公有住房糾紛案件的化解路徑

文/張英周

公有住房糾紛案件的化解路徑

文/張英周

隨著城鎮(zhèn)住房制度改革逐步深入，作為計劃經(jīng)濟體制下福利性質(zhì)公有住房的價值和使用價值不斷提高，實踐中圍繞公有住房租賃、使用、流轉(zhuǎn)以及權(quán)益保護等問題引發(fā)的糾紛頻發(fā)。筆者通過對300余件涉公有住房案件調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，公有住房糾紛案件主要集中在公房租賃合同及效力認(rèn)定、公房承租權(quán)、公房使用權(quán)、居住權(quán)補償?shù)阮I(lǐng)域，該類糾紛案件存在如下顯著特點：

一是具有較強的歷史性和政策性。公有住宅具有計劃經(jīng)濟體制下福利分房性質(zhì)，公有住房租賃、使用、流轉(zhuǎn)過程中引發(fā)的糾紛處理帶有很強政策性。一些公房涉及企業(yè)改制、破產(chǎn)重組、人員安置等特定階段歷史遺留問題。就不同區(qū)域、不同性質(zhì)公房租賃關(guān)系而言，不同地區(qū)政策規(guī)定不相同，承租人資格、租賃期限、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容均由政府相關(guān)部門統(tǒng)一制定，行政管理色彩濃厚。

二是案件類型主要集中在租賃合同領(lǐng)域。該類型案件占75%以上，主要是公房租賃合同雙方就租賃合同約定權(quán)利義務(wù)履行如房屋保護、維修、租金交納、承租人變更等問題。公房管理單位多以承租人拖欠租金、私自改建、拆改房屋結(jié)構(gòu)或租賃期滿為由訴至法院，要求解除合同、騰退房屋、給付租金。其中，對涉及公房租賃合同解除、公房騰退等問題引發(fā)的爭議較大。原公房承租人死亡或承租人變更后，利害關(guān)系人以民事案由起訴到法院要求強制締結(jié)或續(xù)簽租賃合同現(xiàn)象值得關(guān)注。

三是公房承租人與共同使用人內(nèi)部成員之間糾紛案件凸顯。由于法律、法規(guī)對共同居住人、居住使用權(quán)等未有明確規(guī)定。近年來，家庭成員或共同居住人員與承租人就公房承租權(quán)變更、承租權(quán)確認(rèn)、使用權(quán)益損害補償?shù)刃骂愋桶讣黠@增多。如公房承租人擅自轉(zhuǎn)讓公房或公房因被征收補償，共同居住的人員起訴承租要求賠償或補償；公房原承租人死亡后，共同居住的人員均以享有公房使用權(quán)為由爭奪公房的承租權(quán)。

四是該類糾紛矛盾積怨深，化解難度大。受巨額經(jīng)濟利益驅(qū)使，利害關(guān)系人就公房利益爭奪亦日趨激烈。尤其家庭成員之間就公房騰退、承租權(quán)變更、使用權(quán)補償?shù)让芗m紛積怨較深，對抗情緒強烈，難以有效化解；公房管理單位或產(chǎn)權(quán)單位因不愿卷入當(dāng)事人之間的紛爭不愿表態(tài)、不愿配合，造成無法調(diào)解；當(dāng)事人將積怨情緒往往轉(zhuǎn)化為對裁判不滿，進而涉訴信訪或纏訴鬧訪。

通過對涉公房糾紛案件審理發(fā)現(xiàn)，公有住房在經(jīng)營管理和使用中存在如下突出問題：

一是公房產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營單位管理的疏忽和漏洞，致使違章建設(shè)、私搭亂建現(xiàn)象較為普遍。由于歷史遺留等問題，個別公房管理單位或產(chǎn)權(quán)單位管理職責(zé)界限劃分不清，致使公房管理處于“失控”狀態(tài)。受客觀條件和技術(shù)水平限制，部分公房年代久遠，房屋和配套設(shè)施、設(shè)備老化，可能存在居住安全隱患，需要較高維護維修成本，管理單位由于資金匱乏，無力或疏于維護或修繕。承租人為提高公房使用收益效率，多將公房改造出租經(jīng)營使用。一些公房管理單位缺乏對公房使用狀況跟蹤，對自建、擴建行為管理疏忽，造成承租人擅自拆改公房結(jié)構(gòu)、改變用途，私搭亂建現(xiàn)象較為普遍。

二是公房管理、流轉(zhuǎn)制度失范，致使承租人和所有人及共同居住人員之間權(quán)利沖突糾紛頻發(fā)。公房產(chǎn)權(quán)單位多委托授權(quán)物業(yè)公司或房屋經(jīng)營管理單位集中管理經(jīng)營。但一些公房產(chǎn)權(quán)、管理單位對出租的公房不掌握情況，不了解歷史政策，對公房承租人變更程序缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性；有的原公房承租人死亡后，單位對承租人變更不表態(tài)，致使糾紛不能及時妥善解決；甚至個別管理單位利用優(yōu)勢地位簽訂短期租賃合同等方式變相侵害承租人權(quán)益。

三是法律、法規(guī)不完善，公房使用權(quán)案件糾紛裁判面臨法律適用難題。公房使用權(quán)作為計劃經(jīng)濟體制產(chǎn)物，無立法先例可循，現(xiàn)實中公房使用權(quán)和居住權(quán)糾紛常見。由于物權(quán)法等法律、法規(guī)對公房居住權(quán)、使用權(quán)性質(zhì)以及補償標(biāo)準(zhǔn)問題等未有明確規(guī)定，加之公房糾紛案件歷史政策性強，實踐中如何選擇適用法律存在較大爭議。法律規(guī)則缺位，法院、法官如何選擇法律和裁判糾紛，成為困擾公房案件糾紛解決的難點問題。

四是對公有住房類型及承租權(quán)性質(zhì)不同認(rèn)定，易導(dǎo)致同案不同判問題。公有住房主要包括直管公房和自管公房。公房性質(zhì)不同，實踐中針對不同性質(zhì)和類型公房所引發(fā)訴訟糾紛，作為民事案件還是行政案件受理備受爭議。實踐中，當(dāng)事人往往將公房承租權(quán)確認(rèn)、承租人變更等作為民事案訴至法院處理，有的判決認(rèn)為不屬于民事案件受案范圍進而裁定駁回起訴；有的作為行政訴訟案件處理；還有的認(rèn)為屬于企業(yè)內(nèi)部分調(diào)房糾紛，裁定不予受理。對公房租賃合同是民事合同抑或行政合同爭議以及對公房承租權(quán)利性質(zhì)不同認(rèn)定，導(dǎo)致審判實踐中依照民事訴訟程序還是依照行政訴訟程序處理和解決的爭議。

針對公房糾紛案件特點及存在的突出問題，筆者經(jīng)調(diào)研分析認(rèn)為，公房租賃合同實際上是具有強烈行政管理性質(zhì)的權(quán)利憑證。公有住房使用權(quán)是具有財產(chǎn)價值和用益物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)。公房承租人依法對分配的公房享有占有、使用、收益和有限的處分權(quán)。判斷糾紛是否屬于民事案件受案范圍：一是看當(dāng)事人法律主體地位是否平等；二是看爭議實質(zhì)內(nèi)容是否是基于人身和財產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生的民事權(quán)益糾紛。當(dāng)事人基于平等地位履行租賃合同權(quán)利義務(wù)及其他平等主體之間就公房租賃、借用、相鄰關(guān)系等糾紛，屬民事案件受理范圍。凡具有行政管理性質(zhì)或雙方法律地位不平等，不屬于履行公房租賃合同權(quán)利義務(wù)過程中發(fā)生的爭議，不屬民事案件受案范圍。

第一，利害關(guān)系人起訴要求確認(rèn)或變更直管公房承租權(quán)的，人民法院不予受理。因公房承租權(quán)資格由政府公房管理部門或公房經(jīng)營管理單位依據(jù)其管理職權(quán)審查決定，對承租人資格審查行為具有行政管理性質(zhì)，雙方法律地位不平等，此類糾紛不屬于民事訴訟案件受理范圍。

第二，直管公房原承租人死亡后，共同居住家庭成員或繼承人請求確認(rèn)承租權(quán)或變更承租人，不屬民事訴訟受案范圍。公房原承租人死亡后，家庭成員或繼承人就公房承租權(quán)變更爭議，亦涉及承租人主體資格審查認(rèn)定，法院不能代行公房管理單位職權(quán)而強制締約。故利害關(guān)系人對公房產(chǎn)權(quán)人或管理人變更承租人或拒絕變更行為不服的，可通過行政訴訟途徑解決。

第三，直管公房管理單位新簽訂租賃合同，利害關(guān)系人要求確認(rèn)合同無效，不屬民事案件訴訟受案范圍。公房原承租人死亡后，近親屬或利害關(guān)系人對公房管理機構(gòu)新確定承租人資格提出異議，要求確認(rèn)新簽訂的租賃合同無效、變更自己或其他親屬為新承租人，其爭議實質(zhì)仍是對公房管理機構(gòu)依職權(quán)確認(rèn)新承租人具體行政行為效力確認(rèn)，此類案件不宜作為民事案件處理。

第四，公房原承租人死亡后，繼承人要求確認(rèn)居住權(quán)的處理。公房原承租人死亡后，公房管理部門尚未確定新承租人，原承租人子女就使用權(quán)發(fā)生爭議訴至法院。原承租人子女是否能具備公房承租資格應(yīng)由公房管理部門依據(jù)相關(guān)行政規(guī)定進行審查并予以確認(rèn)。故在公房管理部門未做出確認(rèn)之前，法院不予受理，已經(jīng)受理的，應(yīng)裁定駁回起訴，告知向公房管理部門申請解決。

第五，單位內(nèi)部建房、分調(diào)房等引起的糾紛，不屬于人民法院主管范圍。自管公房作為單位分配給內(nèi)部職工福利，單位根據(jù)制定的內(nèi)部政策和規(guī)章制度調(diào)整、分配自有產(chǎn)權(quán)的公房，司法對此不宜介入和干預(yù)。對單位員工不服自管公房管理單位變更承租人或收回公房承租權(quán)的爭議，人民法院不予受理。

責(zé)任編輯/鄭潔