無(wú)人管理老舊住宅的特點(diǎn)與問(wèn)題成因分析

文/賈廣葆 于洋

所謂無(wú)人管理住宅區(qū)或缺失管理住宅區(qū)，是指管理要素（業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、房屋維修資金和物業(yè)管理費(fèi)）全部或部分不具備以及管理項(xiàng)目要素（保修、保安、保潔、保綠、停車(chē)）全部或部分缺失的住宅區(qū)域或單體、分散住宅。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：大連（市內(nèi)五區(qū)）2000年（含2000年）前建成的樓盤(pán)總建筑面積為15988萬(wàn)平方米、64萬(wàn)戶(hù)，其中實(shí)行一般性物業(yè)管理的總建筑面積為2446萬(wàn)平方米、28萬(wàn)戶(hù)，產(chǎn)權(quán)單位管理的總建筑面積為13077萬(wàn)平方米、30萬(wàn)戶(hù)，業(yè)主自治的總建筑面積為90萬(wàn)平方米、8273戶(hù)，無(wú)人管理的總建筑面積為377萬(wàn)平方米、4.8萬(wàn)戶(hù)，市管直管公房面積約為300余萬(wàn)平方米、5.2萬(wàn)余戶(hù)。

一、老舊住宅區(qū)特點(diǎn)

（一）房屋專(zhuān)有部分的所有權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜

房屋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，是老舊住宅區(qū)固有的特點(diǎn)。新型住宅區(qū)房屋專(zhuān)有部分的所有權(quán)比較單一，歸業(yè)主所有。老舊住宅區(qū)則與之不同。老舊住宅區(qū)的住房原本為公有住房，隨著城鎮(zhèn)住房制度改革的推進(jìn)，特別是公有住房出售，住房產(chǎn)權(quán)形式逐步多元化，形成房改房、承租公房（直管承租公房、自管承租公房）、回遷房、拆遷過(guò)渡房、早期開(kāi)發(fā)的商品住房以及聯(lián)建合作開(kāi)發(fā)的軍產(chǎn)房等。同時(shí)，隨著房屋一、二級(jí)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)，二手存量房、出租房增長(zhǎng)迅猛，由此形成了老舊住宅區(qū)較為復(fù)雜的房屋所有權(quán)結(jié)構(gòu)。

（二）私搭亂建，擺攤設(shè)點(diǎn)嚴(yán)重

私搭亂建、擺攤設(shè)點(diǎn)、秩序亂、衛(wèi)生差是老舊住宅區(qū)最突出的特點(diǎn)，也是居民反映強(qiáng)烈的問(wèn)題之一。一些底層商戶(hù)由于面積有限而在門(mén)前超范圍經(jīng)營(yíng)，將出售商品攤點(diǎn)擺在道路上，影響居民行走和車(chē)輛停放以及環(huán)境衛(wèi)生。同時(shí)，底商擾民、噪音污染、超標(biāo)排煙、侵占消防通道、亂倒垃圾等情況也引發(fā)了眾多糾紛與矛盾。

（三）底層住宅改辦商業(yè)經(jīng)營(yíng)較多

底層住宅改商業(yè)經(jīng)營(yíng)，是大連市最普遍的特點(diǎn)。一般而言，老舊住宅區(qū)處于商業(yè)、辦公區(qū)域，流動(dòng)人口多，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)少，交通比較便捷，適合開(kāi)辦各種商業(yè)經(jīng)營(yíng)店鋪，尤其是沿馬路、沿街、住宅區(qū)內(nèi)的大街小巷，一些底層、二層住戶(hù)或自己開(kāi)業(yè)，或出租給他人開(kāi)辦各種商業(yè)，這在直管公房、自管公房或售后公房中較為普遍。

（四）住戶(hù)參與管理程度低

住戶(hù)參與物業(yè)管理程度比較低是老舊住宅區(qū)的一大通病。目前，居住在老舊住宅區(qū)的住戶(hù)，一類(lèi)是長(zhǎng)期居住尚未搬遷的原住戶(hù)，其中大部分住的是福利性住房，一類(lèi)是租房的外來(lái)務(wù)工人員或租房過(guò)渡人員，一類(lèi)是住房經(jīng)過(guò)數(shù)次轉(zhuǎn)讓交易買(mǎi)賣(mài)的住戶(hù)。這三類(lèi)住戶(hù)職業(yè)不穩(wěn)定，成分復(fù)雜，類(lèi)別多樣，收入相對(duì)較低，文化程度不高，老軍人相對(duì)較多。在他們看來(lái)，住宅區(qū)內(nèi)的事務(wù)應(yīng)由政府管理解決，自己完全不管不問(wèn)，對(duì)老舊住宅區(qū)物業(yè)管理缺乏理性認(rèn)識(shí)，參與率極低。

（五）人際關(guān)系與信任缺失

新時(shí)代的社區(qū)應(yīng)是由具有共同價(jià)值取向、美好生活向往的人群所組成的關(guān)系融洽、出入相友、相互幫助、大度親和、人際信任的社會(huì)關(guān)系共同體。人際關(guān)系與信任是社區(qū)管理和建設(shè)中最重要的特點(diǎn)。但目前老舊住宅區(qū)房屋出租多，流動(dòng)人口多，有的位置稍偏或過(guò)去地處城鄉(xiāng)接合部的老舊住宅區(qū)，其流動(dòng)人口甚至超過(guò)了本地居民的數(shù)量。這種狀況既導(dǎo)致了老舊住宅區(qū)內(nèi)的人際交往頻率少、交往層次淺，又造成了人際信息流通受阻、人際交流不足、價(jià)值認(rèn)同缺失。

二、老舊住宅區(qū)管理的問(wèn)題難點(diǎn)

目前，大連市無(wú)人管理老舊住宅區(qū)主要存在以下五個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜多樣，產(chǎn)權(quán)界定模糊不清

大連市老舊住宅區(qū)規(guī)模一般較小，但是產(chǎn)權(quán)形式卻極其復(fù)雜，其類(lèi)型多達(dá)十余種：產(chǎn)權(quán)房、使用權(quán)房、房改房、直管公房、自管公房、無(wú)租賃證房、動(dòng)遷過(guò)渡房、無(wú)主房、棄管房、合作建房等。截至目前，有的房屋產(chǎn)權(quán)仍屬于單位，有的則出售給職工，成為房改房，有的因單位改制、分立、合并、解散，產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體滅失。有的房屋幾經(jīng)流轉(zhuǎn)，單位住戶(hù)早已數(shù)次易主，成為社會(huì)房產(chǎn)，有的單位改制，單位擁有的產(chǎn)權(quán)房整體移交給民營(yíng)物業(yè)企業(yè)，致使產(chǎn)權(quán)不明晰。老舊住宅區(qū)產(chǎn)權(quán)的混亂復(fù)雜使此類(lèi)物業(yè)各種費(fèi)用收取極其困難，令物業(yè)管理難上加難。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)形式多樣，又造成產(chǎn)權(quán)界定不清，引發(fā)共用部位、設(shè)備設(shè)施歸屬不明，責(zé)任不清，如果涉及利益，則各類(lèi)人群都會(huì)前來(lái)爭(zhēng)取，而涉及維修、管理出資，則又都“退避三舍”、無(wú)人理睬。凡是產(chǎn)權(quán)不明晰的，所有住宅區(qū)外的水、電、氣、供暖等公共市政類(lèi)問(wèn)題，行業(yè)部門(mén)都會(huì)求助物業(yè)公司，而沒(méi)有物業(yè)管理的區(qū)域則互相推諉、久拖不辦，致使一些老舊住宅區(qū)物業(yè)管理很難正常開(kāi)展。

（二）硬件先天不足，后天缺乏養(yǎng)護(hù)

房屋、公共配套設(shè)備設(shè)施、公共環(huán)境等硬件嚴(yán)重老化、先天不足是城市老舊住宅區(qū)自身最為突出的問(wèn)題。一是房屋配套設(shè)施不齊全，房屋建設(shè)年代久，內(nèi)外墻、屋面滲水，窗、臺(tái)階損壞，設(shè)施陳舊，保暖差，化糞池、污水井、雨水井堵塞反冒漫溢；二是住宅區(qū)內(nèi)環(huán)境雜亂，雜草叢生，黃土裸露，綠化帶種菜或堆放廢棄物垃圾，寵物糞便隨處可見(jiàn)；三是住宅區(qū)路面老化，私家車(chē)亂停放，堵塞消防通道和人行道；四是供暖、供電、供水、排水系統(tǒng)等設(shè)備大部分超出使用期限，需要更新改造；五是老舊住宅區(qū)多層樓房普遍缺少電梯。

（三）法律法規(guī)及規(guī)章制度尚不健全

法律法規(guī)、規(guī)章制度不完善、不健全、不具體，是老舊住宅區(qū)實(shí)行物業(yè)管理最關(guān)鍵的難題，也是老舊住宅區(qū)實(shí)行物業(yè)管理無(wú)法可依、無(wú)件可循、無(wú)章可行的一大原因。國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，使物業(yè)管理方面有了一項(xiàng)基本的法律依據(jù)，但是許多相關(guān)的細(xì)節(jié)性問(wèn)題、具體的實(shí)施方案并沒(méi)有得到明確規(guī)范，尤其是對(duì)老舊住宅區(qū)的物業(yè)管理中容易產(chǎn)生的問(wèn)題、爭(zhēng)議、糾紛如何處置，老舊住宅區(qū)設(shè)備設(shè)施、環(huán)境、道路以及硬件如何整治改造，沒(méi)有切實(shí)可行的管理辦法。雖然大連市也出臺(tái)了一些相應(yīng)的管理辦法，但是缺乏長(zhǎng)效的、配套的、可細(xì)化且具體操作性強(qiáng)的行政法規(guī)，使老舊住宅區(qū)管理過(guò)程中的一些難點(diǎn)問(wèn)題“無(wú)法可依”，難以解決。

（四）“政出多門(mén)”，行政資源難以形成合力

行政資源無(wú)法形成合力，是老舊住宅區(qū)管理的一大難點(diǎn)。老舊住宅區(qū)實(shí)際是一個(gè)小社會(huì)，各類(lèi)住戶(hù)、各責(zé)任主體、各種情況、各個(gè)矛盾穿插其中，發(fā)揮各自作用。而治理改造老舊住宅區(qū)，既涉及建委、房管、土地、規(guī)劃、城建、消防等職能部門(mén)，又與民政、公安、園林、環(huán)保、城管、水、電、氣等市政部門(mén)直接相關(guān)。但目前在老舊住宅區(qū)管理中，往往主體單位不明、責(zé)任任務(wù)不清，或主體單位對(duì)其他行政部門(mén)的號(hào)召力、約束力不足，各部門(mén)行政資源各自為政，“政出多門(mén)”，行政資源難以形成合力。

（五）整治改造資金匱乏，物業(yè)收費(fèi)艱難

資金嚴(yán)重匱乏，管理收費(fèi)艱難，是老舊住宅區(qū)最為顯著的問(wèn)題。老舊住宅區(qū)房屋及配套設(shè)備設(shè)施改造整治資金嚴(yán)重匱乏，住戶(hù)參與度低，收取物業(yè)費(fèi)用艱難，物業(yè)企業(yè)負(fù)債經(jīng)營(yíng)、難以為繼，是物業(yè)企業(yè)不想進(jìn)入、不敢進(jìn)入、不能進(jìn)入老舊住宅區(qū)的重要原因。一方面，老舊住宅區(qū)集中展示了物業(yè)管理中的各種疑難問(wèn)題，而改造整治資金嚴(yán)重匱乏；另一方面，老舊住宅質(zhì)量和相關(guān)配套設(shè)施不完善，生活環(huán)境差，又造成住戶(hù)不支持、不配合，物業(yè)費(fèi)用收取極度困難，以至老舊住宅區(qū)物業(yè)管理難上加難。

三、問(wèn)題成因

根據(jù)調(diào)研情況分析，無(wú)物業(yè)管理老舊住宅實(shí)行物業(yè)管理舉步維艱、難以為繼的主要成因是以下五個(gè)矛盾。

（一）老舊住宅區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、公共環(huán)境的設(shè)備設(shè)施老化與物業(yè)設(shè)備設(shè)施維修改造資金籌集、收取艱難形成的矛盾

老舊住宅由于年代久遠(yuǎn)，存在道路坑洼、電線(xiàn)老化、外墻面滲水、上下水管滲漏、排污管道不暢、墻面保暖差等問(wèn)題。同時(shí)，住宅區(qū)內(nèi)公共環(huán)境的老舊和設(shè)備設(shè)施的嚴(yán)重老化，成為老舊住宅區(qū)自身最為突出的問(wèn)題。而維修、改造資金的籌集、收取艱難以及日益上漲的人工費(fèi)用，使中、大型維修項(xiàng)目資金投入上缺口很大，致使老舊住宅區(qū)物業(yè)管理很難啟動(dòng)開(kāi)展。

（二）房屋產(chǎn)權(quán)私有化的物業(yè)管理與房屋共有部位、共有設(shè)備實(shí)施物業(yè)管理形成的矛盾

老舊住宅區(qū)除尚未出售的公有住房外，大部分房屋產(chǎn)權(quán)都屬于私有，而房屋產(chǎn)權(quán)私有化的物業(yè)管理和住戶(hù)共享的房屋共有部位、共有設(shè)備設(shè)施的物業(yè)管理始終是一對(duì)矛盾。一方面，住戶(hù)對(duì)其房屋的私有部分管理到位、保護(hù)有加；另一方面，對(duì)房屋共有部位、共有設(shè)備設(shè)施，諸如“二次加壓”、公用上下水管道、化糞池、住宅區(qū)道路、綠化等，則不管不問(wèn)、不予管理。有的住戶(hù)使用房屋的共有部位、共有設(shè)備設(shè)施而不支付任何費(fèi)用，有的甚至房屋的私有部位、私有設(shè)備設(shè)施養(yǎng)護(hù)也要物業(yè)公司承擔(dān)費(fèi)用。僅要服務(wù)，而不支出任何費(fèi)用。顯然，這個(gè)問(wèn)題不僅僅是私有權(quán)利與公共權(quán)利的沖突，更是落后的思想意識(shí)積淀與現(xiàn)代契約社會(huì)理念的沖突。

（三）居民思想觀念與自主治理理念不相適應(yīng)形成的矛盾

居住在老舊住宅區(qū)的業(yè)主由于長(zhǎng)期受“福利住房”思想影響，尚未完全接受物業(yè)管理、商品消費(fèi)以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的觀念，花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的意識(shí)淡薄，凡事都習(xí)慣于找政府，缺少自我管理意識(shí)，總想少花錢(qián)甚至不花錢(qián)享受物業(yè)服務(wù)。部分住戶(hù)的誠(chéng)信自律也存在一些問(wèn)題：一方面，希望得到優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)，要求提供最好服務(wù)，要求住宅區(qū)有人負(fù)責(zé)保潔、保安、綠化養(yǎng)護(hù)、停車(chē)位等管理；另一方面，又以各種借口不交費(fèi)或少交費(fèi)，亂搭小房，亂堆雜物，占用公共通道，亂扔垃圾，亂停車(chē)，致使老舊住宅區(qū)實(shí)行物業(yè)管理難上加難。

（四）需求內(nèi)容差異、需求層次混合與經(jīng)濟(jì)、心理承受能力脆弱形成的矛盾

就需求內(nèi)容而言，由于老舊住宅區(qū)產(chǎn)權(quán)的多樣化，商品房戶(hù)、房改房戶(hù)、直管公房戶(hù)、居民拆遷戶(hù)、自管公房戶(hù)、安居房戶(hù)、經(jīng)濟(jì)適用房戶(hù)等混雜居住在同一區(qū)域，其需求內(nèi)容千差萬(wàn)別、各不相同。就需求層次而言，由于居住戶(hù)受教育水平不同，對(duì)物業(yè)管理、公共事務(wù)的參與度也不盡相同。一些人整天為生活奔波，擁有一處安身即可；一些人要求住宅區(qū)安全舒適安靜；一些年輕住戶(hù)則希望生活方便、交通便捷；一些人則事不關(guān)己高高掛起。

正是由于需求的差異和混合，以及在物業(yè)管理費(fèi)用的支付能力上受各自經(jīng)濟(jì)、心理承受能力所制約，導(dǎo)致有支付能力的人不愿意支付，而沒(méi)有支付能力的則無(wú)力支付，結(jié)果一些老舊住宅區(qū)物業(yè)管理企業(yè)無(wú)論提供何種服務(wù)，無(wú)論服務(wù)理念如何，都不能獲得較高的滿(mǎn)意率，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)費(fèi)收繳難度更大。

（五）管理費(fèi)用低廉、收繳率低與管理企業(yè)入不敷出、經(jīng)營(yíng)虧損形成的矛盾

自1996年起，大連市針對(duì)公有住房售后老舊住宅區(qū)實(shí)行一般性物業(yè)管理，各區(qū)房管處相繼在公有住房相對(duì)比較集中的老舊住宅區(qū)實(shí)行物業(yè)管理。經(jīng)過(guò)數(shù)年的摸索，其物業(yè)管理一直不甚理想，政府不滿(mǎn)意，業(yè)主有意見(jiàn)，管理企業(yè)有難處。究其原因，一方面是物業(yè)管理費(fèi)用低，收繳率低，有的甚至連最初級(jí)的保潔管理都難以保障，另一方面，企業(yè)管理水平逐年上升，不僅消費(fèi)水平、公共事業(yè)收費(fèi)在逐年上漲，而售后公房老化嚴(yán)重，維修資金難以再籌集，維修經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏。同時(shí)，伴隨管理企業(yè)用工成本不斷提高，管理企業(yè)入不敷出，經(jīng)營(yíng)虧損，最終不得不退出老舊住宅區(qū)的物業(yè)管理。