環(huán)境公益訴訟背景下的行政賠償責任與民事侵權責任之競合與處理規(guī)則探索

摘 要 近年來，環(huán)境公共利益遭遇損害的事件頻繁搶鏡，經濟發(fā)展陷入了以犧牲環(huán)境為代價的窘境，為了更好的解決這一問題，我國在 2014 年對環(huán)保法進行修改后，創(chuàng)設了新的應對措施： 環(huán)境公益訴訟。本文將嘗試專門對環(huán)境侵權案件中產生的民行責任競合及其處理規(guī)則進行全面探討，并針對我國目前理論和實踐中存在的問題進一步提出相應的建議，以期提出環(huán)境侵權糾紛解決的新模式，為我國的環(huán)境公益訴訟制度的完善獻計獻策。

關鍵詞 公益訴訟 環(huán)境侵權 責任競合

作者簡介：黃霽雋，嘉興市嘉善縣人民檢察院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.020

一直以來，我國環(huán)境侵權損害賠償通常是從民事侵權的視角去分析和處理的，然而現實中，政府及其工作人員的作為或不作為也是損害結果形成的重大原因。對此，因環(huán)境侵權而生的兩種責任——行政賠償和民事侵權產生了競合?，F行公益訴訟制度下，此二種不同性質的法律責任需要通過兩種不同的訴訟制度才能實行。當它們于同一環(huán)境侵權糾紛中發(fā)生競合，如何通過完善公益訴訟模式以更好地確認行政機關與民事侵權行為人所應承擔責任及各自份額并幫助受害人更好地獲得賠償是近年來出現的環(huán)境侵害案例中所亟待解決的問題。

一、整體解讀——環(huán)境公益訴訟的現狀概述

環(huán)境侵權指因生產經營等產業(yè)活動或其他人為原因損害他人合法的人身、財產、環(huán)境權益或公共財產之事實，特定條件下還包括造成損害之虞的情形 。而環(huán)境公益訴訟是以保護環(huán)境利益為目的而建立起來的，當環(huán)境利益遭受侵害之時，該制度賦予了與案件不存在直接利害關系的主體可以提起訴訟的權利。

環(huán)境公益訴訟作為一項新制度，在司法實踐運行中難免存在一些障礙：

第一，相關立法不完善。環(huán)境公益訴訟的相關法律規(guī)定幾乎完全依賴于民法，且立法者忽略了環(huán)境侵權的復雜性致使環(huán)境實體法疊床架屋，缺乏對類型化環(huán)境侵權的整體構建。行政賠償領域的環(huán)境公益訴訟法制則更欠成熟。

第二，舉證、鑒定技術不足。污染物往往通過轉化、代謝等一系列中間環(huán)節(jié)間接作用于受害對象，因此對事實的司法認定必須高度依賴科學證據 。環(huán)境公益訴訟中，科學證據主要被用于證明損害后果和因果關系，舉證需要依賴高科技鑒定技術，然而目前我國司法鑒定水平尚不能完成部分繁雜科技證據的提取、研究工作。

第三，訴訟原告受限。環(huán)境公益訴訟原告包含檢察院及法律規(guī)定的有關環(huán)保組織，盡管環(huán)境公益訴訟原告主體資格規(guī)定相對寬松，但是大部分具有環(huán)境公益訴訟資格的環(huán)保組織仍處于休眠狀態(tài)。尤其是新環(huán)保法修訂將檢察院納入訴訟原告主體后，司法實踐中仍然以環(huán)保組織為主導，這便使得行政環(huán)境公益訴訟發(fā)展受限。

第四，訴訟時效規(guī)定不合理。環(huán)境侵權的潛伏性使得我國最長的民事訴訟時效20年有時也顯得過短，但若貿然過分延長訴訟時效，對行政主體或者促進經濟的加害企業(yè)都有失公平。不合理的訴訟時效成為了環(huán)境公益訴訟的一大漏洞。

第五，案件執(zhí)行難度加大。環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行主要是實現損害賠償。加害人償債能力有限，又有現代公司制的庇佑，賠償實現不易。另外，如何公平合理的分配行政賠償主體與民事侵權行為人各自的份額是案件執(zhí)行的一大難題。

顯然，在我國目前的公益訴訟制度中并未能解決民事侵權與行政賠償責任競合的特殊問題。

二、專項解讀——環(huán)境侵權糾紛解決與民行責任競合的學理分析

（一）民行責任產生競合的具體體現及成因分析

作為民事侵權主體的現代企業(yè)等與應當承擔行政賠償的行政機關之間呈現了“無意思聯(lián)絡的數個侵權人”的關系。

環(huán)境行政侵權里有違法的行政作為侵權和不作為侵權兩種模式。而按照是否遵守環(huán)境行政管制的相關規(guī)定，環(huán)境民事侵權行為可分為違反行政規(guī)定與遵守行政規(guī)定兩種。結合兩種分類，筆者將環(huán)境侵權體系中民事侵權與行政賠償競合的形態(tài)分為以下四種：一是行政作為侵權與違反行政規(guī)定的民事侵權競合。二是行政作為侵權與遵守行政規(guī)定的民事侵權競合。三是行政不作為侵權與違反行政規(guī)定的民事侵權競合。四是行政不作為與遵守行政規(guī)定的民事侵權競合。

以上四種責任競合形態(tài)依據張新寶教授侵權原因力理論而得出，符合民事侵權主體與合理的行政賠償主體數個行為對最終損害后果的發(fā)生、擴大皆具作用力一說 。筆者認為這種無意思聯(lián)絡的民事侵權與行政侵權致環(huán)境侵權損害而生成的責任關系即為環(huán)境侵權民行責任競合。

（二）行政賠償責任與民事侵權競合的處理規(guī)則

1.先行予以行政賠償。先行予以行政賠償是一種將民行責任競合案件進行分案處理的模式，適用于行政賠償爭議先于民事侵權的案件。遵循案件審理邏輯，通常此種模式下法院先行作出由行政機關作出全額賠償的判決，而后案件進入民事訴訟程序再行分配民事侵權人的賠償份額。

2.先行予以民事賠償。先行予以民事賠償同樣也是分案處理之法，與上一模式略有不同的是本模式按先民后行的順序運行。環(huán)境侵權受害者先行向民事侵權行為人索賠，若有不足，再向行政主體追究行政賠償責任。此模式存有一個明顯的弊端，即行政主體在賠償上的后位順序可能造成行政機關免責的實質不公平。

3.行政附帶民事賠償。行政附帶民事賠償是學術界非常推崇的一元化模式。人民法院在解決行政賠償爭議的同時要一并審理引起同一損害事實的環(huán)境民事侵權糾紛。通常，民事侵權人會作為訴訟第三人進入行政訴訟。法院對兩種責任進行一并審查并確立各自份額，確實有利于訴訟效率的提高和裁判結果的統(tǒng)一。

三、全新構想——以處理民行競合為中心構建環(huán)境公益訴訟

（一）歸責原則及構成要件

1.歸責原則。筆者借鑒了德國環(huán)境法的分類規(guī)定法來選用環(huán)境侵權體系的歸責原則。針對違反行政規(guī)定和遵守行政規(guī)定此二類民事侵權行為，筆者分別為其配備嚴格責任與過錯推定責任來定義歸責原則。鑒于違反行政規(guī)定的民事侵權既已有行政上的違法性，采用嚴格責任也可免去原告對加害者主觀過錯的舉證責任；而遵守行政規(guī)定的民事侵權行為采用過錯推定原則更為合理，這樣可以在原告無法證明加害人主觀過錯時，為加害者提供一條自證無過錯的免責途徑。

至于環(huán)境行政侵權，筆者認為可適用違法原則為主，輔以公平責任原則的模式。但必須明確一點，行政主體所違之法必須涵蓋法律精神原則。另外，基于損益同歸之理，筆者決定引入公平責任原則，明確了當民事加害方既遵守環(huán)境行政規(guī)制又無過錯時，行政部門若具有合理的控險能力便需承擔的公平責任。

2.構成要件。首先，要成立環(huán)境民事侵權行為，損害結果、民事侵權行為，行為與損害之間的因果關系是必要的。真正界定嚴格責任與過錯推定責任的則是主觀過錯要件，即主觀要件僅是遵守行政規(guī)定的民事侵權的必要前提。如此規(guī)定，是因為嚴格責任中實質上的客觀違法行為是能夠代替主觀要件的。

其次，環(huán)境公益訴訟中的行政賠償主要采用違法原則，輔之以公平責任。針對前項，構成要件為損害結果、違法的行政作為或不作為以及行政行為與損害之間的因果關系。而公平責任的確定只需令法院相信行政主體具備控制危險的合理可能，且民事侵權人不具主觀過錯或者客觀違法。

（二）新型公益訴訟模式構建

1.概述。環(huán)境侵權是一類特殊侵權，適用普通侵權救濟制度的過程暴露出傳統(tǒng)訴訟制度訴訟時效不合理、民事行政救濟程序不接軌等天然漏洞，是故，我國必須以追求實效為宗旨來重構新型的環(huán)境公益訴訟模式。

行政主體違法作為或者不作為、民事加害人在行政管制之內或之外作出侵權行為共同催生出環(huán)境侵權惡果，此種責任競合現象呈現頻繁化趨勢。我國亟待一套突破傳統(tǒng)的專門訴訟制度——行政附帶民事環(huán)境公益訴訟。該模式不僅可以在顯著提高訴訟效率，還能保證同一損害事實的兩個糾紛的裁量口徑一致，審判結果統(tǒng)一。

綜上，筆者決定采用一并審理模式來構建我國環(huán)境公益訴訟制度。

2.專門審理機構。繁雜的環(huán)境公益訴訟牽涉民事、行政兩大法律領域，且民行侵權行為的結合形式多變，為合理利用司法資源，在專門訴訟語境下，須構建專門的環(huán)境審理機構。

各級法院積極進行環(huán)保法庭的初探，也證明獨立的環(huán)保法庭是改革環(huán)境訴訟的一大趨勢。業(yè)已成立的環(huán)保法庭能夠針對環(huán)境侵權的特殊性來設計程序，形成一些有益的處理規(guī)則，然而其成效不明顯。阻礙其發(fā)展的屏障正是這些法庭仍試圖在傳統(tǒng)的三大訴訟分立模式中求突破。

3.舉證責任分配。舉證責任的分配與歸責原則、構成要件有緊密的聯(lián)系。前文分析過，環(huán)境侵權中行政行為有違法的行政作為侵權和不作為侵權兩種，民事侵權按是否遵守行政規(guī)定一分為二。并且，行政賠償的歸責原則以違法原則為主，公平責任為輔，民事侵權則采用嚴格責任與過錯推定責任結合的形式。

無論環(huán)境侵權的競合責任是以何種形式組合，要進入專門環(huán)境公益訴訟，原告都必須初步證明損害結果、行政主體作為或不作為的侵權以及二者的因果關系。也就是說，新型環(huán)境公益訴訟的門檻是對行政賠償的初步證明，原因與后文提出的國家墊付責任密不可分。簡單來說，就是行政賠償的存在與否直接決定了法院能否對行政主體作出支付全部賠償的要求。

民事環(huán)境公益訴訟的舉證規(guī)則按如下運行：一方面，出于對民事侵權人因信賴政府而自愿被監(jiān)管的考量，對遵守行政規(guī)定的民事侵權的證明需要適當降低加害人反證的被動性，即原告若不主動證明加害人主觀過錯及致害因果鏈，則很難確定侵權責任的承擔；另一方面，違反環(huán)境行政規(guī)定的民事侵權中，原告方的舉證則簡易的多，只要證明損害、加害人違法和兩者的因果關系即可。

4.確立國家墊付責任及追償規(guī)則。國家墊付責任是保障環(huán)境公益訴訟賠償全面落實的最佳選擇。行政賠償是專門環(huán)境公益訴訟的必經過程，那么該責任一旦被確認，法院就可憑自由裁量權確立國家先行全額賠償之責。并且這不影響終局責任人——民事侵權行為人的責任成立。

在責任競合類環(huán)境侵權中民事責任與行政責任的分擔暫時無法確認或者民事侵權行為人短時間內無法按要求賠付的狀況下，國家先行墊付賠償，可以有效消除受害人部分賠償無路可尋的潛在威脅。

責任競合類環(huán)境公益訴訟判決在確立墊付責任之后，需為墊付部門向加害人追償提供依據，這就涉及到最終責任的分擔問題。學術界對如何合理分配責任的各家說法為筆者開拓思路，故而將構思得的責任劃分之法列舉如下：

第一，違反行政規(guī)定的民事侵權與行政違法作為或者不作為侵權競合時，按照無意思聯(lián)絡的數人侵權理論，法院需以兩種及以上侵權行為的原因力大小為標準劃分責任份額。實務中，過錯的大小，加害人的經濟基礎等都將影響具體的責任分攤。當行政主體因不作為而需作出行政賠償時，它通常承擔的是補充責任。

第二，遵守行政規(guī)定的民事侵權與行政違法作為或者不作為侵權競合的情況中，因民事侵權方與行政機關存有信賴利益的關系，依據原因力分擔責任時應適當提升行政機關的賠償份額。若民事侵權行為不能被確立，法院可參考損益均衡理論作出由危險源制造者賠付適當費用的裁量決定。

注釋：

王明遠.環(huán)境侵權救濟法律制度.北京：中國法制出版社.2001.13.

呂忠梅、常紀文、陳虹，等.理想與現實：中國環(huán)境侵權糾紛現狀及救濟機制構建.北京：法律出版社.2011.45.

張新寶.侵權責任立法研究.北京：中國人民大學出版社.2009.214.