南京國民政府行政法院創(chuàng)建問題考

劉 錚

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州310008)

南京國民政府行政法院于1933年創(chuàng)立,它作為民國時(shí)期憲政領(lǐng)域中一個(gè)非常重要的機(jī)構(gòu),在我國大陸地區(qū)存在了十幾年,研究這一機(jī)構(gòu)不僅可以了解近代中國政治制度、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及行政管理的有關(guān)狀況,還有助于把握中國行政法制現(xiàn)代化的規(guī)律和特點(diǎn)。但由于對(duì)南京國民政府行政法院的專題研究牽扯過廣,況且一個(gè)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建過程或更能折射出該機(jī)構(gòu)的基本樣態(tài),本文擬將一些與南京國民政府行政法院創(chuàng)建有關(guān)的問題提出來加以討論,試圖呈現(xiàn)出南京國民政府行政法院的創(chuàng)建脈絡(luò)。

一、南京國民政府行政法院的創(chuàng)建過程與組織結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)二三十年代南京國民政府成立后,隨著國內(nèi)行政事務(wù)范圍的不斷擴(kuò)展,普通司法機(jī)關(guān)已很難勝任日趨復(fù)雜的行政審判,國內(nèi)有關(guān)設(shè)立獨(dú)立的行政審判機(jī)關(guān)的呼聲日起,國民政府開始著手籌建行政法院。

1932年11月,南京國民政府公布《行政法院組織法》及《行政訴訟法》后不久,司法院即以院令的形式,命國民黨中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)委員茅祖權(quán)負(fù)責(zé)籌備行政法院[1]。院址附設(shè)于“最高法院新署”,即位于今江蘇省南京市中山北路101號(hào)[2]。1933年2月,南京國民政府編制行政法院經(jīng)常費(fèi)、開辦費(fèi)支出概算書。同年5月該概算書獲得國民黨中央政治會(huì)議通過后公布施行,具體數(shù)額為:開辦費(fèi)一萬元,經(jīng)常費(fèi)每月一萬四千元[3]。

經(jīng)過半年多的籌備,1933年6月23日,即《行政訴訟法》施行當(dāng)天,院長(zhǎng)茅祖權(quán)視事,啟用印章,南京國民政府行政法院正式成立[4]。

南京國民政府行政法院正式成立后,僅由院長(zhǎng)部署院內(nèi)行政事項(xiàng)[5],并未開始運(yùn)行并受理、審理行政訴訟案件。至1933年7月27日國民政府才任命朱錫百為行政法院書記官長(zhǎng)[6]。評(píng)事也如下文將提到的,到1933年8月18日方獲國民政府任命。行政法院正式運(yùn)行的時(shí)間是1933年8月,這也可以從該院受理的第一例行政訴訟案件的情況得到證實(shí)。1933年8月22日,原告(田成明等人)因提充凈土寺廟產(chǎn)不服江蘇省政府決定向行政法院起訴,行政法院于是日正式受理,并于1933年12月8日作出判決(判字第一號(hào))[7]。這個(gè)案件也是行政法院書記廳編寫的《行政法院判決匯編》收錄的第一個(gè)判決案例。

南京國民政府行政法院經(jīng)歷了半年多的籌備時(shí)間,且正式成立后也沒有即刻運(yùn)轉(zhuǎn)起來,這恐怕與法律移植沒有認(rèn)真考慮到當(dāng)時(shí)中國國情而照抄照搬外國模式有關(guān)?！靶姓ㄔ褐?在十九世紀(jì)中葉,仿自法蘭西,及于德意志,更由奧地利以傳播于日本”[8]。南京國民政府行政法院系直接仿效歐陸諸國及日本創(chuàng)建而成,屬大陸法系體制。

由于行政訴訟制度功能和價(jià)值的特殊性,該制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以保護(hù)民眾權(quán)益為首要依歸。南京國民政府只在首都設(shè)立一級(jí)行政法院,沒有因中國疆域遼闊而劃分區(qū)域設(shè)立多個(gè)和多級(jí)行政審判機(jī)關(guān)。當(dāng)時(shí)的中國交通落后,要求全國民眾包括偏遠(yuǎn)農(nóng)村的民眾因“中央或地方官署之違法處分致?lián)p害其權(quán)利,經(jīng)依訴愿法提起再訴愿而不服其決定,或提起再訴愿逾兩個(gè)月不為決定者,得向行政法院提起行政訴訟”,行政訴訟須經(jīng)過訴愿、再訴愿等前置程序,耗時(shí)費(fèi)力,百姓易生厭訴情緒,訴訟當(dāng)事人到南京應(yīng)訴也增加了訴訟成本,實(shí)難開展實(shí)質(zhì)意義的行政審判,行政訴權(quán)未能發(fā)展成為一項(xiàng)一般公民可以普遍切實(shí)享有的權(quán)利。

南京國民政府行政法院的首任院長(zhǎng)是茅祖權(quán),特任,1933年6月2日由國民政府任命[9],1933年6月23日視事,綜理全院行政事務(wù)并兼任評(píng)事,充任庭長(zhǎng);首任書記官長(zhǎng)為朱錫百,由院長(zhǎng)薦任,始任時(shí)間為1933年7月27日,主要執(zhí)掌分配院內(nèi)文書類事務(wù)。

1932年11月17日公布施行之《行政法院組織法》第三條至第五條明定,“行政法院分設(shè)二庭或三庭。每庭置庭長(zhǎng)一人,除由院長(zhǎng)兼任者外,就其中余評(píng)事中遴充之,監(jiān)督各該庭事務(wù)并定其分配”;“行政法院每庭置評(píng)事五人,掌理審判事務(wù)。每庭評(píng)事,應(yīng)有曾充法官者二人”;“行政法院之審判,以評(píng)事五人之合議行之。合議審判以庭長(zhǎng)為審判長(zhǎng),庭長(zhǎng)有事故時(shí),以評(píng)事之資深者充之”。

南京國民政府行政法院創(chuàng)建時(shí),實(shí)設(shè)兩庭而非三庭,由十位評(píng)事組成,負(fù)責(zé)審理行政案件。評(píng)事的具體任職情況為:院長(zhǎng)為茅祖權(quán),庭長(zhǎng)有茅祖權(quán)和于恩波,評(píng)事有茅祖權(quán)、于恩波、王淮琛、胡翰、梅光羲、王子弦、王芝庭、王建祖、蘇兆祥和葉大澄[10]。院長(zhǎng)兼任庭長(zhǎng)、評(píng)事,庭長(zhǎng)兼任評(píng)事。評(píng)事屬于簡(jiǎn)任,評(píng)事的遴選須以擔(dān)任高級(jí)審判或檢察職務(wù)至一定年限為條件;或在教育部認(rèn)可之國內(nèi)外?？埔陨蠈W(xué)校修習(xí)法律政治、財(cái)經(jīng)學(xué)科三年以上畢業(yè),并任簡(jiǎn)任公務(wù)員四年以上者;出任評(píng)事者須對(duì)黨義有深切之研究。評(píng)事中有司法官出身的,也有行政官員出身的,具有較強(qiáng)的法律知識(shí)和較豐富的行政經(jīng)歷,對(duì)行政管理或者運(yùn)用法律法令處理國家事務(wù)有一定的經(jīng)驗(yàn),評(píng)事的職業(yè)化、專業(yè)化的傾向明顯。

南京國民政府行政法院創(chuàng)建時(shí),除有院長(zhǎng)、書記官長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、評(píng)事外,還設(shè)有書記廳,掌院內(nèi)行政事務(wù),以服務(wù)于審判事務(wù)。

1933年6月24日司法院公布之《行政法院處務(wù)規(guī)程》第二十七條規(guī)定,“書記廳由書記官長(zhǎng)承院長(zhǎng)命令指揮監(jiān)督書記官分掌事務(wù)。配置各庭之書記官應(yīng)受庭長(zhǎng)評(píng)事之指揮監(jiān)督,每庭得以一人為主任”[11]?！缎姓ㄔ簳洀d辦事細(xì)則》第三條至第六規(guī)定,書記廳下轄會(huì)計(jì)股、文書股、總務(wù)股[12]。各股置書記官若干人分任事務(wù),以一人充主任,主任書記官負(fù)指導(dǎo)本股書記官之責(zé)。從《行政法院各庭書記官辦事細(xì)則》的規(guī)定看,除主任書記官外,另設(shè)有記錄書記官和收發(fā)書記官[13]。書記官屬于委任,職掌典守印信、收發(fā)繕校、發(fā)售狀紙、保管整理案卷文件、撰擬、編輯、統(tǒng)計(jì)、會(huì)議記錄、出納事項(xiàng)、編造預(yù)算及決算等。

南京國民政府行政法院初創(chuàng)時(shí)的院長(zhǎng)、書記官長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、評(píng)事、主任書記官和書記官等人員合在一起,規(guī)模約在二三十人左右,是當(dāng)時(shí)中央機(jī)關(guān)中最小的一個(gè)部門,知道它的人也很少,以至很多人將之與行政院相混淆。雖“小”,但它的組織架構(gòu)已經(jīng)形成,使曾經(jīng)一度中斷了的行政裁判機(jī)關(guān)得以恢復(fù),對(duì)于“百姓告官”有了組織保障,這一點(diǎn)是值得肯定的。

二、南京國民政府行政法院創(chuàng)建的法律淵源與制度建設(shè)

梳理一個(gè)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建,大凡其創(chuàng)建依據(jù)也是探討的內(nèi)容之一。那么,南京國民政府行政法院創(chuàng)建的依據(jù)有哪些?其創(chuàng)建初期開展了哪些工作規(guī)則的制定?

1928年10月,南京國民政府公布之《國民政府組織法》第三十三條規(guī)定:“司法院為國民政府最高司法機(jī)關(guān),掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權(quán)?！蓖?《司法院組織法》第一條具體規(guī)定,“司法院以下列各署及委員會(huì)組織之:(一)司法行政署;(二)司法審判署;(三)行政審判署;(四)官吏懲戒委員會(huì)”;第六條規(guī)定,“行政審判署,依法律掌理行政訴訟審判事宜”,確定普通訴訟與行政訴訟分立的司法審判體制。1931年5月,南京國民政府公布之《訓(xùn)政時(shí)期約法》第二十二條規(guī)定:“人民依法律有提起行政訴訟及訴愿之權(quán)”,確認(rèn)了人民的行政訴訟權(quán)。1931年12月,國民政府修正公布之《國民政府組織法》第三十六條規(guī)定:“司法院設(shè)最高法院、行政法院及公務(wù)員懲戒委員會(huì)”,行政法院之名被正式提出。

依《國民政府組織法》等相關(guān)規(guī)定,南京國民政府于1932年11月17日同時(shí)公布《行政法院組織法》與《行政訴訟法》。但是,《行政法院組織法》的起草與施行均早于《行政訴訟法》[14]。1931年1月,司法院擬訂《行政法院組織法》草案十三條,4月,擬訂《行政訴訟法》草案四十七條,并附理由書,先后呈由國民政府轉(zhuǎn)交立法院審議,經(jīng)立法院議決修正通過。該兩法同時(shí)公布,《行政法院組織法》自公布之日起施行,而《行政訴訟法》“施行日期,以命令定之”,實(shí)際施行日期為1933年6月23日。

《行政法院組織法》與《行政訴訟法》作為當(dāng)時(shí)行政訴訟制度的基本組織法與基本程序法,其制定過程以及重要性引起了當(dāng)時(shí)輿論的高度關(guān)注。單是當(dāng)時(shí)影響較大的《申報(bào)》,就曾在1931年1月至4月間刊發(fā)《行政法院之組織法》《行政訴訟法初稿草竣》《行政訴訟法已草竣》《行政訴訟法已脫稿》等多則消息,介紹了這兩部法律的制定過程及其重要性。

《行政法院組織法》系行政訴訟組織法,規(guī)定了行政法院組織與職權(quán)?！缎姓ㄔ航M織法》規(guī)范的對(duì)象繁多復(fù)雜,然其內(nèi)容總共才十二條,不足四百字,顯得過于簡(jiǎn)約。它的地位就在于,通過組織法作為機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)限的依據(jù),依法設(shè)官分職并科學(xué)合理地界定和劃分職權(quán),具備了現(xiàn)代行政組織法的一些基本內(nèi)容?！缎姓V訟法》系行政訴訟程序法,共二十七條,規(guī)定了行政法院的受案范圍、行政判決的效力、行政訴訟的形式要件與訴訟時(shí)效等問題,是近代中國最為完整的一部行政訴訟法。

《行政法院組織法》施行后不久,司法院擬訂《行政訴訟費(fèi)用條例》草案八條,咨送立法院審議。1933年5月6日,國民政府公布《行政訴訟費(fèi)用條例》,計(jì)六條,規(guī)定行政訴訟只收紙費(fèi)、送達(dá)費(fèi)、抄謄費(fèi),不收審判費(fèi),并規(guī)定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[15]。1933年6月23日,《行政訴訟費(fèi)用條例》施行[16]。

以基本組織法與基本程序法為依托,司法院及行政法院開展了院內(nèi)規(guī)程和辦事細(xì)則的制定工作,以使行政法院正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來。1933年6月24日,司法院依《行政法院組織法》之規(guī)定,公布施行《行政法院處務(wù)規(guī)程》,分總則、院長(zhǎng)、各庭、書記廳、附則等五章,計(jì)三十條,對(duì)院長(zhǎng)、各庭、書記廳的設(shè)置及職責(zé)作了明確規(guī)定。另外,行政法院依《行政法院處務(wù)規(guī)程》之規(guī)定,1933年7月1日公布施行《行政法院書記廳辦事細(xì)則》,并于1933年7月13日獲司法院備案;1933年9月27日公布施行《行政法院各庭書記官辦事細(xì)則》,并于1933年10月7日獲司法院備案。

上述依據(jù)的內(nèi)容雖然龐雜,但像這樣較集中較系統(tǒng)地圍繞創(chuàng)建行政法院進(jìn)行行政訴訟制度建設(shè),為中國歷史上絕無僅有。它們力圖以現(xiàn)代行政法制理念和現(xiàn)代行政模式對(duì)日益擴(kuò)大和復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)和行政訴訟事務(wù)進(jìn)行規(guī)制,在某種意義上已經(jīng)摒棄了中國傳統(tǒng)的法律制度和價(jià)值取向,開始了法律現(xiàn)代化的進(jìn)程,展示了當(dāng)時(shí)行政訴訟制度現(xiàn)代化的水平。

三、南京國民政府行政法院的性質(zhì)與地位

討論南京國民政府行政法院創(chuàng)建的相關(guān)問題,厘清這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及創(chuàng)建意義,也是題中的應(yīng)有之義。

目前,學(xué)界多因行政法院隸屬于司法院,為司法院直轄機(jī)關(guān)之一,與最高法院平級(jí),而將其性質(zhì)定位為司法機(jī)關(guān)。這一定位,似也與前文所提到的1928年10月國民政府公布《國民政府組織法》第三十三條之規(guī)定和《司法院組織法》第一條之規(guī)定有關(guān)。

但是,在南京國民政府開始籌設(shè)前后,行政法院設(shè)立的主要依據(jù)之一《國民政府組織法》進(jìn)行了修正。1931年12月,國民政府修正《國民政府組織法》,司法院定位由“最高司法機(jī)關(guān)”改為“最高審判機(jī)關(guān)”,司法院院長(zhǎng)與副院長(zhǎng)直接掌理審判,司法院“最高審判機(jī)關(guān)化”[17]。該組織法第三十六條至第三十八條明確規(guī)定:“司法院設(shè)最高法院、行政法院及公務(wù)員懲戒委員會(huì)”;“司法院長(zhǎng)兼任最高法院院長(zhǎng),司法院副院長(zhǎng)兼任公務(wù)員懲戒委員會(huì)委員長(zhǎng)”;“司法院院長(zhǎng)對(duì)于行政法院及公務(wù)員懲戒委員會(huì)之審判,認(rèn)為有必要時(shí),得出庭審理之”[18]。那么,對(duì)司法院之定位,是否在南京國民政府后期有所變化呢?根據(jù)實(shí)際情況應(yīng)得出否定的答案。以至于1947年4月國民黨中常會(huì)通過《國民政府組織法》中第三十八條至第四十條之規(guī)定,亦與1931年12月修正之《國民政府組織法》前述三條類似[19]。

南京國民政府行政法院是一個(gè)司法機(jī)關(guān),但準(zhǔn)確地說,它是一個(gè)特別行政審判機(jī)關(guān),謂其“特別”,究其原因有:南京國民政府行政法院專理行政訴訟審判事宜,與普通法院并重并立;南京國民政府行政法院僅設(shè)在中央一級(jí),地方無此類機(jī)構(gòu)建置;對(duì)行政法院的判決不得上訴或抗告,采用一審制,以行政法院為初審,亦以行政法院為終審;行政法院處理行政訴訟以書面審理為原則,以言詞辯論為例外。另外,南京國民政府行政法院作為一個(gè)特別行政審判機(jī)關(guān)之定位,在司法院院令中也可以得到印證。南京國民政府行政法院創(chuàng)建后,行政法院第二庭庭長(zhǎng)于恩波代替院長(zhǎng)茅祖權(quán)向司法院呈文,請(qǐng)示律師可否在行政法院執(zhí)行職務(wù)。1933年12月28日,司法院明令“行政法院為特別審判機(jī)關(guān),應(yīng)準(zhǔn)許律師在該院執(zhí)行職務(wù)”[20]。

南京國民政府行政法院這一特別行政審判機(jī)關(guān)由北洋政府時(shí)期的平政院演變而來,它的創(chuàng)建對(duì)于保護(hù)民眾權(quán)益,限制行政權(quán)濫用,具有一定的積極意義,是民國時(shí)期法制建設(shè)中的一件大事。南京國民政府以創(chuàng)建行政法院為中心構(gòu)建的行政訴訟制度是舊中國行政訴訟發(fā)展的成熟階段的產(chǎn)物,在中國的司法發(fā)展史上是值得肯定的。

南京國民政府行政法院的創(chuàng)建頗具時(shí)代的特征。在當(dāng)時(shí)中國門戶洞開之狀況以及西學(xué)東漸之背景下,南京國民政府行政法院的審判組織體系、審判程序體系和司法人員任用體系,是一種依據(jù)西方國家的司法制度設(shè)計(jì)而成的司法理想。從南京國民政府行政法院的規(guī)模與運(yùn)行效率看,行政訴訟制度的形式創(chuàng)建與行政訴權(quán)的實(shí)際生成間具有不完全一致性,形式的現(xiàn)代性與價(jià)值的傳統(tǒng)性間相悖離。

[1]司法院院令[N].司法院公報(bào)(第54號(hào)),1933-01-21:3.

[2]南京市地方志編纂委員會(huì).南京審判志[M].北京:方志出版社,1997:27.

[3]中央統(tǒng)計(jì)處.中國國民黨指導(dǎo)下之政治成績(jī)統(tǒng)計(jì):行政法院組織之完成[Z].1933-11-17.

[4]行政法院正式成立[N].申報(bào),1933-06-24(9).

[5]行政法院八月間開始辦案[J].中華法學(xué)雜志,1933(7):114.

[6]國民政府令[N].司法院公報(bào)(第82號(hào)),1933-08-05:1.

[7]行政訴訟裁判[N].司法院公報(bào)(第111號(hào)),1934-02-14:19-24.

[8]王齡希.論行政法院[J].法律評(píng)論,1933(24):25-26.

[9]國民政府令[N].司法院公報(bào)(第75號(hào)),1933-06-17:1.

[10]國民政府令[N].司法院公報(bào)(第86號(hào)),1933-09-02:1.

[11]行政法院處務(wù)規(guī)程[N].司法院公報(bào)(第78號(hào)),1933-07-08:4.

[12]司法院指令(指字第171號(hào))[N].司法院公報(bào)(第80號(hào)),1933-07-22:2-3.

[13]司法院指令(指字第262號(hào))[N].司法院公報(bào)(第93號(hào)),1933-10-21:4-7.

[14]行政法院與行政訴訟[N].申報(bào),1931-01-21(8).

[15]立法院通過行政訴訟費(fèi)條例[J].中華法學(xué)雜志,1933(4):79.

[16]司法院.司法院工作報(bào)告[Z].1935-11:22-23.

[17]聶鑫.民國司法院:近代最高司法機(jī)關(guān)的新范式[J].中國社會(huì)科學(xué),2007(6):145-148.

[18]夏新華,等.近代中國憲政歷程:史料薈萃[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:796.

[19]國民政府組織法全文[N].文匯報(bào),1947-04-19(7).

[20]司法院指令(指字第359號(hào))[N].司法院公報(bào)(第104號(hào)),1935-01-06:1.