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    論行政法院與行政訴訟體制的完善

    2015-06-09 00:28:30王涵
    法制博覽 2015年5期
    關(guān)鍵詞:行政法院

    摘要:我國行政司法不獨(dú)立,司法不公現(xiàn)象普遍,為擺脫地方政府干擾,增強(qiáng)法院依法獨(dú)立公正審理行政案件的能力,最高人民法院多次對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行微調(diào),但成效不佳,無法從實(shí)質(zhì)上推動(dòng)司法體制徹底革新。建立行政法院,是完善我國行政訴訟體制的根本舉措,實(shí)行三級(jí)法院、兩審終審制和管轄爭議處理制度,健全相應(yīng)配套措施,推動(dòng)行政司法體系完善,使其成為獨(dú)立于現(xiàn)行司法體制的審判機(jī)制,有利于行政審判機(jī)制的長期健康發(fā)展,是我國司法體制改革的必經(jīng)之路和最后落腳點(diǎn)。

    關(guān)鍵詞:司法體制改革;行政法院;行政干預(yù)

    中圖分類號(hào):D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095-4379-(2015)14-0056-02

    作者簡介:王涵(1994-),女,漢族,黑龍江七臺(tái)河人,東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院本科生,研究方向:法學(xué)理論。

    我國現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟制度予以規(guī)定。我國行政訴訟實(shí)踐中,各級(jí)人民法院遵循既有的行政訴訟管轄體系,處理行政訴訟案件。不斷推進(jìn)我國法制發(fā)展。對(duì)于推動(dòng)行政訴訟這一審理模式的完善具有重要作用。

    在當(dāng)下中國邁向行政法治的進(jìn)程中,立法滯后和法治社會(huì)需要之間形成極大反差,各種制度創(chuàng)新紛至沓來。行政訴訟管轄制度出現(xiàn)諸多需要突破的困境?!八痉ㄐ姓焙汀胺ㄔ旱胤交钡脑嵅∫呀?jīng)成為普遍現(xiàn)象,“三難”問題已屢見不鮮,這些無疑與《行政訴訟法》設(shè)立的宗旨大相徑庭。近些年來,最高人民法院多次對(duì)行政訴訟管轄制度進(jìn)行微調(diào),但均未能緩解我國行政訴訟的“尷尬態(tài)勢”。如何實(shí)現(xiàn)“與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”對(duì)理論和實(shí)踐的誤區(qū)予以矯正,成為行政審判改革的第一要?jiǎng)?wù)。

    一、我國行政訴訟管轄“功能異化”

    (一)困境之:現(xiàn)行行政案件訴訟管轄制度,滋生“法院地方化”

    當(dāng)前,按照我國行政訴訟法及相關(guān)法律所確立的管轄制度,我國實(shí)踐基本形成了以級(jí)別管轄、地域管轄為主,指定管轄、提級(jí)管轄為輔的管轄體制,這一體制成為我國行政訴訟發(fā)展的瓶頸:其一,行政審判體制不獨(dú)立。司法與行政轄區(qū)合一。這種“過分依附”的關(guān)系,滋生司法腐敗和司法不公。其二,行政體制的規(guī)定,原告選擇訴訟法院的權(quán)利無法保障,當(dāng)事人雙方并非平等主體,一味的照搬民事訴訟法“原告就被告”的審理制度,便使利益的天平更加傾向于行政主體。其三,針對(duì)無法保障原告訴訟利益的現(xiàn)象,并未賦予原告尋求救濟(jì)的權(quán)利,原告不享有管轄權(quán)異議,對(duì)于“司法不公”只能被動(dòng)承受,無力改變。

    (二)困境之:“不明確性”“不可操作性”加劇了“低審級(jí)”的狀況

    級(jí)別管轄、地域管轄是行政訴訟管轄的主要方式,基層法院審級(jí)低,法官綜合素質(zhì)無法達(dá)到追求“實(shí)體公正”的高度,滋生不公正審判的比例高?!缎姓V訟法》中的內(nèi)容,如“中級(jí)人民法院審理本轄區(qū)內(nèi)重大、負(fù)責(zé)案件的第一審行政案件”。但對(duì)重大、復(fù)雜、特殊原因都沒有進(jìn)行解釋,給予管轄制定如此大的彈性空間,法院受理案件有極大的自主選擇權(quán),使得案件在確定管轄時(shí)存在困難,“踢皮球”現(xiàn)象嚴(yán)重,上下級(jí)人民法院相互推諉,公民的訴權(quán)得不到保障。

    (三)困境之:“不公正”演變成“案件數(shù)量低”“司法資源浪費(fèi)”

    司法系統(tǒng)不獨(dú)立,衍生司法裁判不公正,損害行政相對(duì)人的應(yīng)有利益,最終影響的是我國司法權(quán)威和公信力,以及民眾對(duì)法律的尊重和信仰,導(dǎo)致民眾“信訪”不“信訟”?!蹲罡呷嗣穹ㄔ汗ぷ鲌?bào)告》顯示,截至2007年底,全國法院受理行政案件70余萬件,平均每個(gè)法院每年受理不到20件,在司法實(shí)踐中,有的法院甚至出現(xiàn)“案荒”,大量的行政審判庭閑置,“高成本”與“低效益”兩相對(duì)比,顯得極為不協(xié)調(diào)。

    二、現(xiàn)有“法律框架”之下的探索之路及其不足

    隨著行政訴訟體制弊端不斷顯現(xiàn),行政司法改革的呼聲愈發(fā)高漲。最高人民法院多次對(duì)行政訴訟管轄制度作出微調(diào),為行政審判拓寬了生存和發(fā)展的空間,但這些改革措施均在現(xiàn)有“司法框架體系下”做出,無法突破我國司法體制固有障礙,最終都黯然收場。

    (一)探索道路之:提級(jí)管轄

    最高人民法院首次微調(diào)行政訴訟管轄制度的策略是“有限提級(jí)管轄”。提級(jí)管轄可以改變審判受制于地方政府的狀態(tài),一定程度上實(shí)現(xiàn)司法公正。

    但隨著“提級(jí)管轄‘的試點(diǎn)工作不斷開展,其實(shí)施遭遇瓶頸:提高行政訴訟審級(jí),只是減少行政干預(yù)的緩沖措施,這一措施不能從根本上遏制干涉司法審判,相反加大司法干預(yù)的成本,使得經(jīng)濟(jì)成本與司法權(quán)威雙雙受損。其二,司法權(quán)威再度收到挑戰(zhàn),造成司法信任危機(jī)。損害民眾對(duì)司法審判的尊重和信仰,導(dǎo)致“信訟”不如“信訪”的現(xiàn)象普遍。

    (二)探索道路之:異地交叉管轄

    《若干解釋》施行后,浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院首先開啟了“異地交叉管轄”。異地交叉管轄,受案法院與行政機(jī)關(guān)沒有依附關(guān)系,在一段時(shí)期內(nèi),取得了明顯的成效。

    在長期的實(shí)踐中,其存在的必要性受到質(zhì)疑。首先,異地管轄沖擊了原有的行政訴訟程序。在現(xiàn)有的行政訴訟管轄體制下,可以保證我國司法體系穩(wěn)定,雖然調(diào)換管轄權(quán)配置可能會(huì)產(chǎn)生不同的審理結(jié)果,但卻在司法層面形成動(dòng)蕩。其次,異地管轄的推進(jìn)打破了上下級(jí)人民法院之間的關(guān)系。上下級(jí)法院管理體制中原有的穩(wěn)定性受到嚴(yán)重影響。

    (三)探索道路之:相對(duì)集中管轄

    最高人民法院在2013年1月4日下發(fā)《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》決定在中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作,這一舉措是黨的十八大之后,最高人民法院推進(jìn)司法改革的初步嘗試。

    同時(shí),這一舉措也存在不足:第一,從根本上講,此項(xiàng)改革并未突破原有的司法體制,只是在原有框架下進(jìn)行的“部分調(diào)整”,與“提級(jí)管轄”“異地交叉管轄”一樣,都是現(xiàn)有體制下的微調(diào)。第二,這一舉措使多數(shù)基層人民法院處于“閑置”狀態(tài),多數(shù)案件由有集中管轄權(quán)的法院受理,對(duì)我國行政訴訟的審級(jí)結(jié)構(gòu)形成沖擊。

    三、行政審判體制重構(gòu)――建立行政法院

    建立行政訴訟法院的構(gòu)想提出已久,但至今未得到實(shí)施,前述的行政訴訟管轄制度的改革變遷,以溫和的微調(diào)方式實(shí)現(xiàn)司法體制短期內(nèi)的積極促進(jìn)作用,但最終都黯然收場。建立行政法院,這一舉措是對(duì)我國現(xiàn)存行政司法體制的徹底革新,是我國行政改革的最終目標(biāo)。

    (一)建立行政法院是行政體制改革的必然選擇

    建立行政法院是司法改革之必然,其一,建立行政法院是司法改革涉及行政司法領(lǐng)域的體現(xiàn)。全面深化司法體制改革,各司法領(lǐng)域結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r,重新構(gòu)建行政司法機(jī)制,樹立行政司法權(quán)威。其二,建立行政法院,順應(yīng)司法獨(dú)立的要求。這一舉措,有效的將行政區(qū)劃與司法管轄范圍相分離。其三,符合行政審判的專業(yè)性要求,行政法院系統(tǒng)內(nèi)部制度化,行政案件處理專門化,這與行政法官專業(yè)化關(guān)系密切,專業(yè)化的行政法官“積累了大量的從業(yè)的先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),使自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平不斷提高”①,會(huì)使行政審判效率和質(zhì)量大大提高。將行政審判案件區(qū)別于民事、刑事案件,有利于維護(hù)行政司法制度的公正。

    (二)“行政法院”之“中國化”

    筆者立足于我們司法現(xiàn)狀,參考直轄市所屬法院系統(tǒng),以及專門法院的設(shè)置,提出建立行政法院的構(gòu)想,針對(duì)如何構(gòu)建適應(yīng)我國現(xiàn)狀的行政法院提出如下建議:

    第一,建立突破現(xiàn)存司法體制框架的行政法院。由中央財(cái)政進(jìn)行撥款,在財(cái)政和人力上獨(dú)立于地方人民政府。取消各級(jí)人民法院的行政審判庭,行政法院在財(cái)政等度多方面不再接受政府機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)”,政府機(jī)關(guān)缺乏進(jìn)行干預(yù)的基礎(chǔ)。

    第二,行政法院實(shí)行級(jí)別管轄和兩審終審制。由最高行政法院、高級(jí)行政法院、行政法院三級(jí)行政法院組成,其管理機(jī)制不同于現(xiàn)行司法體制。首先,最高行政法院屬于最高人民法院的內(nèi)設(shè)性法院,實(shí)行國家統(tǒng)一政策;其次,高級(jí)行政法院、行政法院在組織上獨(dú)立,與其所在行政區(qū)劃的的普通法院系統(tǒng)無關(guān)。高級(jí)行政法院與行政法院通過劃分司法區(qū)設(shè)置,行政司法區(qū)與原有行政司法區(qū)分別規(guī)劃,根據(jù)行政訴訟的實(shí)際狀況,以確定管轄區(qū)域,同時(shí),在地域遼闊交通不便的地區(qū),應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要建立行政法庭管轄一審行政案件,行政法庭與行政法院的的上訴法院是高級(jí)行政法院,高級(jí)法院可依法進(jìn)行判決。

    (三)普通法院與行政法院之間管轄爭議的處理

    對(duì)這一問題,我們可以借鑒別國做法,如法、德兩國均對(duì)此作出規(guī)定。法國設(shè)立了權(quán)限爭議法庭,專門解決兩類法院在管轄上的沖突問題;德國沒有專門的權(quán)限爭議法庭,采取了在先原則,即不管案件是司法上的法律關(guān)系還是公法上的法律關(guān)系的爭訴,先起訴到哪個(gè)法院,哪個(gè)法院就對(duì)其進(jìn)行審判,審判后其他法院不能就同一個(gè)訴訟標(biāo)的做出相反的裁判。立足于我國目前發(fā)展的狀況,應(yīng)借鑒法國的做法,設(shè)立專門的權(quán)限爭議法庭裁決管轄權(quán)爭議,因?yàn)槲覈趨^(qū)分公法爭議或是私法爭議的問題上沒有明確的規(guī)定,如采取德國的做法,將導(dǎo)致適用不清和適用錯(cuò)誤的問題,因此需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來確定管轄權(quán)的分配。

    四、結(jié)語

    司法改革進(jìn)程加深,行政司法體制已不滿足于在原有的司法體制框架下的微調(diào),盡管建立行政法院在現(xiàn)階段仍無法實(shí)現(xiàn),但其天然的優(yōu)越性,使之成為司法改革的必然。然而在短時(shí)間內(nèi)無法構(gòu)建以行政法院為基礎(chǔ)的行政審判系統(tǒng),所以應(yīng)發(fā)揮管轄制度的優(yōu)勢,推動(dòng)我國司法體制的小幅度進(jìn)步,同時(shí)為建立行政法院做出必要且充分的準(zhǔn)備,以促成我國行政法院體制的建立,樹立司法權(quán)威,維護(hù)法律正義。

    [ 注釋 ]

    ①孔令秋,郭海霞.二十世紀(jì)初哈爾濱俄僑就業(yè)狀況及其影響研究[J].北方文物,2015(2).

    [ 參 考 文 獻(xiàn) ]

    [1]馬懷德.行政審判體制重構(gòu)與司法體制改革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(3).

    [2]楊建順.行政訴訟集中管轄的悖論及其克服[J].行政法研究,2014(4).

    [3]楊建順.關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)〉的修改建議[C].〈行政訴訟〉法修改主題研討會(huì),2014.

    [4]王申.司法行政化管理與司法獨(dú)立審判[J].法學(xué),2010(8).

    [5]蔣惠嶺.司法權(quán)力地方化之利弊與改革[J].人民司法,1998(2).

    [6]劉作翔.中國司法地方保護(hù)主義之批判—兼論“司法權(quán)國家化”的司法改革思路[J].法學(xué)研究,2003(1).

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