我國(guó)行政法院設(shè)置的模式選擇和制度設(shè)計(jì)

■王 誠(chéng)

近年來(lái)，行政訴訟陷入困境，舉步維艱的現(xiàn)狀已得到普遍承認(rèn)。學(xué)界對(duì)造成這一狀況的成因進(jìn)行了全面、深入的分析并提出了各種改革措施，這其中亦有反思現(xiàn)行行政裁判體制并主張建立行政法院的呼聲。事實(shí)上，早在《行政訴訟法》頒布之前便已有設(shè)立專門(mén)的行政法院的觀點(diǎn)出現(xiàn)。[1]此后在《行政訴訟法》制訂及施行過(guò)程中，針對(duì)訴訟實(shí)踐中暴露出的諸多弊病，類似聲音仍不絕于耳。2013年12月23日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)《行政訴訟法修正案(草案)》進(jìn)行了審議，設(shè)立行政法院的改革方案卻遺憾地沒(méi)有出現(xiàn)在本次草案內(nèi)容中。根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定的內(nèi)容和精神，我國(guó)的司法體制改革將在未來(lái)一段時(shí)間在多個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)，“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”即是其中之一。因此，就行政法院的設(shè)立問(wèn)題，仍然有必要從必要性、制度模式選擇以及具體制度設(shè)計(jì)等方面，對(duì)這一行政訴訟的重大體制性問(wèn)題作出學(xué)理上的探討，以期能推進(jìn)認(rèn)識(shí)上的升華并對(duì)立法的修改有所裨益。

一、行政法院設(shè)置的必要性爭(zhēng)議及其評(píng)析

(一)司法改革的突破口：?jiǎn)为?dú)設(shè)立行政法院的構(gòu)想

有關(guān)行政裁判體制的選擇并非是一個(gè)新問(wèn)題。早在民國(guó)初年，圍繞行政裁判體制究竟應(yīng)采用英美法系的一元制還是大陸法系的二元制，政界學(xué)者間便已展開(kāi)過(guò)激烈爭(zhēng)論。最終，單設(shè)行政法院的“二元制”模式為民國(guó)政府所采納，并被后續(xù)的南京國(guó)民政府沿襲。[2]新中國(guó)成立后，尤其自改革開(kāi)放恢復(fù)社會(huì)主義法制以來(lái)，學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界中設(shè)立單獨(dú)的行政法院以推進(jìn)政府依法行政的吁求就一直未曾中斷。在《行政訴訟法》頒布之后，行政訴訟實(shí)踐中遇到的種種難題和困境，促使人們更多地從行政審判體制這一深層次來(lái)分析成因。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政法院的設(shè)立能夠從根本上改變行政訴訟所面臨的窘困局面，甚至成為我國(guó)司法制度改革的突破口。

具體而言，設(shè)置行政法院的有利之處在于:

1.擺脫地方政府對(duì)司法的控制，克服司法地方化和行政保護(hù)主義。現(xiàn)行司法體制下，各級(jí)地方法院在人事管理、財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源、工資福利等方面受制于地方政府，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使地方法院無(wú)力抗衡地方政府的干預(yù)。[3]與民事和刑事訴訟相比，以行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟無(wú)疑會(huì)承受來(lái)自政府的壓力。在這種環(huán)境下，要求作為法院內(nèi)部一個(gè)業(yè)務(wù)庭的行政審判庭對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查裁斷，無(wú)疑是強(qiáng)人所難。因此，多年來(lái)行政訴訟不僅受理的案件數(shù)目少，立案后的撤訴率之高更是令人瞠目結(jié)舌。[4](P61－85)理論上，建構(gòu)人事、財(cái)政獨(dú)立于地方政府的行政法院模式將有益于打破司法權(quán)行政化、地方化的畸形狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一和司法獨(dú)立。

2.保證法官的行政專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)，提高行政審判能力和效率。一般認(rèn)為，行政事務(wù)富于專業(yè)性與技術(shù)性，對(duì)審判人員的行政專業(yè)素養(yǎng)提出了很高的要求?，F(xiàn)有的行政裁判體制下，行政審判人員缺乏必要的專業(yè)培訓(xùn)和行政管理的實(shí)踐經(jīng)歷，欠缺行政方面的專業(yè)知識(shí)，無(wú)法勝任行政審判工作的實(shí)際需要。另一方面，法院內(nèi)部的輪崗機(jī)制也使行政審判人員不斷交流到其他業(yè)務(wù)審判庭，難以積累辦案經(jīng)驗(yàn)，不利于提高其專業(yè)素質(zhì)和審判水平。[5]有學(xué)者認(rèn)為，從專門(mén)法院的角度看，設(shè)立類似于海事法院的行政法院，是加強(qiáng)法院行政審判專門(mén)化，解決“外行審理內(nèi)行事務(wù)”難題的有效途徑。[6]觀諸域外國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，法德等國(guó)設(shè)立行政法院的重要原因同樣是為了提升行政審判的專業(yè)化。以德國(guó)為例，獨(dú)立的行政法院之所以從普通法院體系中脫離出來(lái)，主要是因?yàn)樗痉▽I(yè)人員被指責(zé)為沒(méi)有足夠的公法上的專門(mén)知識(shí)，在公法事務(wù)中更多地涉及事實(shí)問(wèn)題而非法律問(wèn)題。[7](P53)而這些國(guó)家在設(shè)立行政法院后，上述問(wèn)題得到了較為滿意的解決。

3.能夠恰當(dāng)融合行政審判的專業(yè)性與獨(dú)立性需求。在行政審判中，法院解決爭(zhēng)議始終會(huì)面臨專業(yè)性與獨(dú)立性的矛盾和統(tǒng)一。專業(yè)性要求法院必須了解行政爭(zhēng)議的主題和當(dāng)事人情況，獨(dú)立性則要求法院避免出現(xiàn)偏見(jiàn)，不被一方當(dāng)事人和有關(guān)證據(jù)迷惑而失去判斷力。專業(yè)性和獨(dú)立性的需求有時(shí)會(huì)產(chǎn)生內(nèi)在的張力，因?yàn)閷I(yè)性需要法院了解行政，與行政有適度的接觸，而獨(dú)立性卻要求法院與行政保持足夠的距離，以免喪失司法的公正面貌和公信力。有學(xué)者認(rèn)為，就獨(dú)立性而言，盡管在對(duì)待獨(dú)立的方法和起點(diǎn)上有所不同，英美法系由普通法院審理行政爭(zhēng)議的模式和大陸法系單設(shè)行政法院的模式相比堪稱難分高下。但就恰當(dāng)融合、協(xié)調(diào)專業(yè)性與獨(dú)立性這一點(diǎn)而言，卻顯示出行政法院模式的特色和內(nèi)在精神，也是這種模式在今天能夠成功并廣受認(rèn)可的重要原因。[8]

(二)走入誤區(qū)：行政審判體制改革的方向性錯(cuò)誤?

在幾乎是一邊倒地支持行政法院模式的論調(diào)中，也不乏反對(duì)與批判之聲。在反對(duì)者看來(lái)，將行政訴訟走出困局的希望寄托在行政法院的設(shè)立上，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是陷入了改革的誤區(qū)。反對(duì)者的主要理由在于:

1.應(yīng)直接著眼于司法體制改革的整體推進(jìn)。行政審判中出現(xiàn)的問(wèn)題很多是司法體制面臨的共性問(wèn)題，在民事和刑事訴訟中也同樣存在。設(shè)立行政法院的單兵突進(jìn)思路雖然對(duì)擺脫司法的地方化、行政化有一定意義，但與其繞著彎子給予行政訴訟“特殊待遇”，還不如從提高整個(gè)司法體制的獨(dú)立性和司法機(jī)關(guān)的地位入手，對(duì)整體司法改革進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以免事倍功半。[9]

2.頻繁的制度變更會(huì)傷害人們對(duì)現(xiàn)有行政訴訟制度的認(rèn)同。行政法治的形成需要時(shí)間以形成秩序，過(guò)多的變法反而會(huì)摧毀法治，破壞法的安定性。行政訴訟制度在近十多年來(lái)已經(jīng)有很大變化，如果再作裁判體制上的重大調(diào)整，可能會(huì)對(duì)人們逐漸形成的對(duì)行政訴訟的制度認(rèn)同更為不利。[10]

3.無(wú)法解決深層次的制度問(wèn)題。設(shè)立行政法院的最主要目的是保障司法免受行政權(quán)及地方政府的不當(dāng)干預(yù)，然而，如果設(shè)立行政法院后仍然不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則行政審判體制改革將喪失其最主要意義。對(duì)于這一點(diǎn)，反對(duì)行政法院模式者持有很深刻的懷疑。此外，反對(duì)者亦認(rèn)為改革應(yīng)首先在現(xiàn)有制度框架內(nèi)實(shí)施，如果對(duì)現(xiàn)有行政訴訟制度進(jìn)行改良后可以獲致與設(shè)立行政法院相同的效果，則更無(wú)必要大動(dòng)干戈。

除了上述主要的反對(duì)意見(jiàn)外，主張?jiān)O(shè)立行政法院者至少還面對(duì)其他一些現(xiàn)實(shí)障礙，如法律依據(jù)的問(wèn)題、新增機(jī)構(gòu)的編制與成本問(wèn)題等等。

(三)行政訴訟困境的破局——對(duì)行政法院模式的總體性評(píng)價(jià)

針對(duì)行政法院模式的改革所引發(fā)的爭(zhēng)議，可以發(fā)現(xiàn)雙方最關(guān)鍵的分歧點(diǎn)在于，行政法院的設(shè)立能否達(dá)到走出行政訴訟困境的改革目標(biāo)?筆者認(rèn)為，反對(duì)意見(jiàn)盡管有一定的合理性與價(jià)值，但仍失之偏頗，不足以否定設(shè)立行政法院后可能帶來(lái)的積極作用與效果?？傮w而言，如果能借助《行政訴訟法》修改的有利契機(jī)，合理設(shè)計(jì)行政法院的組織體系與制度模式，很大程度上能有助于在行政訴訟中阻斷行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，將是一次成本低、收益大、效果好的司法體制改革與創(chuàng)新。

首先，從方法論意義上來(lái)看，司法體制改革選擇整體推進(jìn)的思路還是選取某個(gè)方向或領(lǐng)域率先突破的思路并無(wú)高下之分，兩者皆有其優(yōu)勢(shì)和局限性。但如果綜合考慮啟動(dòng)改革的難易程度、風(fēng)險(xiǎn)控制以及中國(guó)改革的路徑依賴思維等一系列復(fù)雜因素，選擇在某一個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展司法改革的試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再作推廣的模式顯然更易為改革者所接受。[11](P13－16)因此，針對(duì)行政權(quán)過(guò)度干預(yù)司法權(quán)的這一頑疾，通過(guò)設(shè)立行政法院來(lái)“先行先試”，或?yàn)橐环N更具說(shuō)服力的改革策略。如改革能取得成功，其示范性效應(yīng)自然可以延伸至其他類型訴訟，從而順利推動(dòng)司法體制的整體改革。

其次，認(rèn)為頻繁的行政訴訟制度變更會(huì)不利于人們對(duì)現(xiàn)有制度認(rèn)同的觀點(diǎn)，存有邏輯上的錯(cuò)誤。這一結(jié)論以人們認(rèn)同、支持現(xiàn)有制度為前提，但是從行政訴訟制度運(yùn)行的實(shí)踐看，目前行政審判在公眾心目中的公信力很低，無(wú)法發(fā)揮定紛止?fàn)幍牟门凶饔?，民眾大量通過(guò)申訴、信訪等其他渠道來(lái)尋求行政糾紛的救濟(jì)。[12]基于這一尷尬現(xiàn)實(shí)，奢談改革會(huì)“傷害”人們對(duì)制度的認(rèn)同恐怕難以成立。相反，如能及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有制度模式，并通過(guò)公正有力的判決扭轉(zhuǎn)人們對(duì)行政訴訟制度的固有認(rèn)知，重塑公眾的信心和行政審判的公信力，才有可能使行政訴訟走向重生，真正發(fā)揮其制度效用。

第三，行政法院的設(shè)立，對(duì)于行政審判擺脫來(lái)自行政權(quán)及地方政府的不當(dāng)干預(yù)具有重要作用。事實(shí)上，在行政審判中濫用行政權(quán)妨礙司法的行為，多數(shù)發(fā)生在市縣一級(jí)基層政府，如能打破行政區(qū)劃來(lái)設(shè)立行政法院體系，對(duì)于抑制司法地方化和行政保護(hù)主義將產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果。例如，浙江法院率先開(kāi)始試驗(yàn)的“行政案件異地交叉審理”和“相對(duì)集中管轄”制度，便因其良好效果而為最高法院的司法解釋(法釋〔2008〕1號(hào))所肯定。但在改革調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，上述試驗(yàn)措施仍然無(wú)法解決某些問(wèn)題，如相對(duì)集中指定管轄制度中，相對(duì)固定的對(duì)應(yīng)管轄可能造成新的行政干預(yù)。[13]這充分說(shuō)明在現(xiàn)有行政審判制度框架下改革空間已非常有限，需要推出更為徹底的改革辦法，如建立行政法院的巡回審判制度。

第四，行政法院模式在融合專業(yè)性與獨(dú)立性上的優(yōu)勢(shì)，使其受到越來(lái)越多國(guó)家的重視和效仿。針對(duì)行政法院的獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)，如一國(guó)法院能做到公正和獨(dú)立審判，則其是否設(shè)立單獨(dú)的行政法院確實(shí)不是問(wèn)題的關(guān)鍵。但如果借助行政法院的設(shè)立而能夠解決或部分解決行政審判的獨(dú)立性問(wèn)題，則行政法院在一國(guó)的設(shè)立就具備了特別的意義。同時(shí)，就其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)而言，不可忽視的是，即便在英美法系國(guó)家，行政法院的成功也給它們帶來(lái)了相當(dāng)程度的影響，并促使這些國(guó)家根據(jù)本國(guó)情形作出相應(yīng)的制度調(diào)整，以因應(yīng)不斷增長(zhǎng)的行政糾紛對(duì)審判人員專業(yè)能力的要求。例如在美國(guó)，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)和法律界從1929年開(kāi)始就有持續(xù)不斷的呼聲要求設(shè)立行政法院，最終雖未成立，但卻促成了美國(guó)的行政法法官制度。[14]英國(guó)從2000年10月2日起，將“皇室辦公室名單”(Crown Office List)更名為“行政法庭”(Administrative Court)，作為特別法庭隸屬于高等法院的皇座法庭之下，專門(mén)負(fù)責(zé)司法審查事務(wù)，以及對(duì)其他依各種法規(guī)提起的起訴或上訴、人身保護(hù)令及引渡的審查。[15](P5)

二、行政法院制度的模式選擇

在明確行政法院設(shè)置有其必要性及其之于當(dāng)下行政訴訟困局破解的積極意義之后，接下來(lái)要解決的自然是如何設(shè)置與構(gòu)建符合我國(guó)行政訴訟現(xiàn)實(shí)需求的行政法院制度。具體而言，它包括兩個(gè)層面的問(wèn)題:行政法院制度的模式選擇和具體制度設(shè)計(jì)。

在已設(shè)立行政法院的國(guó)家中，法國(guó)與德國(guó)的行政法院制度各有特色且在世界上影響較大，因而形成了行政法院制度中的法國(guó)模式與德國(guó)模式。這兩種模式各有特色，在法院擔(dān)負(fù)的職能、與行政法學(xué)的淵源關(guān)系等方面均有所差異，但最關(guān)鍵的區(qū)別還是在于行政法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立程度不同。

(一)法國(guó)模式：行政法院與行政的高度融合

法國(guó)是行政法的母國(guó)，同樣也是行政法院的母國(guó)。在法國(guó)學(xué)者看來(lái)，是行政法官創(chuàng)造了行政法，而不是由于專門(mén)行政法的存在才創(chuàng)造了行政法官。[16](P233)由于法國(guó)獨(dú)特的政治思想背景和歷史背景，從國(guó)家參事院演化而來(lái)的最高行政法院最終完全取得了行政糾紛的審判權(quán)力，形成行政審判由行政法院系統(tǒng)管轄，而行政審判之外的司法審判歸屬于普遍法院管轄的雙軌審判制。也正是出于歷史淵源，法國(guó)的最高行政法院至今還兼具咨詢與審判的雙重職能，并且它自身就是法國(guó)行政機(jī)關(guān)的一部分，其成員全部為公務(wù)員。[17](P72)以專業(yè)性和獨(dú)立性的眼光來(lái)評(píng)判，法國(guó)模式的行政法院制度顯然在專業(yè)性上有其突出優(yōu)勢(shì)，但獨(dú)立性卻顯得有所不足，行政法院與行政部門(mén)的關(guān)系過(guò)于密切，易于引發(fā)人們的誤解。

實(shí)質(zhì)上，法國(guó)的行政法院制度對(duì)于獨(dú)立性的理解和詮釋，正是其最為突出的制度特色。首先，法國(guó)的制度模式并非不強(qiáng)調(diào)行政法院的獨(dú)立。法國(guó)曾通過(guò)其憲法委員會(huì)的裁決將行政法院的獨(dú)立性晉升為“共和國(guó)法律確認(rèn)的基本原則”。在行政法官的組成、地位和職權(quán)上，法國(guó)也非常強(qiáng)調(diào)行政法官與在職行政官員的分離。[18](P750－753)但必須指出的是，法國(guó)人所理解的行政法院獨(dú)立性，更多是強(qiáng)調(diào)行政法院之于其他行政部門(mén)的獨(dú)立性，而不是徹底獨(dú)立于行政之外。因此，法國(guó)的最高行政法院不但保留了參與行政活動(dòng)的行政角色，而且通過(guò)大量派遣或借調(diào)其成員到政府部門(mén)任職的方式來(lái)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)和交流。最高行政法院的法官始終“沉浸于行政情境之中”，能充分認(rèn)識(shí)到困擾政府的特殊問(wèn)題，他們是行政領(lǐng)域的專家，深為法國(guó)行政官員信服并得到廣泛尊重。[17](P74)由此可見(jiàn)，法國(guó)行政法院的獨(dú)立性是有限度的，它對(duì)于獨(dú)立性的理解，更多是體現(xiàn)在個(gè)案審判中法官不受行政的干預(yù)以及職務(wù)上不能同時(shí)兼容，而不是旨在建立一道防火墻以徹底隔絕行政法院與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)聯(lián)。這種制度安排，符合法國(guó)人對(duì)行政法的理解和法國(guó)的政治文化，即行政法是在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的、使行政活動(dòng)獲得有效性和正當(dāng)性的支持性規(guī)則，而不是一種從外部強(qiáng)加給行政部門(mén)，旨在控制行政權(quán)的限制性規(guī)則。[19](P94)同時(shí)，它也保存和體現(xiàn)了法國(guó)行政法院模式的制度優(yōu)勢(shì)，即在保證裁判機(jī)關(guān)公正和獨(dú)立的前提下，最大限度發(fā)揮行政法院解決行政糾紛的專業(yè)性特長(zhǎng)。

(二)德國(guó)模式：以高度獨(dú)立性保障公民權(quán)利

作為模仿法國(guó)制度的結(jié)果，德國(guó)的行政司法早期也是一種行政的自我監(jiān)督。到19世紀(jì)中葉，在司法與行政分離的原則下，以獨(dú)立的法院來(lái)有效監(jiān)督國(guó)家行政活動(dòng)的呼聲日益高漲。在學(xué)者的影響下，最終的妥協(xié)方案是行政法庭從行政機(jī)構(gòu)中脫離出來(lái)，以法院的形式進(jìn)行組織，但同時(shí)也獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)。[20](P22－24)德國(guó)行政法院的這一模式在二戰(zhàn)后為《聯(lián)邦基本法》所確認(rèn)，從而徹底解決了有關(guān)行政法院獨(dú)立性和行政自我監(jiān)督的爭(zhēng)議。

具體而言，德國(guó)行政法院的獨(dú)立性表現(xiàn)在法院組織上獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)及行政機(jī)關(guān)，以及法官人事獨(dú)立三個(gè)方面。首先，從古羅馬法發(fā)展而來(lái)的德國(guó)法上的公法與私法區(qū)分的觀念，使德國(guó)人認(rèn)為由普通法院處理公法方面的事務(wù)是不適當(dāng)?shù)?。因此，行政法院與行政裁判權(quán)必須與普通法院和普通裁判權(quán)相分離。其次，在德國(guó)一切具有司法性質(zhì)的爭(zhēng)議都被認(rèn)為是司法權(quán)管轄的范圍，基本法賦予了人民就爭(zhēng)議向法院起訴的基本權(quán)利并專門(mén)規(guī)定了獨(dú)立的行政裁判權(quán)。1960年的《行政法院法》因而進(jìn)一步作出規(guī)定，行政裁判權(quán)應(yīng)由與行政機(jī)關(guān)相互獨(dú)立且與行政機(jī)關(guān)分離的法院行使。再次，法律禁止行政法院執(zhí)行任何行政職能，因而行政法院的法官不得從事任何立法與行政工作，而行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)的成員也不得擔(dān)任法官職務(wù)，[21](P191－193)從而在人事上完全杜絕了行政法院與其他國(guó)家權(quán)力部門(mén)的關(guān)聯(lián)，較為徹底地保障了行政法院的獨(dú)立性。

總之，德國(guó)在構(gòu)建行政法院制度時(shí)，通過(guò)使行政法院獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)確保了行政審判對(duì)專業(yè)性的要求，又通過(guò)明確其司法機(jī)關(guān)的地位使其完全獨(dú)立于行政部門(mén)，有效保障了受行政機(jī)關(guān)侵害的公民請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)指出的是，這種雙重獨(dú)立性是德國(guó)對(duì)行政法院制度功能定位的結(jié)果。作為公民權(quán)利的保護(hù)人和捍衛(wèi)者，德國(guó)的行政法院更加側(cè)重于從保障個(gè)人權(quán)利、反對(duì)行政越權(quán)的角度來(lái)審查行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性。

(三)我國(guó)的選擇：以保障獨(dú)立審判為制度目標(biāo)

通過(guò)對(duì)法國(guó)模式和德國(guó)模式行政法院制度的剖析與評(píng)價(jià)，可以看出是行政法院制度的功能定位決定了制度的具體內(nèi)容及其特色。因此，在選擇我國(guó)的行政法院制度模式時(shí)，應(yīng)首先確定這一制度的功能定位。必須指出，行政法院的制度功能定位應(yīng)服務(wù)于行政訴訟的功能定位。就行政訴訟自身而言，其制度功能主要體現(xiàn)在糾紛解決、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和公民權(quán)利救濟(jì)上。現(xiàn)行行政審判體制出現(xiàn)種種問(wèn)題的主要癥結(jié)，就是審判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性缺失，司法權(quán)處處受制于行政權(quán)力。在此情況下，行政審判人員即便再具專業(yè)性，也無(wú)法切實(shí)發(fā)揮行政訴訟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的上述制度功能。為此，現(xiàn)階段改革的目標(biāo)和宗旨，應(yīng)當(dāng)以保障行政審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性為第一要義。換言之，面對(duì)當(dāng)下行政訴訟步履維艱的困境，設(shè)立行政法院這一改革方案之所以優(yōu)于其他方案，關(guān)鍵在于它能借助制度的重新設(shè)計(jì)或調(diào)整為行政審判提供更為充分的獨(dú)立性。

基于上述判斷，在行政法院的兩種主要模式中，強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的德國(guó)模式，顯然比注重公共行政專業(yè)化和行政獨(dú)立的法國(guó)模式更為適合我國(guó)。德國(guó)模式中諸如行政法院在司法體系中的地位、行政法院的組織結(jié)構(gòu)、行政法官人事以及行政審判事務(wù)等方面的獨(dú)立性和相應(yīng)的制度保證，都值得我們?cè)诰唧w的制度建構(gòu)過(guò)程中予以學(xué)習(xí)和借鑒。[22](P209)反觀法國(guó)模式的行政法院制度，其行政職能與司法職能混同的做法很難為其他國(guó)家所復(fù)制，甚至在憲政理論上都是難以邏輯自洽的。塑造這一制度的因素除了法國(guó)人對(duì)于行政管理和行政法的獨(dú)特理解之外，一個(gè)嚴(yán)格遵循職業(yè)倫理和法律規(guī)則的公務(wù)員共同體同樣不可或缺。在這些經(jīng)過(guò)嚴(yán)格培訓(xùn)和選拔而產(chǎn)生的法國(guó)社會(huì)精英的身上，雙重職能的混同非但沒(méi)有造成利益沖突，還提高了他們審理行政案件的業(yè)務(wù)能力。但是，這種立足于法國(guó)傳統(tǒng)和獨(dú)特國(guó)情之上的制度特色，是很難為中國(guó)乃至其他國(guó)家所效仿和移植的。

當(dāng)然，在制度模式上選擇德國(guó)模式并不意味著要完全照搬德國(guó)的整套行政法院制度，畢竟中德兩國(guó)的國(guó)情有巨大差異，憲政體制也迥然有別。所謂選擇德國(guó)模式，主要是指制度設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政法院之于行政機(jī)關(guān)和普通法院的獨(dú)立性，即建立一個(gè)與普通法院系統(tǒng)分離的行政法院體系，并保證行政法院在組織、財(cái)政、人事和審判事務(wù)上免受行政部門(mén)的掣肘和干預(yù)。至于具體的制度細(xì)節(jié)，仍應(yīng)在我國(guó)憲政體制框架下遵循相關(guān)法律并綜合考慮行政審判的現(xiàn)實(shí)狀況予以落實(shí)。同理，法國(guó)模式雖然在整體上難以借鑒，但其某些制度細(xì)節(jié)，如行政法院法官的招錄、交流制度等，對(duì)我國(guó)行政法院制度構(gòu)建亦不乏啟發(fā)意義。

三、行政法院制度的具體設(shè)計(jì)

建立行政法院制度，還有必要對(duì)其法律依據(jù)、組織體系以及獨(dú)立性的制度保障等重要問(wèn)題作出回答，進(jìn)一步明確制度改革的可行性。

(一)憲法和法律依據(jù)

對(duì)于行政法院設(shè)立的法律依據(jù)問(wèn)題，學(xué)界早已提出根據(jù)《憲法》第124條和《人民法院組織法》第2條的規(guī)定，可將其界定為審理行政案件的“專門(mén)法院”，與軍事法院、海事法院等其他專門(mén)法院并列。但反對(duì)者則認(rèn)為行政法院一旦設(shè)立，在數(shù)量、職權(quán)范圍和社會(huì)影響上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他專門(mén)法院，不經(jīng)修憲或立憲方式而徑直設(shè)立是不妥當(dāng)?shù)摹９P者認(rèn)為，僅以社會(huì)影響等理由否定現(xiàn)行憲法和法律所提供的“專門(mén)法院”這一制度接口，缺少必要的論證過(guò)程，其觀點(diǎn)難以令人信服。通過(guò)解釋《憲法》中有關(guān)人民法院設(shè)置的相關(guān)規(guī)定，也無(wú)法得出建立行政法院制度會(huì)面臨憲法體制性障礙的結(jié)論。相反，我國(guó)現(xiàn)有的海事法院等專門(mén)法院的設(shè)立過(guò)程，卻可以為行政法院的設(shè)立提供現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)參照。如以盡快啟動(dòng)改革論，由全國(guó)人大常委會(huì)以具有法律效力的“決定”方式設(shè)立行政法院，并在“決定”中對(duì)行政法院的設(shè)置原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、管轄權(quán)劃分以及人事任免制度作出規(guī)定，是較為理想的解決辦法。當(dāng)然，該“決定”應(yīng)與《行政訴訟法》的修改配套作出，并及時(shí)對(duì)其他法律、法規(guī)中涉及行政案件審判機(jī)關(guān)的條款進(jìn)行修改，以保證法律體系的內(nèi)在一致性。在行政法院建立并實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)一定時(shí)間后，可以在積累經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，再由全國(guó)人大組織起草《行政法院組織法》對(duì)行政法院制度作出全面規(guī)范。

(二)組織體系

依據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，最高人民法院有權(quán)監(jiān)督專門(mén)人民法院的審判工作。因此，在不修改現(xiàn)行憲法的前提下，作為專門(mén)法院的行政法院尚無(wú)法完全獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)。較為合理的安排，是將最高人民法院的行政庭整體劃分出來(lái)設(shè)立高級(jí)行政法院 (或最高行政法院)，并仍舊設(shè)置于最高人民法院之內(nèi)，代表最高人民法院行使行政案件的終審權(quán)。相比于在全國(guó)人大之下設(shè)立行政法院及隸屬于國(guó)務(wù)院的行政法院的構(gòu)想，此方案顯然更為符合我國(guó)的憲政體制及行政審判體制改革的宗旨。其他層級(jí)的行政法院，則應(yīng)直接隸屬于高級(jí)行政法院管轄，與地方的普通法院系統(tǒng)完全脫離。

在自身的組織系統(tǒng)上，考慮到目前行政訴訟案件數(shù)量較少的因素，行政法院在堅(jiān)持二審終審制的原則下宜參照法、德等多數(shù)國(guó)家采用的三級(jí)行政法院體系，從中央到地方設(shè)立三個(gè)層級(jí)，即高級(jí)行政法院、中級(jí)行政法院和基層行政法院。為保證司法的權(quán)威性，基層行政法院應(yīng)設(shè)置在設(shè)區(qū)市或自治州一級(jí)。

中級(jí)行政法院和基層行政法院雖然設(shè)置于地方，但必須打破司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃一一重合的舊有做法，否則不足于擺脫司法地方化的弊病。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口稠密程度以及行政案件收案數(shù)量等指標(biāo)，鄰近的兩三個(gè)省級(jí)單位可設(shè)立一個(gè)中級(jí)行政法院，全國(guó)共設(shè)立10個(gè)左右中級(jí)行政法院。按同樣原則，鄰近的幾個(gè)地級(jí)行政區(qū)內(nèi)可設(shè)立一個(gè)基層行政法院。我國(guó)目前共有409個(gè)中級(jí)人民法院，將其行政審判庭歸并后，全國(guó)可設(shè)置100－120個(gè)左右的基層行政法院。2012年，全國(guó)法院新收一審行政案件的數(shù)量是129583件，[23]如分?jǐn)偟矫總€(gè)基層行政法院上，大約為1100－1300件。即使考慮行政法院成立后案件數(shù)量增長(zhǎng)的因素，一個(gè)基層行政法院年度收案量也不大可能超過(guò)2000件，這對(duì)于一個(gè)基層行政法院而言是完全可以接受的案件負(fù)擔(dān)。另外，為了便利民眾行使訴權(quán)，基層行政法院還應(yīng)考慮設(shè)立巡回審判庭，定期在本司法管轄區(qū)內(nèi)展開(kāi)巡回審判。[24](P351)

(三)獨(dú)立性的制度保障

保障行政法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)，決不能僅限于空洞的宣示排除非法干預(yù)，而應(yīng)通過(guò)具體的制度規(guī)定予以落實(shí)。如果行政法院的獨(dú)立性無(wú)法保證，行政權(quán)依然能影響甚至指揮行政審判，則行政法院的設(shè)立將毫無(wú)意義。保障行政法院獨(dú)立性的關(guān)鍵，在于使行政法院的人事和財(cái)政體制與行政部門(mén)脫鉤，尤其是與地方政府分離。

人事制度上，行政法院的法官必須保證其薪酬和地位的穩(wěn)定。鑒于司法管轄區(qū)已經(jīng)與地方的行政區(qū)劃相脫離，行政法官的任免不應(yīng)再由地方人大決定。較為合適的做法，是由高級(jí)行政法院設(shè)立專門(mén)的遴選機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政法官的提名，由全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)任免。行政法官非因法定事由不得調(diào)任、轉(zhuǎn)任或去職。對(duì)行政法官的監(jiān)督，由上一級(jí)行政法院具體負(fù)責(zé)，對(duì)于違紀(jì)違法的行政法官，應(yīng)由高級(jí)行政法院提出處理意見(jiàn)后報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或其常委會(huì)作出最終決定。

財(cái)政體制上，行政法院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由國(guó)家財(cái)政直接撥付，與地方財(cái)政完全脫鉤。各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，可考慮由行政法院內(nèi)設(shè)的司法預(yù)算委員會(huì)根據(jù)上一年度本院的財(cái)政支出情況進(jìn)行編制，并逐級(jí)上報(bào)到高級(jí)行政法院匯總，由最高人民法院統(tǒng)一報(bào)送至國(guó)務(wù)院財(cái)政部納入中央財(cái)政預(yù)算。財(cái)政部無(wú)權(quán)對(duì)報(bào)送的預(yù)算作出調(diào)整或刪減，在全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算方案后，再由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一向各級(jí)行政法院撥付經(jīng)費(fèi)。[25]當(dāng)然，根據(jù)《立法法》第8條，以上涉及行政法院人事制度和財(cái)政體制的相關(guān)規(guī)定，亦應(yīng)由全國(guó)人大以決定或決議方式訂定之。

總體而言，從設(shè)立的法律依據(jù)、組織機(jī)構(gòu)的制度保障及行政訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等諸多方面來(lái)看，在我國(guó)建立行政法院制度的時(shí)機(jī)已臻成熟，且與執(zhí)政黨深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度精神高度吻合。立法者在修訂《行政訴訟法》時(shí)，理應(yīng)對(duì)行政法院的制度設(shè)計(jì)做通盤(pán)的體系化考慮，以免在未來(lái)徒增掣肘。

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