國(guó)外共有產(chǎn)權(quán)模式對(duì)我國(guó)的啟示

文/鄒敏

一、引 言

我國(guó)自1998年終止福利分房后，對(duì)中低收入住房困難家庭開(kāi)始逐漸實(shí)行保障性住房制度，其中，保障性住房中的經(jīng)濟(jì)適用房一直采取只售不租的供應(yīng)方式。2004年，《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》提出施行租售并舉，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。之后，我國(guó)逐漸開(kāi)始發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)房模式，避免了經(jīng)濟(jì)適用房引起的福利陷阱，有利于保持和激發(fā)社會(huì)的活力。①2007年，淮安首次在舊城改造中實(shí)施了共有產(chǎn)權(quán)房政策，明確由政府和拆遷戶按一定的產(chǎn)權(quán)比例，共同擁有按合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、限定套型面積和銷售價(jià)格、具有保障性質(zhì)的住房。[1]2010年，上海推出了第一批共有產(chǎn)權(quán)房，以住房條件和經(jīng)濟(jì)狀況兩項(xiàng)指標(biāo)為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“共有產(chǎn)權(quán)”機(jī)制。北京最早在2013年以自住型商品房模式展開(kāi)共有產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)。但共有產(chǎn)權(quán)房政策在國(guó)外早已實(shí)施，目前英國(guó)推出的共有產(chǎn)權(quán)房源自1980年英國(guó)啟動(dòng)的“共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃”，又于上世紀(jì)90年代推出“居者有其屋計(jì)劃”中的“共享權(quán)益”模式，美國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房主要實(shí)施有限權(quán)益計(jì)劃，跟英國(guó)共享權(quán)益模式類似[1]。相較我國(guó)，英國(guó)和美國(guó)在共有產(chǎn)權(quán)房政策的實(shí)施方面經(jīng)驗(yàn)更加成熟，研究英、美兩國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房的不同模式，對(duì)完善我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房發(fā)展具有重要意義。

表1 英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)

二、英國(guó)共有產(chǎn)權(quán)模式

在英國(guó)，共有產(chǎn)權(quán)住房計(jì)劃包括“共享權(quán)益”和“共有產(chǎn)權(quán)”住房。“共享權(quán)益”住房給予購(gòu)房者金融支持，由住房協(xié)會(huì)或其他機(jī)構(gòu)向符合條件的購(gòu)房者提供長(zhǎng)期免息的購(gòu)房權(quán)益貸款，一旦住房重新上市，則原購(gòu)家庭需一次性補(bǔ)交全部免息貸款，并將增值收益按比例返還給住房協(xié)會(huì)。[1]共有產(chǎn)權(quán)房于上世紀(jì)80年代出現(xiàn)，購(gòu)房者結(jié)合自己能力首次購(gòu)買一定的產(chǎn)權(quán)份額，份額范圍為25%-75%，[2]對(duì)于未購(gòu)買的份額繳納一定租金，但租金比例不超過(guò)未購(gòu)買產(chǎn)權(quán)份額價(jià)值的3%。目前，英國(guó)普及幫助購(gòu)買計(jì)劃（Help to Buy），其一般模式如表1所示，根據(jù)保障對(duì)象的不同，可劃分為五種方式（表2）。

表2 不同的共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃

三、美國(guó)共享權(quán)益模式

美國(guó)“共享權(quán)益”住房是指住戶與非營(yíng)利組織共享房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)的增值效益，“共享權(quán)益”有時(shí)與貸款聯(lián)系在一起，這些貸款也被稱為“共享升值”貸款，住戶向公共部門負(fù)責(zé)貸款的人支付房?jī)r(jià)的一部分升值，升值部分可以幫助房主和促進(jìn)社區(qū)運(yùn)營(yíng)。[3]

美國(guó)共享權(quán)益住房是當(dāng)前住房市場(chǎng)的一個(gè)小的創(chuàng)新部分，并未向購(gòu)房者提供一次性的現(xiàn)金補(bǔ)助，而是隨著時(shí)間推移回收補(bǔ)貼，有效地促進(jìn)更多的低收入和中等收入購(gòu)房者擁有住房產(chǎn)權(quán)，非營(yíng)利組織或市政機(jī)構(gòu)通過(guò)管理這種住房模式，使得首次購(gòu)房者的住房更加優(yōu)惠。按照補(bǔ)助來(lái)源分為公共補(bǔ)助和私人補(bǔ)助，按照補(bǔ)貼策略分為共享增值和補(bǔ)貼保留（圖1）。

圖1 共享權(quán)益模式分類

（一）公共補(bǔ)助與私人補(bǔ)助

公共補(bǔ)助通常由公共實(shí)體（大多是州或地方機(jī)構(gòu)）提供補(bǔ)貼,但會(huì)涉及與住房有關(guān)的非營(yíng)利組織、慈善基金，甚至是私人開(kāi)發(fā)商。各個(gè)公共部門或非營(yíng)利組織管理的各種共享權(quán)益計(jì)劃，為中低收入者提供長(zhǎng)期（通常30年或以上）或永遠(yuǎn)負(fù)擔(dān)得起的住房擁有機(jī)會(huì)，這些計(jì)劃需要大量的公共補(bǔ)助來(lái)降低購(gòu)買價(jià)格，限制轉(zhuǎn)售價(jià)格和共享房屋升值，幫助未來(lái)購(gòu)房者能夠負(fù)擔(dān)得起住房，并保持公共補(bǔ)助價(jià)值。[4]

私人補(bǔ)助模型使用私人資本進(jìn)行投資，通過(guò)提供合理的回報(bào)率來(lái)持續(xù)吸引額外的投資，提供進(jìn)入資本市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，如果私人單位想要擴(kuò)大規(guī)模，這種擴(kuò)大規(guī)模的行為會(huì)導(dǎo)致模型在結(jié)構(gòu)方面有所差異。例如，在私人模式下需要共享的未來(lái)升值百分比可能大于公共補(bǔ)助要求的百分比，這是因?yàn)樗饺藢?shí)體必須得到一定的回報(bào)，以使共享的增值計(jì)劃可行和有利可圖。[5]

公共模型不像私人模型那樣需要房屋價(jià)格在升值方面完全相同，這是因?yàn)榉菭I(yíng)利性和營(yíng)利性公司采用不同方法來(lái)處理項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。私人模式把重點(diǎn)放在初始借款人的可負(fù)擔(dān)性上，而公共模式則更多地是為當(dāng)前和未來(lái)借款人分別提供初始和長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)能力。

（二）共享增值

共享增值常以共享增值貸款的方式出現(xiàn)，根據(jù)獲得補(bǔ)貼的原始購(gòu)買價(jià)格份額，計(jì)算出售房屋所需支付的增值部分。例如，假設(shè)一個(gè)家庭只能支付20萬(wàn)美元，但獲得5萬(wàn)美元的共享增值貸款，用于購(gòu)買25萬(wàn)美元的房屋。除了償還原來(lái)的5萬(wàn)美元外，家庭還需要在轉(zhuǎn)售時(shí)向社區(qū)提供20%的房屋升值。如果房?jī)r(jià)每年以平均6%的速度上漲，那么房屋將在7年后以37.5萬(wàn)美元的價(jià)格出售，增值達(dá)12.5萬(wàn)美元。根據(jù)協(xié)議的條款，原購(gòu)買者將欠2.5萬(wàn)美元（12.5萬(wàn)美元的20%），加上原來(lái)的5萬(wàn)美元總共7.5萬(wàn)美元。這個(gè)社區(qū)現(xiàn)在有更多的資金（7.5萬(wàn)美元）借給下一個(gè)家庭，使他們能夠購(gòu)買合適的住房。

（三）補(bǔ)貼保留

同樣，假設(shè)一個(gè)家庭對(duì)一套市場(chǎng)價(jià)格25萬(wàn)美元的房屋，只能支付20萬(wàn)美元，那么在上述共享增值模式中，家庭將以25萬(wàn)美元的價(jià)格購(gòu)買房屋，并以5萬(wàn)美元的共享增值貸款的形式獲得補(bǔ)貼。在補(bǔ)貼保留計(jì)劃中，補(bǔ)貼將投資于家庭，將家庭的購(gòu)買價(jià)格降低到20萬(wàn)美元，這是一個(gè)家庭能承受的水平。這個(gè)家庭將在沒(méi)有任何第二筆貸款的情況下以這個(gè)價(jià)格購(gòu)買房屋，但是要有一份協(xié)議限定房屋轉(zhuǎn)售的價(jià)格。根據(jù)這項(xiàng)協(xié)議，當(dāng)家庭準(zhǔn)備搬家時(shí)，房屋將以協(xié)議規(guī)定的可承受的價(jià)格出售，轉(zhuǎn)售價(jià)格參考類似家庭收入中位數(shù)的變化，且在未來(lái)購(gòu)房者可以承擔(dān)的范圍內(nèi)，而不是市場(chǎng)價(jià)格。如果中等收入每年增長(zhǎng)3%，7年之后房子將以24.5萬(wàn)美元的價(jià)格轉(zhuǎn)售，這個(gè)價(jià)格在沒(méi)有任何新補(bǔ)貼的情況下可以承受，以下為最常見(jiàn)的三種補(bǔ)貼保留計(jì)劃。[5]

1．限制性合同住房（Deed-Restricted Housing）。房屋所有者受到保證條款的約束，按照可負(fù)擔(dān)性的要求實(shí)施轉(zhuǎn)讓。通常保證條款設(shè)有優(yōu)先權(quán)，即非營(yíng)利機(jī)構(gòu)或政府部門有權(quán)優(yōu)先回購(gòu)這種住房。[1]在這種模型中，補(bǔ)貼的應(yīng)用使新房或現(xiàn)房的購(gòu)買價(jià)格降低到目標(biāo)房主收入的可負(fù)擔(dān)水平。無(wú)論契約限制是永久的還是指定時(shí)間內(nèi)，對(duì)符合條件的買家都是以合理價(jià)格銷售。[5]

2．社區(qū)土地信托（Community Land Trust）。社區(qū)土地信托模式分為土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)，非營(yíng)利組織可以保留土地所有權(quán)，而房屋所有權(quán)只出售給符合條件的低收入者。社區(qū)土地信托可以增加監(jiān)管協(xié)議的達(dá)成和執(zhí)行，從而增加更多的安全性。此外，社區(qū)土地信托有稅收優(yōu)惠，如果財(cái)產(chǎn)在社區(qū)土地信托幫助下獲得了稅收減免，那么這些收益會(huì)轉(zhuǎn)讓給合作社，在較短期稅收減免期滿后，合作社仍可以維持較低的費(fèi)用支出。在這種模式下，土地由非營(yíng)利實(shí)體擁有，然后租給購(gòu)買社區(qū)土地的家庭。社區(qū)土地信托模式限定轉(zhuǎn)售對(duì)象和最高售價(jià)，使后續(xù)的低收入買家可以負(fù)擔(dān)得起。[5]

3．有限權(quán)益合作房（Limited Equity Cooperatives）。有限權(quán)益合作房是通過(guò)政府參與、提供資金并設(shè)定相應(yīng)的準(zhǔn)入、退出條件，由居民組織、政府、信貸方共同形成的住房權(quán)益共享模式。[6]第一批有限權(quán)益合作房建于上世紀(jì)60年代，自此，中低收入的住戶在全國(guó)范圍內(nèi)利用合作房模式達(dá)到買房目的。在有限權(quán)益合作房的模式中，作為非營(yíng)利組織的城市家園援助委員會(huì)（UHAB）在長(zhǎng)達(dá)40多年時(shí)間里幫助居民獲得和管理他們的房屋。這種模式通常應(yīng)用于公寓或其他多戶開(kāi)發(fā)的環(huán)境中。家庭在合作社購(gòu)買“份額”，而不是購(gòu)買合作社在家中的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)益。合作社的每個(gè)成員都有權(quán)獲得一個(gè)單位，并就共同感興趣的事項(xiàng)進(jìn)行表決。[5]

目前，這三種補(bǔ)貼保留模式在不同城市實(shí)施，例如：佛蒙特州和馬薩諸塞州等施行限制性合同住房，在公約中限制轉(zhuǎn)售價(jià)格和購(gòu)房者收入；得克薩斯州和伊利諾伊州等采取社區(qū)土地信托住房模式，限制長(zhǎng)期的地租，但在弱勢(shì)社區(qū)保留了住房所有權(quán)，幫助緩解高檔化住房壓力；加利福尼亞州等實(shí)施有限權(quán)益合作房模式，多用于公寓或其他用戶開(kāi)發(fā)的環(huán)境中。另外，立法部門不僅限于州立法，也可由發(fā)展機(jī)構(gòu)立法。[4]

總的來(lái)看，美國(guó)采取補(bǔ)助方式來(lái)幫助中低收入家庭購(gòu)買住房，補(bǔ)助來(lái)源可分為公共和私人兩大部分，根據(jù)補(bǔ)助政策，可分為降低房屋成本方式，以及房屋未來(lái)增值效益共享方式，以下是不同模式的特點(diǎn)比較（表3）。

表3 美國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房不同模式比較

四、結(jié)論

最近幾年，我國(guó)開(kāi)始共有產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)，可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)、美國(guó)的共有產(chǎn)權(quán)房發(fā)展更加成熟：英國(guó)根據(jù)不同人群和地區(qū)采取不同共有產(chǎn)權(quán)房模式，其準(zhǔn)入門檻低，可租賃時(shí)間長(zhǎng)，保障對(duì)象層次化；美國(guó)以補(bǔ)貼方式解決住房難問(wèn)題，無(wú)論是降低房屋成本還是房屋未來(lái)增值價(jià)值共享，都起到一定的作用。

在管理主體方面，我國(guó)主要采取政府主導(dǎo)，管理主體比較單一，建議我國(guó)可采取政府和其他非營(yíng)利組織等對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房全周期進(jìn)行管理的方法，降低政府行政負(fù)擔(dān)，同時(shí)因非營(yíng)利組織的參與，也加強(qiáng)了對(duì)政府行政的監(jiān)督。在上市期限方面，我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房上市期限還比較短，上海和北京上市期限5年，深圳10年，所以應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情適當(dāng)放寬租賃或上市期限。

目前，我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房政策處于試點(diǎn)階段，還未在全國(guó)范圍展開(kāi)，本文選擇上海、北京和深圳進(jìn)行理論和實(shí)證調(diào)查研究，可以看出我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房在未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)比較樂(lè)觀，例如：上海市“十三五”規(guī)劃要求共有產(chǎn)權(quán)保障房按照“定價(jià)科學(xué)、政策穩(wěn)定、以供定需、輪候供應(yīng)”原則，繼續(xù)開(kāi)展2-3批次申請(qǐng)工作，不斷強(qiáng)化后期管理，落實(shí)屬地管理責(zé)任。北京在2017年《共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》中明確將在未來(lái)5年供應(yīng)25萬(wàn)套共有產(chǎn)權(quán)房的目標(biāo)，著力滿足城鎮(zhèn)戶籍無(wú)房家庭及符合條件新市民基本住房要求。深圳在“十二五”期間供應(yīng)安居型商品房達(dá)24910套，占保障性住房的22.65%，預(yù)計(jì)“十三五”期間新增安居型商品房住戶需求12萬(wàn)戶，在新增總需求中占比高達(dá)34.29%。②

五、啟發(fā)及建議

（一）房源渠道多樣化

通過(guò)了解英國(guó)和美國(guó)的共有產(chǎn)權(quán)模式，特別是英國(guó)的共有產(chǎn)權(quán)模式，我們不難發(fā)現(xiàn)英國(guó)房源范圍廣，可以是新建房屋，也可以是翻新房屋、市場(chǎng)購(gòu)買房屋及政府公房。而我國(guó)堅(jiān)持政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作，如北京建設(shè)用地采用“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”“綜合招標(biāo)”等多種出讓方式，選擇建設(shè)單位，建造共有產(chǎn)權(quán)房，以及通過(guò)統(tǒng)籌調(diào)配和存量房作為房源。因此，建議我國(guó)相關(guān)職能部門增加住房來(lái)源，比如，可以將一些改造危房、翻新房屋等作為共有產(chǎn)權(quán)住房的來(lái)源。

（二）產(chǎn)權(quán)份額比例人性化

我國(guó)要求住戶初次購(gòu)買產(chǎn)權(quán)比例超過(guò)一半，但是在我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下的背景下，雖然住戶購(gòu)買產(chǎn)權(quán)比例總價(jià)相比商品房?jī)r(jià)格優(yōu)惠不少，但對(duì)中低收入人群仍存在購(gòu)房困難的問(wèn)題。如果能夠?qū)a(chǎn)權(quán)比例根據(jù)申請(qǐng)者的實(shí)際收入情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，或者降低購(gòu)房者貸款利息，或許將在一定程度上可以減輕中低收入者的買房壓力，從而使更多的人“住有所居”。

（三）保障層次多樣化

縱觀我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)模式，申請(qǐng)對(duì)象大多是家庭或者單身人士，英國(guó)、美國(guó)與之不同，比如英國(guó)就有長(zhǎng)期殘疾人共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃和老年人共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃，其中老年人共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃專門針對(duì)55歲及以上的老年人，但是能購(gòu)買的房屋產(chǎn)權(quán)比例不超過(guò)75%，這也在一定程度上減輕了老年人買房壓力。[2]不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外模式比較人性化，老年人和殘疾人作為特殊群體，對(duì)房屋性質(zhì)有特殊要求，比如樓層臺(tái)階設(shè)置，這些也是由住戶特征來(lái)確定的，在面對(duì)不同層次保障對(duì)象時(shí)，我國(guó)相關(guān)部門可考慮特殊群體的要求。

（四）管理部門多元化

英國(guó)、美國(guó)的管理部門具有多樣化的性質(zhì)，英國(guó)有住房協(xié)會(huì)協(xié)助政府處理共有產(chǎn)權(quán)住房。但是住房協(xié)會(huì)為了獲得政府資助，需要像私營(yíng)機(jī)構(gòu)一樣向住房公司投標(biāo)申請(qǐng)貸款。[7]而美國(guó)有其他的贊助者，比如社區(qū)土地信托和有限權(quán)益合作房，幫助具有一定購(gòu)買能力但不能一次性購(gòu)買房屋的住戶。此外，在美國(guó)的共有權(quán)益模式中，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)益的共享，與我國(guó)模式有較大區(qū)別，我國(guó)強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)權(quán)共有，即政府和居民共有房屋的產(chǎn)權(quán)。我國(guó)主要堅(jiān)持政府主導(dǎo)的運(yùn)作模式，這在一定程度上增加了政府的行政負(fù)擔(dān)，此外，權(quán)利集于一身，可能會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力濫用，造成共有產(chǎn)權(quán)房分配不公等不良現(xiàn)象。

（五）上市期限可持續(xù)化

上海、北京和深圳的共有產(chǎn)權(quán)住房能夠在一定年限后滿足上市要求，同時(shí)政府有優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利，但是這里的一定年限最長(zhǎng)10年，最短僅5年。而英國(guó)就有所不同，對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)者未購(gòu)買的產(chǎn)權(quán)份額須支付一定的租金，并且買的產(chǎn)權(quán)份額越多，支付租金越少，呈現(xiàn)階梯型的趨勢(shì)。此外，英國(guó)采取的租賃期限為99年或125年，并且共有產(chǎn)權(quán)者初次購(gòu)買的產(chǎn)權(quán)比例最低為25%，所以，建議政策制定時(shí)應(yīng)適當(dāng)放寬共有產(chǎn)權(quán)房上市期限，適當(dāng)降低貸款利率和增加貸款渠道，鼓勵(lì)更多的人實(shí)現(xiàn)思想觀念的轉(zhuǎn)變。

注釋

① 2013年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長(zhǎng)齊驥在接受新華網(wǎng)采訪時(shí)表示：發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)保障房符合公平、效率原則，避免了福利陷阱，有利于保持和激發(fā)社會(huì)的活力。下一步，住建部將指導(dǎo)各地有序開(kāi)展共有產(chǎn)權(quán)保障的探索，完善產(chǎn)權(quán)分配和上市交易調(diào)節(jié)機(jī)制，切實(shí)消除牟利和尋租空間。

②根據(jù)深圳“十三五”規(guī)劃，“十二五”期間，深圳市累計(jì)供應(yīng)保障性住房11萬(wàn)套，覆蓋約33萬(wàn)人，面向人才供應(yīng)超過(guò)60%。其中，公共租賃住房供應(yīng)66726套，安居型商品住房供應(yīng)24910套，經(jīng)濟(jì)適用房住房供應(yīng)7066套，拆遷安置房供應(yīng)11109套?！笆濉逼陂g預(yù)計(jì)新增安居型商品住房需求12萬(wàn)戶，新增公共租賃住房需求23萬(wàn)戶，新增總需求約為35萬(wàn)戶。12萬(wàn)套是用來(lái)買賣的，23萬(wàn)套是公租的。