印度的住房發(fā)展與教訓(xùn)

文/幾言

作為世界上第二大發(fā)展中國(guó)家，印度近些年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所加速，甚至被國(guó)際貨幣基金組織（IMF）稱為“奔跑的大象”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速的過(guò)程中，城市化和工業(yè)化引起城市人口快速增加，必然產(chǎn)生城市住房問(wèn)題。通過(guò)簡(jiǎn)要回顧印度自獨(dú)立以來(lái)的主要住房政策，既可以擴(kuò)展對(duì)印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的了解，又可以加深對(duì)發(fā)展中國(guó)家在快速城市化進(jìn)程中所遇挑戰(zhàn)的認(rèn)識(shí)。

一、印度住房發(fā)展遇到的主要挑戰(zhàn)

印度總?cè)丝跒?3.39億（2017年），城市化率為32.8%。城市人口分布于7933個(gè)城市，其中有53個(gè)城市的人口超過(guò)100萬(wàn)人，另有3個(gè)特大城市（大孟買地區(qū)、德里和加爾各答）。在人口的空間分布上，自1980年以來(lái)的三十多年里，大城市的人口占比從26%上升至42.6%，而其他城市的人口占比一直在下降。因此，印度城市住房問(wèn)題主要表現(xiàn)為大城市的住房短缺以及房?jī)r(jià)過(guò)高。

1.印度城市的住房短缺問(wèn)題較嚴(yán)重。印度計(jì)劃委員會(huì)（the Planning Commission）估計(jì)2012年城市地區(qū)的住房短缺量為1878萬(wàn)套。問(wèn)題在于，隨著城市化進(jìn)程有所加快，住房短缺規(guī)模仍然在不斷增加。根據(jù)印度國(guó)家建筑組織（the National Building Organization）的統(tǒng)計(jì)，1971年印度所有城市的住房短缺數(shù)量是300萬(wàn)套，1981年短缺700萬(wàn)套，1991年增加至820萬(wàn)套，2001年進(jìn)一步上升至890萬(wàn)套。

對(duì)于住房短缺問(wèn)題，有研究者認(rèn)為印度官方的判斷過(guò)于樂(lè)觀。比如，Tiwari和Parikh（2012）估計(jì)，印度總的住房短缺量接近5100萬(wàn)套，而假如需要翻建那些臨時(shí)性的房屋，那么還需要增加1.13億套住房。這意味著，21%的家庭迫切需要住房，另外有46%的家庭居住條件不達(dá)標(biāo)，因而共有67%的印度城市家庭需要體面的住房。除此之外，居民家庭難以獲得基本服務(wù)（電、水和衛(wèi)生設(shè)施）大幅增加了提供體面住房的難度。令人驚奇的是，印度獨(dú)立以后經(jīng)過(guò)七十多年的規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)，總共還有53%的家庭在其住房中不能獲得飲用水，有53%的家庭沒(méi)有衛(wèi)生間，33%的家庭沒(méi)有通電。

2.城市居民的“擁擠系數(shù)”較高。在印度的住房統(tǒng)計(jì)和研究中，經(jīng)常使用“擁擠系數(shù)”（congestion factor）指標(biāo)。該系數(shù)主要針對(duì)已婚夫婦沒(méi)有單獨(dú)房間，以及一對(duì)夫婦需要與至少一名年齡在10歲及以上的家庭成員合居一室的現(xiàn)象。根據(jù)Tiwari和Parikh（2012）估計(jì)，印度農(nóng)村和城市的“擁擠系數(shù)”分別為6.5%和19.1%。通常情況下，人口較多且收入較少的家庭會(huì)被迫忍受擁擠的居住環(huán)境，一個(gè)房間要由2—3名使用者共用（一套住房的平均規(guī)模是兩室，而一個(gè)家庭的平均規(guī)模是4.9人）。

3.城市居民在住房支出方面普遍壓力較大。在住房的可負(fù)擔(dān)方面，印度住房與城市減貧部（the Ministry of Housing and Urban Poverty Alleviation）從收入水平、住房套型面積、住房消費(fèi)支出的占比這三個(gè)維度，根據(jù)不同群體的收入情況制定了一些可負(fù)擔(dān)性標(biāo)準(zhǔn)。比如，家庭月收入在7301盧比至14500盧比之間的中等收入群體，可負(fù)擔(dān)的住房面積是61—112平方米，每月租金或房貸支出占家庭收入的比重為30%—40%，而房?jī)r(jià)與家庭年收入之比為5。但實(shí)際上，2013年該群體每月租金或房貸支出占家庭收入的比重為49%，房?jī)r(jià)與家庭年收入之比為14。對(duì)于家庭月收入為3301—7300盧比的低收入家庭而言，情況則更加糟糕。根據(jù)印度官方的標(biāo)準(zhǔn)，這部分群體可負(fù)擔(dān)的住房面積是28—60平方米，每月租金或房貸支出占家庭月收入的比重為30%，房?jī)r(jià)與家庭年收入之比為4，但實(shí)際情況是，他們每月租金或房貸支出占家庭月收入的比重高達(dá)98%，房?jī)r(jià)與家庭年收入之比為28。

二、不同時(shí)期主要的住房政策

自獨(dú)立以后，印度的決策者在住房問(wèn)題上一直糾結(jié)于兩個(gè)問(wèn)題：第一，住房是經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)性部門還是消費(fèi)性部門；第二，住房是公共產(chǎn)品還是私人物品。不同時(shí)期的執(zhí)政者對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題有不同的認(rèn)識(shí)，使得住房政策的連貫性較差。而且，由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，大多數(shù)政策由各部門或各地方政府自行選擇推行，印度在21世紀(jì)之前沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的住房政策。

根據(jù)印度政治變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，將獨(dú)立以來(lái)七十多年的住房發(fā)展歷史劃分為四個(gè)階段：獨(dú)立初期（1947年—1964年）；綠色革命時(shí)期（1965年—1990年）；經(jīng)濟(jì)私有化時(shí)期（1991年—2000年）；經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期（2001年以后）。

（一）獨(dú)立初期（1947年—1964年）

1.對(duì)住房問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。這一時(shí)期，印度主要聚焦于促進(jìn)工業(yè)活動(dòng)以及生產(chǎn)資本產(chǎn)品，而住房供應(yīng)被認(rèn)為是消耗資本的活動(dòng)，不能保證獲得任何直接的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在一定程度上，這種思路也體現(xiàn)在現(xiàn)代印度的憲法構(gòu)建上——印度沒(méi)有將居住權(quán)列入憲法權(quán)利之中。結(jié)果，住房既不是相關(guān)政策和發(fā)展計(jì)劃關(guān)注的優(yōu)先領(lǐng)域，也沒(méi)有成為政府的憲法義務(wù)。

但是，隨著產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍不斷壯大，城市住房矛盾日益激化。于是，當(dāng)時(shí)一些工廠企業(yè)主利用自有土地或者租用住房提供工人宿舍，以滿足產(chǎn)業(yè)工人的居住需求。除了此類相對(duì)正規(guī)的住房安排外，還在私有和公共土地上出現(xiàn)了未經(jīng)批準(zhǔn)的寮屋定居點(diǎn)（squatter settlements）和棚戶區(qū)（shanties），這些地方成了眾多城市新移民的第一個(gè)落腳點(diǎn)。正規(guī)和非正規(guī)住房的共同點(diǎn)在于，建筑質(zhì)量都很糟糕，都缺乏基本的基礎(chǔ)設(shè)施，如飲用水和衛(wèi)生設(shè)施。資源有限的企業(yè)主難以滿足產(chǎn)業(yè)工人對(duì)宿舍的需求，于是他們開始提出由政府承擔(dān)為產(chǎn)業(yè)工人提供住房的責(zé)任。

2.主要政策。

（1）建立起住房管理的制度框架。中央政府在各個(gè)區(qū)域設(shè)立住房委員會(huì)（state housing boards），強(qiáng)制要求建造用于向公眾分配的住房；中央政府的“工程、住房與供給部”（the Ministry of Works, Housing and Supply，即現(xiàn)在的住房與城市減貧部）負(fù)責(zé)城市扶貧、住房和就業(yè)方面的方案；中央公共工程部（the Central Public Works Department）負(fù)責(zé)推進(jìn)由中央資助的所有民用工程；國(guó)家建筑組織的任務(wù)是技術(shù)轉(zhuǎn)讓、試驗(yàn)、開發(fā)以及住房統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的發(fā)布；城鄉(xiāng)規(guī)劃組織（the Town and Country Planning Organization），作為城市發(fā)展部（the Ministry of Urban Development）的技術(shù)支撐，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備德里及周邊區(qū)域的總體規(guī)劃，并對(duì)鋼鐵城鎮(zhèn)（steel towns）、河流工程等項(xiàng)目開發(fā)提供咨詢。在重視降低住房供應(yīng)成本的同時(shí)，國(guó)家建筑組織還負(fù)責(zé)開發(fā)出低成本的住房設(shè)計(jì)方案，并建議通過(guò)合理選擇建筑材料以及高效利用勞動(dòng)力等方式降低成本。

（2）在地方層面設(shè)立住房公司。1957年，為了簡(jiǎn)化住房融資的手續(xù)，工程、住房與供給部建議在各邦設(shè)立住房公司（state housing corporations），其職責(zé)是向中央政府給予相應(yīng)補(bǔ)貼的住房項(xiàng)目提供債務(wù)融資。這是很重要的一步，因?yàn)橹醒胝恼吡?chǎng)從向個(gè)人提供補(bǔ)助轉(zhuǎn)向協(xié)助各邦和地方政府，畢竟地方政府更了解當(dāng)?shù)氐木唧w情形。

（3）擴(kuò)大租金管制的適用區(qū)域。由于一方面城市人口在增加，另一方面作為主要供應(yīng)者的私營(yíng)建筑企業(yè)卻因?yàn)榻ㄖ牧蠀T乏且價(jià)格昂貴而放緩了新房建設(shè)速度，于是對(duì)存量住房施加了很大壓力，使得租金飛漲。作為一項(xiàng)臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)措施，印度政府將第二次世界大戰(zhàn)之前出臺(tái)的《租金管制法》（the Rent Control Act）擴(kuò)展至全國(guó)所有的大城市，而在這之前只有孟買在1918年之后實(shí)施了該法。不過(guò)，租金管制進(jìn)一步限制了印度各城市出租住房的供應(yīng)。

（4）向產(chǎn)業(yè)工人和公共部門雇員提供住房補(bǔ)貼。1949年制定的《產(chǎn)業(yè)工人住房方案》（the Industrial Housing Scheme）向私有企業(yè)主提供補(bǔ)貼，用于建設(shè)工人宿舍，租金不能超過(guò)工人收入的10%。后來(lái)，公共部門雇員也參照實(shí)施該法案。但是，當(dāng)公共部門雇員不能獲得住房而只能到私人市場(chǎng)租賃住房時(shí)，他們獲得的租賃補(bǔ)助也是只相當(dāng)于其收入的10%，但隨著租金快速上漲，這些補(bǔ)貼很快就不夠了。

3.主要效果。這一時(shí)期的政策為印度的住房管理制度奠定了基礎(chǔ)，但是由于缺乏一種連貫性的住房政策，主要通過(guò)各種零散方案提供的住房以面向各種收入水平的群體和不同特征的人群，缺乏指向性和連續(xù)性，使得政策效果不佳。另外，無(wú)論是所謂低成本建造住房的方案，還是租金管制措施，事實(shí)上都降低了私營(yíng)部門供應(yīng)住房的激勵(lì)水平，使得住房問(wèn)題沒(méi)有得到多大緩解。

（二）綠色革命時(shí)期（1965年—1990年）

1.對(duì)住房問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。這一時(shí)期，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制和約束有所加強(qiáng)，尤其是在1975年到1977年的兩年間強(qiáng)行實(shí)施了經(jīng)濟(jì)緊急條例，嚴(yán)格監(jiān)管工業(yè)生產(chǎn)、銀行貸款和外國(guó)投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在住房領(lǐng)域，政府逐漸形成了更加積極有為的立場(chǎng)，認(rèn)為政府應(yīng)該采取相應(yīng)措施促進(jìn)住房問(wèn)題的緩解。但在具體方式上，政府逐漸從直接提供住房的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源調(diào)配者。

2.主要政策。

（1）調(diào)整治理貧民窟的政策。1972年的“城市貧民窟環(huán)境改善計(jì)劃”（the Environmental Improvement of Urban Slums Scheme）和1980年的“地塊與服務(wù)計(jì)劃”（the Sites and Services Scheme），使貧民窟治理范式從“通過(guò)補(bǔ)貼對(duì)現(xiàn)有貧民窟進(jìn)行再開發(fā)”轉(zhuǎn)向“就地提升并改善貧民窟居民的生活條件”或“提供土地和基礎(chǔ)設(shè)施，讓貧民能以此為基礎(chǔ)建設(shè)自己的家園”。這種轉(zhuǎn)變對(duì)提升貧民窟居住條件帶來(lái)了一些積極效果，使貧民對(duì)于在居住區(qū)做出投資有一種清晰的認(rèn)識(shí)。有研究者指出，這有助于“避免重新安置”以及“保護(hù)他們獲得維持生計(jì)的途徑和其他必要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施”。由此形成了一種新的保障貧民的合作結(jié)構(gòu)，這其中政府負(fù)責(zé)提供產(chǎn)權(quán)、地塊和基本基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，而貧民負(fù)責(zé)建設(shè)和改善自己的住房。

（2）設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)。為了改變政府作為住房建設(shè)資金唯一供給方的局面，印度政府在20世紀(jì)70年代設(shè)立了幾家政策性住房金融機(jī)構(gòu)，為以后住房金融部門的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這些政策性住房金融機(jī)構(gòu)包括“住房和城市開發(fā)公司”（the Housing and Urban Development Corporation）、“住房開發(fā)金融公司”（the Housing Development Finance Corporation）和“國(guó)家住房銀行”（the National Housing Bank），都是將儲(chǔ)蓄和其他資源歸集用于住房投資。對(duì)于金融資源匱乏的問(wèn)題，從需求和供應(yīng)兩端同時(shí)施策，尤其是面向中等收入和高收入群體，既向家庭提供住房貸款，又向開發(fā)企業(yè)提供建設(shè)融資。國(guó)有企業(yè)“住房和城市開發(fā)公司”的法定職責(zé)就是與政府機(jī)構(gòu)一起扶持并促進(jìn)住房和城市開發(fā)項(xiàng)目，主要方式是向住房委員會(huì)的地塊、服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)業(yè)務(wù)提供融資支持。根據(jù)其社會(huì)責(zé)任，該公司至少需要將55%的信貸提供給經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體和低收入家庭。

“住房開發(fā)金融公司”是作為私營(yíng)實(shí)體而設(shè)立的，主要根據(jù)市場(chǎng)原則向中等收入和高收入家庭提供分期貸款。該公司的成功導(dǎo)致涌現(xiàn)出若干家住房金融公司，或者是私營(yíng)企業(yè)，或者是與政府、銀行及保險(xiǎn)公司合作設(shè)立的公司。20世紀(jì)80年代的一樁重要事件是1987年成立“國(guó)家住房銀行”，其目的是通過(guò)建立一個(gè)穩(wěn)健且高效的住房金融體系，將正規(guī)部門的資源引導(dǎo)至住房金融中。

（3）增加地方政府的責(zé)任。向低收入群體和經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體提供住房的責(zé)任由中央政府下放給各邦政府及其住房委員會(huì)，也給這些住房建設(shè)的融資方式帶來(lái)了變化。由于許多補(bǔ)貼定向用于基礎(chǔ)設(shè)施和衛(wèi)生設(shè)施，因而收回成本成為這些方案的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。居民被鼓勵(lì)對(duì)其住房進(jìn)行投資（Wadhwa，1988），對(duì)補(bǔ)貼的依賴度逐漸下降，然后一些方案的設(shè)計(jì)要求也更加符合受益者的可支付水平?！白》亢统鞘虚_發(fā)公司”向各個(gè)邦政府提供貸款，與各邦的自有資金一起為這些方案提供融資。此外，還有另一種機(jī)制創(chuàng)新，即面向高收入群體、中等收入群體和低收入群體的住房補(bǔ)助金可以相互調(diào)配。

3.主要效果。這一時(shí)期最大的貢獻(xiàn)在于住房金融部門，因?yàn)樽》拷鹑谑袌?chǎng)發(fā)展帶來(lái)了很多積極的效應(yīng)，尤其是對(duì)中等收入和高收入家庭購(gòu)房提供了較大支持。但是，這一時(shí)期在改善住房條件方面進(jìn)展不大。貧民窟清理方案在整個(gè)20世紀(jì)70年代和80年代都在推進(jìn)，而受影響的居民都被安置在城市邊緣區(qū)域。由于這些住房沒(méi)有滿足受影響居民的需求，它們最終還是落入高收入群體和中等收入家庭手中。雖然在政策中體現(xiàn)出一種整合的思路，但是它仍然沒(méi)有取得成效，這是因?yàn)橄嚓P(guān)方案是碎片化的，目標(biāo)相互重疊，而且往往由缺乏協(xié)調(diào)的不同部門去管理。消除城市貧困的方案與其他相關(guān)方案仍然缺乏關(guān)聯(lián)，使其有效性受到影響。雖然另外還有一些方案，但是這些方案的內(nèi)容和執(zhí)行機(jī)制經(jīng)常變動(dòng)。在設(shè)計(jì)和實(shí)施相關(guān)方案時(shí)，社區(qū)的參與仍是微不足道的。

（三）經(jīng)濟(jì)私有化時(shí)期（1991年—2000年）

1.對(duì)住房問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。一系列因素使20世紀(jì)90年代的政策實(shí)施中心轉(zhuǎn)向了城市，這些因素包括：在解決城市日益惡化的居住條件方面進(jìn)展緩慢；城市化趨勢(shì)不斷推進(jìn)；可負(fù)擔(dān)問(wèn)題日益加?。怀鞘兄行脑趪?guó)家經(jīng)濟(jì)中的重要性日益明顯；人們逐漸認(rèn)可了對(duì)于城市中心區(qū)域應(yīng)該采取一種不同于農(nóng)村的管理和政策路徑的觀念。這一時(shí)期進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在住房領(lǐng)域市基本服務(wù)計(jì)劃進(jìn)行整合，由此形成了“面向貧民的城市基本服務(wù)”（Urban Basic Services for the Poor）方案，聚焦于衛(wèi)生和教育領(lǐng)域，而且認(rèn)識(shí)到安全的使用權(quán)以及在住房方面設(shè)計(jì)出能收回成本的機(jī)制對(duì)于該方案長(zhǎng)期可持續(xù)至關(guān)重要。1997年發(fā)布了針對(duì)提升貧民窟居住條件的“全國(guó)貧民窟開發(fā)方案”（the National Slum Development Program），由中央和各邦政府提供資金支持。為了解決以前相關(guān)方案存在的碎片化問(wèn)題，將相關(guān)措施合并為一項(xiàng)“全國(guó)貧民窟開發(fā)方案”（the National作為推動(dòng)者的角色，就像1988年全國(guó)住房政策中提出的一樣，而不像以前那樣只是住房和服務(wù)用地的直接供應(yīng)者。印度建立了一個(gè)私營(yíng)部門有效參與的法制和金融框架，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到，僅僅靠市場(chǎng)難以解決住房問(wèn)題，尤其是弱勢(shì)群體的住房問(wèn)題。于是政府的政策重心開始聚焦收入低于貧困線的家庭、婦女為戶主的家庭，以及列入計(jì)劃的種姓和部落。這些家庭需要政府的直接干預(yù)和補(bǔ)貼。

2.主要政策。

（1）改善低收入群體的居住條件。將城市貧民窟環(huán)境改善方案與城Slum Development Program），鼓勵(lì)非政府組織、社區(qū)組織和私營(yíng)部門的參與。

（2）推進(jìn)住房金融發(fā)展。對(duì)住房金融提供的財(cái)政激勵(lì)措施包括：建造小戶型住房可免繳所得稅；對(duì)任何作為高速公路項(xiàng)目組成部分的住房工程免稅；住房貸款達(dá)到一定限額后可以在稅收中抵扣利息；如果住宅物業(yè)在出售前持有3年以上可免所得稅；如果資本收益投資于住宅物業(yè)或其他指定資產(chǎn)也可免所得稅；對(duì)住房金融公司實(shí)行稅收優(yōu)惠；向購(gòu)買住房的貧困家庭直接提供補(bǔ)貼。

監(jiān)管部門發(fā)布的指南要求國(guó)內(nèi)列入計(jì)劃的銀行和外國(guó)銀行至少分別將其凈銀行信貸的40%和32%投向優(yōu)先領(lǐng)域，其中包括住房領(lǐng)域。為了增強(qiáng)城市地方部門的融資能力，鼓勵(lì)上述銀行機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)行債券或開展公私伙伴關(guān)系（public-private partnerships）合作去資本市場(chǎng)融資。

（3）發(fā)布住房建設(shè)計(jì)劃。1998年發(fā)布了一個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃，即“兩百萬(wàn)住房計(jì)劃”（the Two Million Housing Programme）。該計(jì)劃打算利用來(lái)自住房和城市開發(fā)公司以及其他住房金融機(jī)構(gòu)的資金每年建設(shè)200萬(wàn)套住房。

3.主要效果。這一時(shí)期在深化住房金融市場(chǎng)方面取得了很大進(jìn)展，這對(duì)中等收入群體和高收入群體實(shí)現(xiàn)住房自有具有積極影響，但是，在土地管理方面的監(jiān)管框架建設(shè)上成效不大。而且，城市貧民仍然較難獲得正規(guī)融資，因?yàn)楂@得這些融資需要清晰的房屋產(chǎn)權(quán)、由地方機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)房屋建設(shè)計(jì)劃以及每月穩(wěn)定的收入流水。

（四）經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期（2001年以后）

1.對(duì)住房問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。2000年以后經(jīng)濟(jì)全球化的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境鞏固了城市的中心地位，全球的關(guān)注點(diǎn)也從國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)向了城市的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于城市住房問(wèn)題，印度政府越來(lái)越重視，并將其視為增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要領(lǐng)域。

2.主要政策。

（1）推進(jìn)城市更新。2002年發(fā)布了“尼赫魯全國(guó)城市更新計(jì)劃”（Jawaharlal Nehru Urban Renewal Mission），更加聚焦城市的資本投資和城市改革。由于原有法律規(guī)定扭曲了土地和住房市場(chǎng)的運(yùn)行，因此該計(jì)劃擬通過(guò)修改法律突破阻礙城市發(fā)展的一些瓶頸， 使產(chǎn)權(quán)制度更加正規(guī)化，并在地方層面健全有效的治理結(jié)構(gòu)。該計(jì)劃還打算改革房產(chǎn)稅體系，合理分配服務(wù)業(yè)關(guān)稅以增強(qiáng)地方政府的財(cái)力，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。該計(jì)劃還被授權(quán)廢除《城市土地（總額控制與管制）法》［the Urban Land (Ceiling and Regulation)］，后者將一批土地鎖定在法律訴訟中，阻礙了住房供應(yīng)。

（2）住房工程與全民住房計(jì)劃。2011年發(fā)布了一個(gè)針對(duì)貧民窟居民和城市貧民的重要方案，即“拉吉夫城市住房工程”（Rajiv Awas Yojana）。該方案在2011年至2013年是籌備階段，實(shí)施時(shí)期為2013年至2022年。該方案的目標(biāo)是將現(xiàn)有的貧民窟納入正規(guī)體系，使之能享有基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，從而建立制度性和市場(chǎng)化機(jī)制以應(yīng)對(duì)土地和住房方面的短期問(wèn)題。該方案是一個(gè)與改革相關(guān)聯(lián)的貧民窟再開發(fā)方案，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)方案，能獲得中央政府的資助?！袄虺鞘凶》抗こ獭彼菩械母母锇樨毭窨呔用裉峁┌踩氖褂脵?quán)保護(hù)，調(diào)整有關(guān)城市住房的租賃和租金管制法律，審查并修正管理城市規(guī)劃、開發(fā)結(jié)構(gòu)和體系等方面的法律、法規(guī)和條例，以滿足城市化的需要。該方案的具體內(nèi)容包括：供應(yīng)社會(huì)租賃住房（social rental housing）；在城郊接合部建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房（affordable housing）；與私營(yíng)企業(yè)合作推進(jìn)貧民窟居民的重新安置工作。盡管該方案的框架很好，但是在地方工作部門和相關(guān)城市中沒(méi)有得到良好反響。

2015年6月，“拉吉夫城市住房工程”被“全民（城市）住房計(jì)劃”[Housing for All (Urban) Mission]所取代。根據(jù)該計(jì)劃，中央政府將通過(guò)各邦和聯(lián)合屬地在貧民窟居民就地安置方面向城市地方部門及其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助，具體方式包括讓私營(yíng)部門參與從而將土地作為一種資源，向經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體和低收入家庭貸款購(gòu)房提供利率補(bǔ)貼，中央政府向各邦和城市地方部門聯(lián)合私營(yíng)企業(yè)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房提供融資扶持，并向受益群體個(gè)體建房以及經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體修繕住房提供補(bǔ)貼。

3.主要效果。“尼赫魯全國(guó)城市更新計(jì)劃”的結(jié)果及其評(píng)價(jià)較為復(fù)雜，而且所采取的一些措施在可持續(xù)性方面受到了質(zhì)疑。該方案仍是碎片化的，其中不同部分的內(nèi)容由中央政府的不同部門管理，地方層面的執(zhí)行也是各自為政。這些方案在設(shè)計(jì)、規(guī)劃和執(zhí)行等環(huán)節(jié)都缺乏社區(qū)參與。根據(jù)印度住房與城市減貧部對(duì)“拉吉夫城市住房工程”的統(tǒng)計(jì)，在2013年至2015年之間，總共批準(zhǔn)了11.78萬(wàn)套住房建設(shè)，只完成了3378套?！叭瘢ǔ鞘校┳》坑?jì)劃”的目標(biāo)是取代“拉吉夫城市住房工程”，在2022年徹底解決住房短缺問(wèn)題。但是，中央政府在2015年至2016年對(duì)該方案分配的初步預(yù)算額為400億盧比（約合人民幣38億元），這數(shù)額太少，不足以產(chǎn)生任何顯著影響。

三、印度住房發(fā)展的教訓(xùn)

獨(dú)立以來(lái)，印度雖然制定了許多住房政策和方案，但是由于住房在印度一直被認(rèn)為是一種私人事務(wù)，這些方案沒(méi)有得到足夠資源的支持，因而相關(guān)政策在促進(jìn)住房發(fā)展方面的效果較為有限。以下概括了一些教訓(xùn)，有助于思考發(fā)展中大國(guó)如何推進(jìn)住房發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題。

1．在憲法中明確住房權(quán)利。雖然有關(guān)這個(gè)問(wèn)題的討論在印度持續(xù)不斷，但將住房作為一項(xiàng)可執(zhí)行的權(quán)利的表述仍然是模糊的。根據(jù)印度憲法，住房不在中央政府或邦政府的法定義務(wù)之列。雖然當(dāng)前的印度憲法列出了一些相關(guān)表述，如“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)劃”及“勞動(dòng)者的福利”，但住房并沒(méi)有被清晰地納入基本物品之列。呈交給印度最高法院第一例也是最重要的住房權(quán)利案件，是1985年7月10日的“奧爾加泰利斯和奧利斯訴孟買市政當(dāng)局”（Olga Tellis & Ors versus Bombay Municipal Corporation）。該訴狀第一次提出生活權(quán)和居住權(quán)是《保護(hù)生命和人身自由基本權(quán)利》（the Fundamental Right to Protection of Life and Personal Liberty）的重要內(nèi)容。印度最高法院裁定，只有在為貧民窟居民和街頭露宿者安排其他住宿地以后，才能強(qiáng)行驅(qū)逐他們。該案件之后，一大批案件在20世紀(jì)90年代交由最高法院裁定，但是這些案件都沒(méi)有促使將住房納入可執(zhí)行的權(quán)利之列。住房在憲法中的地位不夠明確，使得住房政策在制定過(guò)程中非?！叭鮿?shì)”，這對(duì)改善全國(guó)的住房狀況毫無(wú)幫助，因?yàn)楦骷?jí)政府沒(méi)有法定義務(wù)供應(yīng)可負(fù)擔(dān)得起的住房。

2．梳理土地權(quán)利體系。征收土地用于保障性住房建設(shè)的制約因素之一就是脆弱的土地所有權(quán)制度，該制度已經(jīng)落后于發(fā)展形勢(shì)。印度沒(méi)有采用托倫斯產(chǎn)權(quán)體系（the Torrens Title System）對(duì)所有權(quán)進(jìn)行登記，而現(xiàn)有體系又被不透明的補(bǔ)償性交易所損害，這些交易在法院遇到了挑戰(zhàn)。政府最近為解決該問(wèn)題做出了一些努力?！稉?dān)保性土地所有權(quán)法案》（the Guaranteed Land Titling Bill）確保了印度城市地區(qū)土地所有權(quán)的安全，是對(duì)住房市場(chǎng)具有深遠(yuǎn)影響的一部法律，而近些年來(lái)大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是在住房市場(chǎng)中發(fā)生的。由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能很好地理解“擔(dān)保性土地所有權(quán)”的重要性，中央政府在推進(jìn)改革時(shí)提出了一個(gè)選項(xiàng)，要通過(guò)“尼赫魯全國(guó)城市更新計(jì)劃”獲得中央政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金支持，就必須實(shí)施該法案，由此促使各邦（印度政府體系中的第二層級(jí)）采取行動(dòng)。不過(guò)，這種推動(dòng)力還比較微弱，目前只有少數(shù)幾個(gè)邦實(shí)施了該法案。將住房納入法定權(quán)利之列會(huì)使各級(jí)政府承擔(dān)起動(dòng)員適當(dāng)資源為低收入群體供應(yīng)住房的義務(wù)。當(dāng)然，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利意義不大，需要形成適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來(lái)促成該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3．為保障性住房方案配置適足的金融資源。旨在改善貧民窟居住條件和建設(shè)保障性住房的大部分方案都沒(méi)有取得較好成效，主要原因之一就是這些方案缺乏足夠資源的支撐。將向經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體和低收入群體提供住房的責(zé)任下放給城市政府和其他城市機(jī)構(gòu)的同時(shí)，卻沒(méi)有將金融資源同步下放，使得這些方案的實(shí)施更加缺乏資源支撐。建設(shè)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體和低收入群體的住房需要政府參與，要么是公共租賃住房，要么是公共產(chǎn)權(quán)住房（public ownership housing）。除了各政府機(jī)構(gòu)通過(guò)前面討論到的一些方案向其雇員提供很少一部分租賃住房外，印度基本上不存在公共住房。由于私人出租住房市場(chǎng)也很不發(fā)達(dá)，因而非常需要政府通過(guò)各種方式推動(dòng)公共租賃住房建設(shè)，包括政府自己建造，或通過(guò)公私伙伴關(guān)系引導(dǎo)需求或供應(yīng)補(bǔ)貼的流向，以激勵(lì)建設(shè)低收入群體的住房。城市政府和其他城市機(jī)構(gòu)都需要在融資方面得以強(qiáng)化，使之能承擔(dān)起實(shí)施這些方案的責(zé)任。印度“第十二個(gè)五年規(guī)劃”提出了有關(guān)加強(qiáng)城市政府融資能力的一些設(shè)想，比如形成適當(dāng)?shù)亩愂蘸头嵌愂帐杖雭?lái)源，吸引私人資本投資，以及將土地進(jìn)行貨幣化處置。

4．為保障性住房建設(shè)提供土地。除了前面討論到的土地所有權(quán)問(wèn)題外，征收土地用于保障性住房工程也是各種住房方案所面臨的一種主要約束。印度大部分土地都是私有的，因而由公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行征收會(huì)面臨一系列挑戰(zhàn)。在2013年之前，幾乎不可能利用強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)力征收私有土地用于住房工程，因?yàn)樽》坎槐徽J(rèn)為是一種公共物品。但在2014年引入新的土地征收法案后，強(qiáng)制征收私有土地用于公共住房建設(shè)成為可能，盡管成本比較高。土地成本高，尤其是在城市地區(qū)，進(jìn)一步限制了保障性住房的供應(yīng)。而且，城市范圍內(nèi)的可用土地極少，即便有可用土地，也可能不符合大規(guī)模建設(shè)保障性住房的要求。因此，保障性住房的大部分用地都靠近工業(yè)走廊或在城鄉(xiāng)接合部的偏遠(yuǎn)地區(qū)。但是，這些區(qū)位對(duì)低收入和中等收入居民都不太適合，因?yàn)樗麄兺ǔ６家蕾嚬步煌?。雖然2007年的《國(guó)家住房和人居政策》（the National Housing and Habitat Policy）規(guī)定，為低收入群體的住房建設(shè)預(yù)留開發(fā)面積的20%—25%，但是進(jìn)展緩慢，而且僅限于大城市邊緣地區(qū)的開發(fā)項(xiàng)目。城市工作機(jī)構(gòu)以及各類開發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起供應(yīng)土地的責(zé)任，尤其是在城市內(nèi)部。如果不能在城市內(nèi)部供應(yīng)土地，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該“創(chuàng)造出”新增用地，具體方式包括對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施走廊的擴(kuò)展進(jìn)行投資，開發(fā)出一些可用土地供住房開發(fā)企業(yè)購(gòu)買。

5．將權(quán)力下放給地方政府。地方政府的能力已經(jīng)阻礙了一些住房方案的實(shí)施。如果說(shuō)印度第74項(xiàng)憲法修正案對(duì)地方政府而言是改變游戲規(guī)則，那么下一項(xiàng)憲法修正案就應(yīng)該針對(duì)地方政府的治理問(wèn)題。第74項(xiàng)憲法修正案沒(méi)有涉及的兩大領(lǐng)域是下放金融（資源）和更清晰的治理機(jī)制。除非城市的地方管理機(jī)構(gòu)被給予資金以履行其職能，否則地方治理仍將由各邦政府決定。印度的智庫(kù)機(jī)構(gòu)建議中央政府直接將金融資源下發(fā)給城市的地方管理機(jī)構(gòu)。這可能是在治理方面解決多種問(wèn)題的一種手段，這些問(wèn)題包括資金轉(zhuǎn)移的可預(yù)見性、更好的資金杠桿以及放松邦政府對(duì)城市工作機(jī)構(gòu)的控制。立法改革的第二個(gè)領(lǐng)域是區(qū)域治理。盡管第74項(xiàng)憲法修正案提出需要設(shè)立大都市或區(qū)域性的規(guī)劃委員會(huì)，但是這些設(shè)想目前還停留在紙面上。明確區(qū)域性機(jī)構(gòu)的功能，并為它們提供法定支持，推動(dòng)區(qū)域轉(zhuǎn)型，有助于消除區(qū)域發(fā)展的模糊性。

6．打破市場(chǎng)隔離局面。印度住房市場(chǎng)面對(duì)的一個(gè)難題是，一方面存在巨大的短缺，而另一方面，2011年普查報(bào)告顯示，有8%的住房處于空置狀態(tài)。雖然大多數(shù)大城市都要應(yīng)對(duì)貧民窟問(wèn)題，但同時(shí)也存在新建住房或者未售或者空置造成的庫(kù)存問(wèn)題。出現(xiàn)此種問(wèn)題的原因在于，印度的開發(fā)企業(yè)只面向中高收入和高收入家庭供應(yīng)住房。使用“黑錢”（black money）購(gòu)買房地產(chǎn)也是印度當(dāng)前普遍的做法。政府最近出臺(tái)法規(guī)限制使用“黑錢”購(gòu)買房地產(chǎn)，將抑制投資者對(duì)豪華住房的需求。