行政法院模式在我國的可行性抑或不可行性分析

摘 要 在我國是否應(yīng)設(shè)立行政法院，概括來看，學(xué)界只有兩種觀點。第一種觀點是贊同設(shè)立行政法院，呼聲極高，從未斷絕;第二種是不贊同設(shè)立行政法院，零星有文章進(jìn)行論證，但仍擲地有聲。通過梳理國內(nèi)學(xué)者對是否應(yīng)該設(shè)立行政法院的各種爭議，分析其優(yōu)點及不足，進(jìn)而論證我國是否存在設(shè)立行政法院的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實需求。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 行政法院 德國模式 俄羅斯模式

作者簡介：黃雪嬌，武漢大學(xué)法學(xué)院2012級博士研究生，研究方向：行政法與行政訴訟法。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-146-02

在我國現(xiàn)行行政訴訟法制定以前，就有學(xué)者討論應(yīng)當(dāng)在我國建立確立行政法院制度?，F(xiàn)行行政訴訟法實施二十多年以來，學(xué)界關(guān)于確立行政法院模式的主張也從未銷聲匿跡，反而有愈來愈熱之趨勢。2014年11月1日，最終通過的行政訴訟法修正案并未采納這一意見，但有關(guān)行政法院的爭論肯定會持續(xù)下去。

一、問題的提出

我國是否應(yīng)當(dāng)建立行政法院來解決行政糾紛，爭議由來已久。贊同在我國建構(gòu)行政法院體系的學(xué)者不在少數(shù)。至于我國行政法院的設(shè)置應(yīng)當(dāng)采取哪種模式，有學(xué)者主張借鑒德國模式，建立隸屬于司法系統(tǒng)的行政法院模式;也有學(xué)者主張借鑒俄羅斯模式，在最高普通法院下設(shè)立行政法院的模式;但鮮有學(xué)者主張借鑒法國模式，構(gòu)建隸屬于行政系統(tǒng)的行政法院模式。這可能是由于法國行政法院制度是在特定的歷史條件和特殊的社會背景下形成，具有不可復(fù)制性和歷史偶然性，因此，出于對本國國情以及法律移植的適應(yīng)性考慮，少有學(xué)者主張建立法國模式的行政法院體系。

反對在我國確立行政法院模式的聲音也時有發(fā)生。不論是明確撰文表示我國不具備構(gòu)建行政法院的土壤和環(huán)境，還是隱晦的闡釋我國尚不滿足行政法院模式建構(gòu)所需要的條件與制度，持這些觀點的學(xué)者對行政法院模式在我國的可行性都抱著消極的態(tài)度。與贊同的觀點相比，反對的聲音似乎顯得有些薄弱，但仍擲地有聲。到目前為止，建立行政法院的主張并未得到立法機(jī)關(guān)的肯定。

二、對贊同觀點之商榷

總的來說，之所以選擇行政法院模式，主要基于以下原因：

（一）我國具有建立行政法院的歷史淵源

設(shè)立專門的行政法院審理行政訴訟案件，為大陸法系國家所特有，比如法國、德國、俄羅斯等。清末變法修律時，我國開始大規(guī)模移植德日的法律制度， 1906年開始著手建立行政裁判院，1914年北洋政府時期建立了平政院來處理行政糾紛，1928年南京國民政府時期建立了行政法院。新中國成立之后，廢除了國民政府時期的各種法律制度，不設(shè)行政法院，而是在普通法院內(nèi)部分別設(shè)立民事、刑事及行政審判庭。但臺灣地區(qū)卻將行政法院模式保留下來。這是行政法院模式在我國出現(xiàn)的歷史過程，也是論證行政法院模式可行性的邏輯起點?；谛姓ㄔ涸?jīng)在我國的發(fā)展歷史，有學(xué)者指出，我國有建構(gòu)行政法院模式的歷史淵源。

（二）司法體制改革單兵突起比全盤推進(jìn)更具優(yōu)勢

司法地方化與行政化原本屬于司法體制本身的問題，要解決這些問題應(yīng)當(dāng)從整體上推進(jìn)司法改革。但全面改革面臨的阻力較大，主要是由于一方面民事訴訟和刑事訴訟與行政訴訟相比較，司法獨立性與專業(yè)性的問題并沒有那么突出，改革的動力不足;另一方面，與全面改革相比，率先推進(jìn)行政審判體制改革的阻力要小得多。如果指望通過全面改革反過來推進(jìn)行政審判體制改革，則有隔靴撓癢只嫌，遠(yuǎn)水也救不了近火。

（三）行政法院模式具有獨立性與專業(yè)性優(yōu)勢

強(qiáng)調(diào)行政法院模式具有獨立性與專業(yè)性優(yōu)勢，主要是為了解決我國司法地方化與行政化的問題。但從某種程度上看，司地方化與行政化并不是單純的司法問題，更是歷史遺留問題。我國采取“議行合一”的體制，即在全國人民代表大會之下設(shè)立“一府兩院”。理論上“一府兩院”之間應(yīng)當(dāng)處于平行的地位，但實際上政府從一開始就比“兩院”的地位高，從行政級別上就可見一斑。因此，歷史上從解放初期開始政府就牢牢控制著法院和檢察院的人財物，觀念上政府也只是把二者當(dāng)成下屬部門來看待，在這種歷史和現(xiàn)實之下，司法獨立性根本無法實現(xiàn)。設(shè)置獨立的行政法院體系，保證行政法院人、財、物的獨立性不再受制于各級政府，客觀上提升行政法院的地位，確不失為一個不錯的選擇。

三、對反對觀點之探討

反對在我國建立行政法院，主要是基于以下原因：

（一）我國不存在建立行政法院模式的本土資源與制度環(huán)境

古代中國是行政權(quán)非常強(qiáng)大的封建國家，行政與司法混同，司法機(jī)關(guān)根本無法與行政機(jī)關(guān)抗衡。近現(xiàn)代對行政法院模式的摸索，也不是建立在公私法的劃分傳統(tǒng)以及公法獨立的基礎(chǔ)之上。雖然我國法律制度深受大陸法系的影響，但新中國成立之后，受前蘇聯(lián)法律制度的影響，公私法的劃分被否定。直到改革開放之后，學(xué)界才逐漸恢復(fù)對公私法劃分的討論，目前基本已經(jīng)承認(rèn)了公私法的劃分，只不過對劃分標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容沒有形成一致的觀點，發(fā)展的尚不成熟。這種情形之下，很難為我國行政法院的建立提出理論支撐。在大陸法系國家，公私法的劃分不僅影響整個法律體系的設(shè)置，還是確立普通法院體系與行政法院體系二元司法體制的基礎(chǔ)。換言之，公私法的劃分既是法律運(yùn)作的前提，又是法律運(yùn)作的結(jié)果，二者之間相互強(qiáng)化。我國法院內(nèi)部雖有行政庭與民事庭之分，但這種公私法劃分的理念過于微弱了，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法成為建構(gòu)行政法院的前提條件。不管是確立法國模式、德國模式，還是俄羅斯模式，對公私法劃分理論的論證應(yīng)是我國建立行政法院的先決問題?？偟膩砜?，目前我國公私法劃分理論尚不成熟，行政訴訟的范圍也十分狹窄，只要從事行政審判的法官依法做出裁決，專業(yè)性與技術(shù)性的問題并沒有想象中復(fù)雜，至少并不是非得建立行政法院不可。

（二）應(yīng)全面推進(jìn)司法改革，率先進(jìn)行行政審判體制改革不符合成本收益規(guī)律

如果說公正是訴訟的最高價值，那么效益或許應(yīng)被視為訴訟的第二價值。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的法律與社會經(jīng)濟(jì)生活密切相關(guān)，不可避免的受成本收益規(guī)律的影響。全面推進(jìn)司法改革還是率先進(jìn)行行政審判體制改革，除了要考慮理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實需求之外，還應(yīng)當(dāng)比較兩者將要耗費的成本與獲得的收益。盡管程度有所不同，但司法地方化與行政化是行政訴訟、民事訴訟及刑事訴訟所面臨的共同問題。長久以來，司法改革都是從整體上進(jìn)行推進(jìn)。如果確立行政法院模式，意味著要突破既有的司法體制，創(chuàng)設(shè)新制度來解決行政糾紛。

（三）在我國行政法院模式對于調(diào)和獨立性與專業(yè)性統(tǒng)一的作用令人懷疑

從世界范圍來看，英美等國在司法審查中更強(qiáng)調(diào)獨立性，將專業(yè)性問題交給專業(yè)的行政裁判所（機(jī)構(gòu)）來處理，從而避免因行政糾紛專業(yè)性與技術(shù)性的特點所造成的桎梏，使得司法審查者以局外人的身份裁決行政案件;法德等國確立的行政法院模式，則是期望通過行政法院系統(tǒng)本身同時來解決專業(yè)性與獨立性的問題。事實上，由同一主體來解決這一相互矛盾的問題難度系數(shù)更高。一旦有所偏頗，就可能滿盤皆輸。法德的行政法院都以獨立的法律地位作為獨立公正裁判的前提，也都因本身的獨立公正贏得贊譽(yù)。在法官遴選中，職業(yè)法官與非職業(yè)法官的搭配，為解決專業(yè)性問題提供了堅實后盾。如此一來，才能恰當(dāng)?shù)亟鉀Q了行政爭議解紛機(jī)構(gòu)專業(yè)性與獨立性的平衡問題，行政法院模式也才取得成功。

四、有關(guān)設(shè)立行政法院的法律依據(jù)分析

從現(xiàn)行《憲法》第124條第1款及《人民法院組織法》第2條的立法原意來看，一開始立法者并沒有把行政法院作為一種專門法院來考慮，而是認(rèn)為行政案件當(dāng)然的由普通法院的行政庭來審理。這里所謂的專門法院，都是按照特定組織或特定范圍設(shè)立的審判機(jī)關(guān)、管轄的案件具有專門性、受案范圍也受到特定的約束、專門法院的產(chǎn)生以及組織成員的任免也與地方各級法院不同①，而地方各級法院根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立，管轄本地區(qū)的民事、刑事以及行政案件，各級法院的院長由本級人大選舉產(chǎn)生。這跟專門法院在設(shè)置依據(jù)、受案范圍以及人員產(chǎn)生方式上都存在很大差異。將地方各級法院中的行政庭撤出，打破行政區(qū)劃的限制，設(shè)置專門的行政法院就意味著突破原本地方法院中民庭、刑庭以及行政庭并列的格局，這已經(jīng)背離立法者最初的意圖。如果單純將這兩條法律條文作為設(shè)置行政法院的依據(jù)，未免太過牽強(qiáng)。

五、結(jié)論

現(xiàn)階段在我國建立行政法院體系為時尚早。但必須強(qiáng)調(diào)的是，等到理論研究與實踐經(jīng)驗都足夠豐富時，仍有建構(gòu)行政法院系統(tǒng)的可能。主要原因在于，一方面，本土資源可以積累，另一方面，單兵突起地進(jìn)行行政審判體制與全面推進(jìn)司法改革兩者之間哪一個更有效率需要實踐的檢驗。畢竟，實踐才是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，無論理論上如何分析論證都不如實踐證明來的更有說服力。

注釋：

① 如專門法院的院長不是由人大選舉產(chǎn)生，而是由最高人民法院同中央軍事委員任命。

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