檢察環(huán)節(jié)發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”問題解析

李洋 楊立軍

摘 要 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”在檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪處置過程中，有效指引工作，取得了顯著的成效。具體而言，受理渠道進(jìn)一步暢通，審查機(jī)制更加健全，辦案質(zhì)量進(jìn)一步提高，律師參與化解和代理涉法涉訴信訪的獨(dú)特優(yōu)勢正在形成，司法救助工作正在全面開展。盡管成就顯著，但是楓橋經(jīng)驗(yàn)在檢察環(huán)節(jié)發(fā)展的過程中，還是遇到一些需要解決的問題。本文認(rèn)為正確認(rèn)識和分析問題，是更好貫徹“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 “楓橋經(jīng)驗(yàn)” 檢察環(huán)節(jié) 涉法涉訴

作者簡介：李洋，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控告申訴檢察部檢察官助理；楊立軍，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控告申訴檢察部檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.076

一、涉法涉訴信訪依法導(dǎo)入基本實(shí)現(xiàn)訴訪分離，但精細(xì)化導(dǎo)入有待加強(qiáng)

從涉法涉訴信訪受理情況來看，按照管轄的規(guī)定，經(jīng)過多個層次的分離，訴訪分離的目標(biāo)得到很好貫徹。具體而言，按照《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》規(guī)定要求，一是將涉及刑事、民商事、行政等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)（涉法涉訴信訪事項(xiàng)）與普通信訪分離開來；二是將涉法涉訴信訪事項(xiàng)中訴類事項(xiàng)與訪類事項(xiàng)分離開來；三是根據(jù)不同司法機(jī)關(guān)的管轄范圍，將檢察機(jī)關(guān)管轄的訴類事項(xiàng)與其他司法機(jī)關(guān)管轄的訴類事項(xiàng)分離開來。

但是，在司法實(shí)踐中，遇到的難題是如何準(zhǔn)確甄別涉法涉訴信訪的性質(zhì)和類別，進(jìn)而準(zhǔn)確導(dǎo)入。一方面，涉法涉訴信訪的性質(zhì)的準(zhǔn)確甄別，依靠接待人員的審查判斷，受業(yè)務(wù)水平、知識結(jié)構(gòu)等因素影響，具有一定的主觀性。另一方面，涉法涉訴信訪的性質(zhì)判斷受來訪人表達(dá)以及申請書表述影響，除表述不清，敘述不準(zhǔn)確外，由于申請人遞交的申請書對訴求的表述角度不一樣，就有可能分流到不同的業(yè)務(wù)部門。比如某一犯罪嫌疑人被依法批準(zhǔn)逮捕，犯罪嫌疑人的親屬對檢察機(jī)關(guān)的逮捕決定不服，到檢察機(jī)關(guān)申請控告申訴，如果提出變更強(qiáng)制措施要求，就要移送偵查監(jiān)督部門審查辦理；如果提出羈押性必要性審查的申請，就要移送刑事執(zhí)行檢察部門處理。再比如，信訪人將公安干警、法官違紀(jì)行為作為徇私枉法等瀆職侵權(quán)犯罪向檢察機(jī)關(guān)提出控告，如果不能準(zhǔn)確地辨識，就會錯誤受理，從而影響當(dāng)事人訴權(quán)的保障，為后期釋法說理設(shè)置了更大的障礙，進(jìn)而影響矛盾的化解。

二、涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補(bǔ)正工作依法開展，但是監(jiān)督效果不均衡

從涉法涉訴信訪辦理情況來看，通過積極糾正執(zhí)法錯誤以及補(bǔ)正司法瑕疵，解決了程序空轉(zhuǎn)的難題，就地滿足了信訪人的司法需求，做到法律問題解決到位、釋法說理到位、法律程序內(nèi)善后問題處理到位，實(shí)現(xiàn)“辦理一件，息訴一件”。一方面，在糾錯過程，綜合運(yùn)用抗訴、糾正違法通知書和檢察建議等多元監(jiān)督方式，通過督促法院改判體現(xiàn)矛盾化解職能。另一方面，在辦理訴訟監(jiān)督案件過程中，對于案件存在的事實(shí)認(rèn)定瑕疵、證據(jù)采信瑕疵、法律適用瑕疵、辦案程序瑕疵、文書制作瑕疵以及司法作風(fēng)問題，運(yùn)用解釋說明、補(bǔ)正法律文書等方式及時(shí)補(bǔ)正，從而提高辦案質(zhì)量和效率，維護(hù)涉法涉訴信訪人的合法權(quán)益。

近年來，在辦理涉法涉訴信訪案件中存在著監(jiān)督效果不平衡的情況，具體而言：1.對法院的刑事判決、裁定的監(jiān)督數(shù)量較少，這是由于刑事申訴案件在級別管轄上存在著倒三角的情形，也就是說，是市院一級的刑事申訴案件數(shù)量最多，基層院受理申訴案件數(shù)量最少，甚至有的年份可能還沒有案件受理。2.對于公安機(jī)關(guān)的刑事處理決定的監(jiān)督，尤其是立案監(jiān)督案件雖有一定的數(shù)量，但是監(jiān)督結(jié)果全都是同意公安原處理決定。這是由于公安機(jī)關(guān)的拖延立案，事隔較長時(shí)間后，才作出不立案決定，許多關(guān)鍵證據(jù)無法獲取，立案監(jiān)督工作僅僅審查案卷材料，所以大多監(jiān)督結(jié)果全都是同意公安原處理決定。此外，基層檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門普遍存在人員少、力量弱、審查逮捕案件數(shù)量多的問題，審查逮捕工作已經(jīng)占去了偵查監(jiān)督部門人員的大部分時(shí)間和精力，很少在偵查監(jiān)督部門內(nèi)部設(shè)置專門的立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)或安排專門人員負(fù)責(zé)立案監(jiān)督工作，也影響監(jiān)督效果。3.近年民事申請監(jiān)督案件的數(shù)量和質(zhì)量都取得較好效果，提出檢察建議被采納，以及抗訴后改判的數(shù)量逐年上升，但是存在的問題在于對檢察建議未采納未回復(fù)的后續(xù)跟蹤監(jiān)督力度不足。這些問題的存在都影響了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪案件化解上進(jìn)一步發(fā)揮作用。

三、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪機(jī)制良好運(yùn)行，但參與力度和辦案效果有待加強(qiáng)

從律師參與代理和化解涉法涉訴信訪情況來看，經(jīng)過近年的發(fā)展，制度越來越完善，基本完成楓橋經(jīng)驗(yàn)基層化解的目標(biāo)要求。具體而言：一是創(chuàng)造律師參與化解良好環(huán)境。主動向律師提供案件辦理情況、前期化解進(jìn)展、信訪人基本情況和主要訴求等信息，保障律師知情權(quán)；切實(shí)滿足律師閱卷、咨詢等合理要求，保障律師閱卷權(quán)；建立聽取原案律師意見機(jī)制，拓寬律師發(fā)表意見途徑，保障律師發(fā)表意見權(quán)；在辦案過程中，通過調(diào)動法警力量，保障律師人身安全。通過維護(hù)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，創(chuàng)造律師參與化解良好環(huán)境。二是做好律師參與化解啟動工作。與信訪人充分溝通，全面了解其合法訴求，掌握案件真實(shí)情況，為案件辦理打好基礎(chǔ)。充分考慮信訪人情緒是否穩(wěn)定，信訪案件是否屬于重復(fù)訪、纏訪，案件是否存在較大爭議，釋法說理難度大小等因素，判斷是否需要律師參與矛盾化解。充分尊重申訴人意愿，本著不強(qiáng)制、不誤導(dǎo)原則，在信訪人同意申請后及時(shí)啟動律師參與化解機(jī)制。三是保障律師參與化解順利進(jìn)行。安排專人擔(dān)任信息聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日常溝通聯(lián)絡(luò)，加強(qiáng)與司法局法律援助部門的聯(lián)系。建立與區(qū)政法委信息共享機(jī)制，以信息專報(bào)、工作臺帳形式反映檢察環(huán)節(jié)律師參與化解的案件數(shù)量、種類、辦案效果等。

但是現(xiàn)階段運(yùn)行過程中存在諸多有待完善的地方，表現(xiàn)在：1.群眾申請律師參與化解的積極性不高。一方面，多數(shù)群眾不知道可以申請律師參與化解涉法涉訴信訪矛盾，另一方面，檢察機(jī)關(guān)對控告申訴人缺乏有效的引導(dǎo)，導(dǎo)致律師參與化解和代理的案件數(shù)量不多。2.律師參與化解的深度、廣度有待加強(qiáng)。現(xiàn)階段律師參與化解主要集中在一些簡單的法律咨詢，釋法說理以及代寫法律文書等，對于深度參與案件，比如代為提交申訴材料、接收法律文書、代理參加聽證、調(diào)查取證和開庭等活動并沒有涉及。3.由于經(jīng)費(fèi)原因，值班律師落實(shí)存在問題。只是安排律師坐班接待，作用發(fā)揮有限。由于律師代理申訴屬于公益性質(zhì)，需要依靠黨委政法委，協(xié)調(diào)有關(guān)部門爭取經(jīng)費(fèi)購買服務(wù) ?，F(xiàn)階段并沒有實(shí)施細(xì)則明確專項(xiàng)資金予以保障，也沒有明確的申訴法律援助案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，故在資金保障方面存在一定困難。

四、司法救助工作積極開展，但是涉法涉訴案件申報(bào)終結(jié)和有序退出存在空白

國家司法救助制度設(shè)立之初，就是在刑事被害人救助，涉法涉訴信訪救助等工作的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步深化司法體制改革，推進(jìn)涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革而設(shè)立的 。從司法救助案件的數(shù)據(jù)來看，被救助對象都是刑事案件被害人，沒有舉報(bào)人、證人、鑒定人受到打擊報(bào)復(fù)，致使人身受到傷害或者財(cái)產(chǎn)受到重大損失，無法通過訴訟獲得賠償，造成生活困難的情況以及人民檢察院根據(jù)實(shí)際情況，認(rèn)為需要救助的情形，也是說沒有涉法涉訴信訪救助情形。

從有序退出角度分析，涉法涉訴信訪案件沒有符合申報(bào)終結(jié)條件的案件，究其原因，主要是由于： 對于不服人民檢察院不起訴、不批準(zhǔn)逮捕、撤銷案件、免予起訴決定的申訴，要經(jīng)過兩級人民檢察院立案復(fù)查，并且采取公開審查形式作出復(fù)查決定后才能申報(bào)終結(jié)。所以，一件涉法涉訴信訪要是想要依法終結(jié)，必須要經(jīng)過兩級人民檢察院立案復(fù)查，才能啟動依法終結(jié)程序?；鶎尤嗣駲z察院在復(fù)查結(jié)束后對申訴人是否向上一級檢察機(jī)關(guān)申訴以及上級檢察機(jī)關(guān)是否作出立案復(fù)查的決定往往不清楚。此外，存在部分接待人員對涉法涉訴信訪依法終結(jié)和有序退出的制度認(rèn)識不足，工作缺乏主動性，只是習(xí)慣性簡單的“矛盾上交”（只是簡單告知信訪人如果不服，可以向上級檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)申訴），最終導(dǎo)致基層院在申報(bào)終結(jié)環(huán)節(jié)難以突破。

注釋：

最高人民法院、最高人民檢察院、司法部發(fā)發(fā)【2017】8號《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見》第十三條。

2014年3月27日最高檢印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹實(shí)施〈關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）〉的若干意見》中予以明確。