檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐反思與制度優(yōu)化

摘要：檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，具有訴前程序兼顧公平和效率、有效破解“無人訴”困局、取得法律特別授權(quán)等優(yōu)勢，彰顯了制度設(shè)計(jì)的合理之處。但實(shí)踐中也存在一些問題，顯露出制度設(shè)計(jì)的不足，例如環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的立案范圍存在競合；檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立承擔(dān)環(huán)境行政公益訴訟，公眾難以參與；“怠于履行法定職責(zé)”等條文缺乏明確界定，實(shí)際操作困難；檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人與法律監(jiān)督職能存在沖突，影響檢察監(jiān)督權(quán)的中立性。應(yīng)從立法上對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的立案機(jī)制、參與主體、條文內(nèi)涵等進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境；行政公益訴訟；公共利益

基金項(xiàng)目：國家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項(xiàng)目（教技函2013[26]）

中圖分類號：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）10-0123-05

黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，全國人民代表大會常務(wù)委員會隨后作出了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《試點(diǎn)決定》），授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展公益訴訟試點(diǎn)。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），明確了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的案件范圍，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位等。2016年1月6日，最高人民檢察院又發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線索來源、線索移送、立案程序、調(diào)查核實(shí)、舉證責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，對訴前程序等內(nèi)容作了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。2017年6月27日《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》通過，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度正式入法。本文擬對近年來全國試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐進(jìn)行考察，探討當(dāng)前我國此項(xiàng)公益訴訟在制度構(gòu)建上的成功經(jīng)驗(yàn)和不足，并就其完善與優(yōu)化提出一些建設(shè)性意見。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐優(yōu)勢

1. 訴前程序兼顧公平與效率

《試點(diǎn)方案》中的“訴前程序”、《實(shí)施辦法》第40—41條均明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)地區(qū)辦理的公益訴訟訴前程序案件數(shù)量逐年快速增長：2015年12月底以前為245件，2016年6月底增至1106件①，2017年6月底則增至7903件②。利用訴前程序督促、糾錯(cuò)，已成為檢察機(jī)關(guān)辦結(jié)公益訴訟案件的主要途徑。首先，設(shè)立訴前程序，有利于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮職能，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履職。檢察機(jī)關(guān)在法定授權(quán)范圍內(nèi)行使檢察建議權(quán)，針對環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)和不作為的行為提出檢察建議，能起到外部監(jiān)督的作用，督促環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)履行職能。在日常實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)由于工作事項(xiàng)繁多、人手不夠、對政策法規(guī)的理解存在偏差等原因，會出現(xiàn)濫用權(quán)力或消極不作為等問題，僅僅依靠環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，難以使其及時(shí)有效地自我糾錯(cuò)。而檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，可以從外部給環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)施加壓力，促使其改錯(cuò)盡責(zé)，從而發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，維護(hù)社會的公平正義。其次，使用訴前程序，能給行政機(jī)關(guān)自我糾正違法不當(dāng)行為、發(fā)揮履職盡責(zé)的能動性提供一個(gè)“緩沖期”，提高行政效能。例如，在甘肅省阿克塞縣人民檢察院訴縣環(huán)保局不依法履行職責(zé)案中，縣環(huán)保局怠于履行職責(zé)，導(dǎo)致石棉礦區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重。檢察院通過訴前程序向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，隨后縣環(huán)保局積極糾偏改錯(cuò)，責(zé)令各石棉開采企業(yè)停產(chǎn)整改。該案已通過訴前檢察建議取得了實(shí)質(zhì)性效果③?？梢娫V前程序的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一：既給行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)預(yù)留了時(shí)間和空間，又能有效促使行政機(jī)關(guān)依法糾錯(cuò)，履職盡責(zé)。再次，啟用訴前程序，可有效地減少檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境行政公益訴訟的數(shù)量，節(jié)約有限的司法資源。檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)大多能積極履職，很多案件最終不必進(jìn)入訴訟程序。這樣，既可防止因過多的訴訟導(dǎo)致檢察院的工作量過大而不能保證案件得到及時(shí)處理，又能減輕法院的受案壓力，節(jié)約審判資源，從而低成本、高績效地維護(hù)環(huán)境公益。

2. 有效破解“無人訴”的困局

長期以來，受傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)制度的影響，公共利益侵權(quán)案件存在著“無人訴”的現(xiàn)象④，以致于公共利益處于無人維護(hù)、無人救濟(jì)的境地。以環(huán)境侵權(quán)案件為例，環(huán)境公益受損后，常常由于受害人不確定、個(gè)人權(quán)利太分散、訴訟成本過高等原因而無人過問、無人起訴，導(dǎo)致不少地區(qū)法院出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“零受案率”現(xiàn)象⑤?！对圏c(diǎn)決定》指出，人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域提起的公益訴訟案件，人民法院應(yīng)當(dāng)依法審理?！对圏c(diǎn)方案》也明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。這使環(huán)境公益有了實(shí)際的代表人和主張者，檢察機(jī)關(guān)可在環(huán)境公益受損后以公益訴訟人的身份提起訴訟。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人行使訴權(quán)，有效地扭轉(zhuǎn)了環(huán)境侵權(quán)案件“無人訴”的局面。從2015年7月試點(diǎn)開始到2017年6月底試點(diǎn)結(jié)束，各地檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件共9053件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件6527件，占比72.1%。環(huán)境公益訴訟已成為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的一個(gè)重點(diǎn)，對于改變過去環(huán)境公益無人維護(hù)、環(huán)境損害案件“無人訴”的狀況起到了積極作用。

3. 取證、起訴有法律的強(qiáng)力支撐

檢察機(jī)關(guān)具有法律授予的調(diào)查取證權(quán)，可以依其職權(quán)詢問當(dāng)事人、證人，搜集書證、物證等證據(jù)，可以采用鑒定、勘驗(yàn)等方法進(jìn)行調(diào)查取證，比較容易獲得高質(zhì)量的證據(jù)。這較之公民或社會組織提起環(huán)境公益訴訟，優(yōu)勢明顯。公民或社會組織在法律地位上不能與檢察機(jī)關(guān)相比擬，且未被授予特殊的權(quán)利，所以在調(diào)查取證上無法獲得檢察機(jī)關(guān)所享有的便利條件。同時(shí)，調(diào)查取證有時(shí)需付出較高的審計(jì)費(fèi)、調(diào)研費(fèi)、鑒定評估費(fèi)等，公民和社會組織如果缺乏雄厚的資金支持，則往往難以完成調(diào)查取證工作。在非檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中，由原告先行墊付訴訟費(fèi)用，待判決生效后由敗訴方承擔(dān)；如果原告敗訴，還需承擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，這加大了維權(quán)成本。《試點(diǎn)方案》特別規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，可以免繳訴訟費(fèi)。這為檢察機(jī)關(guān)從事環(huán)境公益訴訟提供了有力的支持。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐困惑

1. 環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的立案范圍存在競合

《實(shí)施辦法》第28條規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害……可以向人民法院提起行政公益訴訟?！毙薷暮蟮摹吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條第4款立案范圍的規(guī)定與此基本相同，只是增加了“食品藥品安全”一項(xiàng)?！秾?shí)施辦法》第1條規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟?！毙薷暮蟮摹吨腥A人民共和國民事訴訟法》第55條第2款在立案范圍的規(guī)定上與此基本相同，只是將“污染環(huán)境”表述為“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”。綜上可知，行政公益訴訟與民事公益訴訟的立案范圍在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面是競合的，兩種訴訟僅僅是被告有所不同，以及行政機(jī)關(guān)在訴訟中扮演的角色有所區(qū)別。從實(shí)踐來看，上述兩種訴訟在立案范圍上的競合，容易給檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟造成困擾：同一環(huán)境公益訴訟案件該如何選擇訴訟被告？如何避免司法資源、行政資源的浪費(fèi)？

2. 參與主體及案件來源均顯單一

《實(shí)施辦法》及《行政訴訟法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在制度設(shè)計(jì)上只允許檢察機(jī)關(guān)作為主體提起環(huán)境行政公益訴訟，沒有授權(quán)公民、法人或者其他組織提起環(huán)境行政公益訴訟，導(dǎo)致實(shí)踐中熱心環(huán)境公益事業(yè)的公民、法人或者其他組織不具有原告主體資格，無法進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟。例如王理清訴青島市環(huán)境保護(hù)局嶗山區(qū)分局行政不作為一案，一審、二審法院都以其不具有訴訟主體資格為由裁定駁回，后王理清向山東省高級人民法院申請?jiān)賹彛「呒壢嗣穹ㄔ阂罁?jù)《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，以王理清不具有原告訴訟主體資格，駁回了他的再審申請⑥。此案是公民提起環(huán)境行政公益訴訟立案難的一個(gè)縮影。此類情形的存在，挫傷了公民、法人或者其他組織參與環(huán)境行政公益訴訟的積極性。對案件線索的來源，《實(shí)施辦法》及相關(guān)法律有“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”之類的規(guī)定；從試點(diǎn)實(shí)踐的情況來看，大多數(shù)環(huán)境行政公益訴訟案件的線索也的確是檢察機(jī)關(guān)在主動履職時(shí)發(fā)現(xiàn)的，而公民、法人或者其他組織提供的線索極少。環(huán)境行政公益訴訟的參與主體和案件來源的單一化，不利于公民、法人或其他組織配合檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)施有效監(jiān)督。

3. 侵害國家利益與侵害社會公共利益難以區(qū)分

從理論上講，“國家利益”與“社會公共利益”是不能等同的兩個(gè)概念。國家利益是政府利益或政府所代表的全國性利益，或是一個(gè)民族國家的利益⑦；社會公共利益則是某一共同體內(nèi)不特定多數(shù)人共享的利益。⑧ 《實(shí)施辦法》第28條同時(shí)使用了“國家利益”、“社會公共利益”兩個(gè)概念，規(guī)定“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害……（人民檢察院）可以向人民法院提起行政公益訴訟?！薄缎姓V訟法》第25條第4款也有“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”的表述。顯然，其中的“國家利益”、“社會公共利益”都是用以指稱行政機(jī)關(guān)的不法或不當(dāng)行為所侵害的客體。行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)社會公共利益免受侵害的職責(zé)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行或怠于履行職責(zé)而致使社會公共利益受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)行使法律監(jiān)督權(quán)，對其提出檢察建議，或提起行政公益訴訟。這是不難理解的。但《實(shí)施辦法》、《行政訴訟法》又同時(shí)將行政機(jī)關(guān)致使國家利益受到侵害的行為列入檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟范疇，致使“侵害國家利益”與“侵害社會公共利益”變得難以區(qū)分。行政機(jī)關(guān)代表國家利益行使職權(quán)，一般不會對國家利益造成損害；即使違背職責(zé)，侵害了國家利益，也不應(yīng)列為公益訴訟的對象，而應(yīng)當(dāng)直接追究其法律責(zé)任。這樣，《實(shí)施辦法》、《行政訴訟法》中所言“國家利益”究竟具體何指，與并提的“社會公共利益”又有何不同，不免令人迷惑。

4. 缺少判定“怠于履行法定職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)

在最高人民檢察院2016年12月發(fā)布的《第八批指導(dǎo)性案例》中，有吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案。因江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)，其校驗(yàn)行為違法，白山市人民檢察院提起了行政公益訴訟。另有三起指導(dǎo)性案例也涉及行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)。修改后的《行政訴訟法》第25條增加的一款也規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！比欢?，什么樣的不作為或作為屬于“怠于履行法定職責(zé)”或“不依法履行職責(zé)”，目前還沒有明晰的界定和說明，以致于在實(shí)踐中難以把握和判定。

5. 公益訴訟人與法律監(jiān)督職能的沖突

《實(shí)施辦法》第42條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟?！睓z察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，從訴訟的基本原理來看，其訴訟身份為“私主體”⑨，是訴訟當(dāng)事人。但《實(shí)施辦法》第50條又規(guī)定：“地方各級人民檢察院認(rèn)為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)向上一級人民法院提出抗訴。”其中所謂“抗訴”，從法理上講，實(shí)為法律授予人民檢察院代表國家行使的一項(xiàng)法律監(jiān)督權(quán)。⑩ 綜合考察上引兩條規(guī)定可見，檢察機(jī)關(guān)在同一公益訴訟案件中，一審時(shí)為訴訟當(dāng)事人，二審時(shí)卻變成了法律監(jiān)督者。訴訟當(dāng)事人與法律監(jiān)督者這兩種角色之間存在著天然的沖突，“檢察機(jī)關(guān)對于其提起的公益訴訟案件，必然有著追求勝訴結(jié)果的‘自身利益”{11}，故在現(xiàn)有制度模式下由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，容易影響檢察監(jiān)督權(quán)的中立性。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度優(yōu)化

1. 構(gòu)建以環(huán)境行政公益訴訟為主導(dǎo)的立案機(jī)制

目前環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的立案范圍在法條規(guī)定上存在競合情形，給檢察機(jī)關(guān)帶來了一定困擾。為協(xié)調(diào)兩種訴訟之間的關(guān)系，避免司法資源浪費(fèi)，未來的立法應(yīng)著力構(gòu)建以環(huán)境行政公益訴訟為主導(dǎo)，環(huán)境民事公益訴訟為補(bǔ)充的立案機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在立案上應(yīng)以環(huán)境行政公益訴訟為重點(diǎn)，賦予其優(yōu)先地位，原因有二：其一，“現(xiàn)代國家權(quán)力中最強(qiáng)有力者，是在行政權(quán)，而不是立法權(quán)或司法權(quán)”{12}，所以采用行政公益訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)，解決環(huán)境問題，會更為有效?！白鳛楝F(xiàn)代社會的典型公共問題，環(huán)境問題往往具有多樣性、系統(tǒng)性、綜合性、動態(tài)性、科技性、復(fù)雜性、不確定性等特點(diǎn)。對現(xiàn)代環(huán)境問題的治理，主要直接依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力”，故應(yīng)“將環(huán)境行政公益訴訟作為環(huán)境公益訴訟的重點(diǎn)和發(fā)展方向”{13}。其二，“維護(hù)國家和社會的環(huán)境公益是政府的基本職責(zé)，政府是維護(hù)國家和社會環(huán)境公益的第一責(zé)任主體。我國《憲法》第26條規(guī)定‘國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。這里所稱‘國家的代表者是國務(wù)院和地方各級人民政府?！董h(huán)保法》第6條第2款進(jìn)一步明確規(guī)定‘地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”{14}。既然行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公共事務(wù)上獲得了特殊的授權(quán)，負(fù)有重要責(zé)任，那么一旦出現(xiàn)環(huán)境公益損害事件，自然應(yīng)以環(huán)境行政公益訴訟為先。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)在回復(fù)期內(nèi)履行職責(zé)，而不必過早地提起民事公益訴訟，代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)履行了職責(zé)，而環(huán)境污染義務(wù)人逾期不履行法定的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以代為執(zhí)法，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。如果通過訴前程序和提起環(huán)境行政公益訴訟仍無法解決問題，那么檢察機(jī)關(guān)再考慮對環(huán)境污染者提起環(huán)境民事公益訴訟。例如，《中華人民共和國放射性污染防治法》第七章“法律責(zé)任”第48—59條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他相關(guān)部門的職責(zé)，以及產(chǎn)生放射性固體廢物的單位應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可依職權(quán)責(zé)令限期改正、停止違法行為，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者吊銷許可證、沒收違法所得，限期補(bǔ)辦手續(xù)或者恢復(fù)原狀、罰款等。可見，環(huán)境保護(hù)行政主管部門的職權(quán)很大，只要積極地履職盡責(zé)，會使環(huán)境公共利益得到及時(shí)有效的保護(hù)。這樣，當(dāng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門怠于履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)立為行政公益訴訟案件予以督促，而不是直接對污染單位提起環(huán)境民事公益訴訟。否則，有本末倒置之嫌，且會縱容行政主管部門怠于履行職責(zé)。

2. 擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟的參與主體

“公益訴訟的基本理念是公共利益、人權(quán)保護(hù)、社會變革與公眾參與”{15}，應(yīng)鼓勵(lì)與支持公民、法人或者其他組織通過向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、投訴等途徑，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為實(shí)施監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)對具體行政行為審查的介入方式應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人或者其他組織的控告和申訴為原則，以主動介入為例外{16}。這樣做，公民、法人或者其他組織目前雖然無法作為適格的原告直接提起環(huán)境行政公益訴訟，但可以直接向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、投訴環(huán)境問題；檢察機(jī)關(guān)由此也可發(fā)現(xiàn)更多的案件線索，有效地拓展案源，而不是僅僅局限在自身履職過程中發(fā)現(xiàn)案件線索。在環(huán)境行政公益訴訟的立法中，還可以逐步放寬起訴的資格，賦予公民、法人或者其他組織以環(huán)境公益訴訟的“原告資格”{17}。依循現(xiàn)代行政法學(xué)的理念，“如果充分考慮當(dāng)今法律制度中的公共利益要求，那么公共利益辯護(hù)的人的概念必須相應(yīng)地?cái)U(kuò)大”{18}。從司法實(shí)踐來看，世界上已有一些國家擴(kuò)大了“為公共利益辯護(hù)的人的概念”，放寬了環(huán)境行政訴訟的原告資格。例如，在美國1973年的“合眾國訴學(xué)生環(huán)保協(xié)會案”中，聯(lián)邦最高法院傾向于認(rèn)為，只要有可證實(shí)的“事實(shí)上”的損害，不論這種損害多么間接，當(dāng)事人就可以取得原告資格，這就朝著完全取消原告資格的成立要件邁進(jìn)了一大步。而美國的成文法基本上完全廢除了環(huán)境行政訴訟中的原告適格理論，在各州以及聯(lián)邦多數(shù)制定法中明文規(guī)定可在廣泛范圍內(nèi)采用民眾訴訟。1970年的《密歇根環(huán)境保護(hù)法》確認(rèn)了“任何人”都享有向法院提起保護(hù)環(huán)境的訴訟資格，并減輕了原告的舉證負(fù)擔(dān)，只要求原告提供“初步表面證明”即可，而把實(shí)質(zhì)性的舉證負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到被告一方。{19}

3. 科學(xué)合理界定“侵害國家利益”與“侵害社會公共利益”

我國現(xiàn)行法律沒有對侵害國家利益和侵害社會公共利益作出明確的定義和區(qū)分，例如《行政訴訟法》第25條第4款籠統(tǒng)地稱“國家利益或者社會公共利益受到侵害”，以致司法實(shí)踐中在認(rèn)定案件侵害的客體時(shí)常將“侵害國家利益”和“侵害社會公共利益”混作一談。有鑒于此，未來的立法應(yīng)注意對其作出明確的界定。就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的立法而言，“侵害國家利益”和“侵害社會公共利益”可考慮從生態(tài)環(huán)境和資源損害的性質(zhì)、范圍、程度、影響等方面分別予以界定，并通過羅列事項(xiàng)的方式明示各自所指的具體情形。例如對前者可列示為：破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失；非法收購、運(yùn)輸、加工、出售國家保護(hù)植物，導(dǎo)致該植物種群密度降低，等等；對后者可列示為：未經(jīng)許可，濫伐林木××公頃；排放、傾倒、處置含有毒害性、傳染病病原體等物質(zhì)，對環(huán)境造成××程度的污染，等等。

4. 明確“怠于履行法定職責(zé)”的界限

“怠于履行法定職責(zé)”的具體內(nèi)涵，可界定為如下情形：一是行政機(jī)關(guān)沒有積極作為，沒有窮盡法律手段從根本上維護(hù)公共環(huán)境利益，而只是履行了部分行政職責(zé)，或只是采取了不起實(shí)質(zhì)性作用的措施。例如，在湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局不履行法定職責(zé)一案中{20}，鄖陽區(qū)林業(yè)局盡管對金興國等行政相對人作出了行政處罰決定，責(zé)令其停止違法行為，履行了部分職責(zé)，但未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理職責(zé)，也未申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，于法律手段有所未盡，導(dǎo)致社會公共利益沒有脫離受侵害狀態(tài)，因而可認(rèn)定鄖陽區(qū)林業(yè)局“怠于履行法定職責(zé)”。二是檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)沒有采取相應(yīng)的行政行為，導(dǎo)致行政相對人的違法行為未在法定的期間內(nèi)停止，不能使生態(tài)環(huán)境的破壞程度降至最低。

5. 加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，明確其法律地位

檢察機(jī)關(guān)在參與環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，訴訟地位較為特殊，實(shí)際上兼有訴訟當(dāng)事人與法律監(jiān)督者的雙重身份。為避免雙重身份可能帶來的負(fù)面作用，環(huán)境行政公益訴訟制度的建設(shè)和優(yōu)化應(yīng)注意如下兩個(gè)問題：一方面要將檢察機(jī)關(guān)的工作置于有效的監(jiān)督之下，充分發(fā)揮人民代表大會的法律監(jiān)督作用，發(fā)揮監(jiān)察委員會的紀(jì)律監(jiān)督作用，發(fā)揮政治協(xié)商、社會公眾、媒體等的民主監(jiān)督作用，從而督促檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真履職、嚴(yán)格司法。另一方面未來立法應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位是訴訟當(dāng)事人，而不是法律監(jiān)督者?！缎姓V訟法》第49條明確指出，提起訴訟的“原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織”。據(jù)此，提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是原告，亦即訴訟當(dāng)事人?！秾?shí)施辦法》第50條中“地方各級人民檢察院……應(yīng)當(dāng)向上一級人民法院提出抗訴”應(yīng)作適當(dāng)修改，即“抗訴”改為“上訴”。

注釋：

① 胡衛(wèi)列：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

② 徐日丹等：《試點(diǎn)兩年檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件9053件》，《檢察日報(bào)》2017年7月1日。

③ 張爍：《公益訴訟試點(diǎn)近2年追繳國有資產(chǎn)2億元，甘肅省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作新聞發(fā)布會召開》，《蘭州日報(bào)》2017年4月6日。

④ 最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事行政檢察指導(dǎo)與研究》第16集，中國檢察出版社2016年版，第213頁。

⑤ 陳亮：《環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思》，《法學(xué)》2013年第7期。

⑥ 參見山東省高級人民法院（2016）魯行申280號行政裁定書。

⑦ 閻學(xué)通：《中國國家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第4頁。

⑧ 高志宏：《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》，東南大學(xué)出版社 2015年版，第96頁。

⑨ 黃錫生、謝玲：《環(huán)境公益訴訟制度的類型界分與功能定位》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第6期。

⑩ 全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第34頁。

{11} 洪浩、鄧曉靜：《公益訴訟制度實(shí)施的若干問題》，《法學(xué)》2013 年第7期。

{12} 陳新民：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第25頁。

{13} 王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016 年第1期。

{14} 王曦：《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，《清華法學(xué)》2016年第6期。

{15} 林莉紅：《亞洲六國公益訴訟考察報(bào)告》，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第7頁。

{16} 田凱：《行政公訴論》，中國檢察出版社2009年版，第126頁。

{17} 林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2015年版，第98頁。

{18} [美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁。

{19} 張梓太：《環(huán)境法律責(zé)任研究》，商務(wù)印書館2004年版，第217頁。

{20} 參見湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民法院（2016）鄂0321行初6號行政判決書。

作者簡介：曹奕陽，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430072；香港城市大學(xué)法律學(xué)院博士研究生，香港，999077。

（責(zé)任編輯 李 濤）