實工作中應該任職或升職的卻沒有得到及時任職、升職，侵害了公務員的權益，應將此也納入受案范圍，這有利于促進公務員任免制度的法治化和健康良性發(fā)展，也有利于促進相關任職制度得到有效落實。三是將公務員的其他收入分配糾紛納入受案范圍。收入分配關系到公務員的經(jīng)濟收入，目前僅將此類權利救濟限于公務員的“工資、福利、保險方面待遇”，顯然是不全面的。四是將公務員的培訓糾紛事項納入受案范圍。根據(jù)《公務員法》第13條的規(guī)定，“參加培訓”是公務員的一項權利，當此項權利受到侵害時，自然應當?shù)玫骄葷矐獙⒋思{入內部行政訴訟受案范圍。

2. 公務員提起內部行政訴訟的條件

首先，提起內部行政訴訟必須是利益受到侵害的公務員本人，即具有身份的特定性，且不存在所謂原告身份轉移的問題。這是與普通行政訴訟不同之處，也是由內部行政訴訟的“內部性”特點所決定的。同時，應當將檢察機關、法院系統(tǒng)行使職務行為的人員也納入內部行政訴訟人員的范圍，其具有作為原告的主體資格。其次，提起內部行政訴訟必須是實際侵害已經(jīng)發(fā)生，實際損害是指內部行政行為已經(jīng)作出，并對公務員產(chǎn)生了實際的不利影響。再次，提起內部行政訴訟必須在規(guī)定的時限范圍內?！豆珓諉T申訴規(guī)定（試行）》第15條規(guī)定的申訴時限是30日內，這個時限也可以作為公務員提起內部行政訴訟的期限，如果超過了30日，公務員將失去內部行政訴訟救濟的機會。

3. 規(guī)定內部行政訴訟的訴前程序

訴前程序，是指公務員在向行政法院提起內部行政訴訟之前，應先向作出內部行政行為的處理機關申訴，表達自己的不同看法，請求原處理機關進行糾正的一種前置程序。這個訴前程序的設立，一是要秉承“窮盡行政救濟”原則，即只有原處理機關確實不糾正，或者糾正后仍不能使該公務員滿意的，才可以提起內部行政訴訟；二是通過訴前程序，也給原處理機關一個自我糾正錯誤的機會，可以減少行政法院處理糾紛的負擔。當然，訴前程序必須有明確的期限，且不宜過長，以保證機關工作的連續(xù)性，一般是15日內。如果原處理機關不予理睬、或不予糾正、或糾正的情況不令人滿意，公務員則可以向行政法院或分院提出內部行政訴訟。

4. 被告主體的設置

內部行政訴訟的被告，要以實際影響公務員權利義務的具體單位為限，這個具體單位可能是一個具體的科室，不一定必須是一個對外具有法人資格的主體，只要能對公務員的權利造成實質性的影響，就可以作為被告。這與普通行政訴訟的被告資格有所不同。{15} 例如，某市的政府辦公室對其公務員進行年度考核，某公務員認為考核結果不公正，從而發(fā)生了糾紛，該公務員可以以市政府辦公室為被告，提起內部行政訴訟。盡管市政府辦公室一般不對外，在普通行政訴訟中不是適格的主體，但由于其是直接影響公務員權利的機關，在內部行政訴訟中應當將其作為被告來對待。內部行政訴訟制度建立的目的是為了解決內部行政糾紛，讓直接發(fā)生糾紛的雙方當事人面對面進行質證，有利于查清事實，及時解決糾紛。在內部行政訴訟中，作為被告的一方，也許是一級政府、政府的職能部門、職能部門中的某個科室，也許是一級黨委、黨委的某個部門等，但凡是對公務員的權利造成不利影響的直接單位，都可以成為內部行政訴訟的被告。

5. 管轄的制度安排

當內部糾紛發(fā)生時，公務員應當向哪一個行政法院提起內部行政訴訟，涉及到訴訟管轄的問題。在內部行政訴訟管轄上，只要考慮就近的地域管轄即可，而不必考慮所謂的級別管轄問題，也就是說，以糾紛發(fā)生的地域為限進行受理。例如，某設區(qū)的市范圍內的機關與公務員之間發(fā)生的行政糾紛，就由設在該市的行政分院負責受理、審理，而不論公務員是與市委、市政府還是與其職能部門發(fā)生行政糾紛；縣區(qū)級行政分院受理該縣及職能部門、所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關與所屬公務員發(fā)生的行政糾紛；省級行政法院受理省級政府、職能部門與其所屬的公務員之間發(fā)生的行政糾紛；國家部委內發(fā)生的糾紛，由其所在地方的行政法院管轄。這樣的管轄制度設計，會不會出現(xiàn)被告地位高而行政法院或分院地位低以至于影響公正審理的問題呢？不會。因為所有行政法院或分院都實行垂直領導，即使在各市區(qū)縣的分院，也不隸屬于該地方，而是國家行政法院的派出機構，這就解決了地方干預審理或出現(xiàn)審理不公的問題。

6. 審級制度的設計

普通行政訴訟實行兩審終審，內部行政訴訟是否也實行兩審終審呢？完全沒有必要。普通行政訴訟實行兩審終審的目的是為了防止設在地方的法院對審理的干預，由此造成地方法院可能出現(xiàn)審理不公或審理質量不高而設置的一種糾錯制度，也是上級法院對下級法院審判行為的一種監(jiān)督。而行政法院審理體制，已經(jīng)充分考慮到上述的一些問題，因此實行行政法院垂直管理，不受地方制約，各省級、市、縣區(qū)級的行政法院，相當于國家行政法院在地方的派出法院而且行政法官也是由國家行政法院直接任免、直接委派，不僅地方機關難以干預，而且審理水平方面也不存在孰高孰低的問題，完全可以通過一次審理，達到公正解決問題的目的，無須再通過所謂的上級法院再一次審理的問題。因此，對于機關與公務員之間的行政糾紛，實行一審終審，行政法院或分院所作出的判決具有終局性，不得再進行上訴，這可以進一步提高解決內部糾紛的效率。

7. 內部行政訴訟的程序

內部行政訴訟的審理程序，可以較大程度上借鑒普通行政訴訟的相關程序。例如，原告陳述、被告答辯、庭審調查、合議后的作出判決；庭審中實行被告的舉證責任倒置，被告對自己所作出的內部行政行為的事實和依據(jù)承擔舉證責任；實行開庭審理、舉證質證認證等環(huán)節(jié)；實行法官回避制度等。當然，內部行政訴訟審理案件，可以不對社會公開審理，以體現(xiàn)其內部性特點。而且除了本人喪失行為能力或者死亡可由其近親屬代為提出外，不得委托代理人代為訴訟。庭審后，根據(jù)具體情況，行政法院作出維持、撤銷、變更原處理決定的判決。在法律適用上，不僅包括現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章，還應包括規(guī)范性文件，特別是還要包括黨內法規(guī)，因為被告所涉及的機關有地方黨委、黨組等。

8. 內部行政訴訟判決的執(zhí)行

內部行政訴訟作出的判決，必須得到有力的執(zhí)行，否則就失去了設立該制度的價值與意義。對于原處理機關而言，是不存在所謂執(zhí)行問題的，因為在訴訟期間是不停止對處理行為的執(zhí)行，這里的執(zhí)行主要是公務員行使的執(zhí)行要求權，是對撤銷、變更原處理行為的執(zhí)行問題。有一個問題需要注意，由于機關的類型很多，如果要求行政法院來執(zhí)行，還是存在著法理上的問題，例如，被訴的機關是黨的機關，就難以直接執(zhí)行。對此，行政法院要及時將判決結果告知被告機關，并同時告知被告機關的上一級機關，以加強上級機關對判決執(zhí)行情況的監(jiān)督。對行政法院判決的執(zhí)行情況，應納入各級國家機關的考核工作，凡是相關機關不執(zhí)行行政法院判決的，則在年終考核時作為扣分項目，以促使敗訴機關及時履行行政法院的判決。在執(zhí)行的期限方面，可以要求相關敗訴機關必須在十五天內主動告知行政法院其具體執(zhí)行情況，不告知的視為未履行，行政法院應當將此事項再告知其上一級機關，以此不斷促進敗訴機關履行。

9. 與普通行政訴訟制度相銜接

普通行政訴訟的銜接主要是在受案范圍上的分工。如果該案屬于內部行政訴訟的受案范圍，則普通行政訴訟法院不得受理；同理，如果屬于普通行政訴訟的受案范圍，則內部行政訴訟不得受理。需要建立內部行政訴訟與普通行政訴訟的銜接機制，當出現(xiàn)某個事項屬于哪一種行政訴訟受案范圍的爭議時，應以行政法院作出判斷為主。此外，隨著社會的發(fā)展，有些事項也要逐步由內部行政訴訟轉為普通行政訴訟受案范圍，這也體現(xiàn)了兩種訴訟發(fā)展上的銜接。例如，將來可以把對公務員的開除、辭退或取消錄用等與機關脫離關系的事項，逐步納入到普通行政訴訟受案范圍，以尋求更為公開的司法審查。

注釋：

① 內部行政行為實際上包括機關對機關的行為和機關對人員的行為，本文只研究機關對所屬人員的行為。

② 尚蔚：《完善我國公務員申訴制度的思考》，《甘肅理論學刊》2010年第6期。

③⑤ 蔣德海：《內部行政行為不應長期排斥在法治之外》，《學術月刊》2016年第12期。

④ 轉引自姚合平等：《行政訴權——公務員權利的救濟》，《山東行政學院山東省經(jīng)濟管理干部學院學報》2005年第5期。

⑥ 吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第196、197頁。

⑦ 羅豪才：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第476頁。

⑧ 羅豪才主編：《行政法論叢》（第6卷），法律出版社2003年版，第108頁。

⑨ 鄧志：《有限可訴性：司法監(jiān)督內部行政行為的一種路徑》，《南京大學法律評論》，2009年秋季卷。

⑩ 薛剛凌：《行政訴權研究》，華文出版社1999年版，第16頁。

{11} [日]大沼保昭：《人權、國家與文明》，生活、讀書、新知三聯(lián)書店2003年版，第21頁。轉引自韓大元：《憲法文本中“人權條款”的規(guī)范分析》，《法學家》2004年第4期。

{12} 孔維臣：《行政機關行政訴權探析》，《太原理工大學學報》（社會科學版）2012年第1期。

{13} 參見胡建淼：《特別權力關系理論與中國行政立法——以〈行政訴訟法〉、〈國家公務員法〉為例》，《中國法學》2005年第5期。

{14} 應松年：《行政法新論》，中國方正出版社2004年版，第324頁。

{15} 普通行政訴訟的被告，要求必須具有行政主體資格，即必須享有行政職權，以自己的名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。

作者簡介：王春業(yè)，河海大學法學院教授，江蘇南京，210098。

（責任編輯 李 濤）