訴判同一視角下行政案件裁判方式的反思與完善

明平 楊婷

【關(guān)鍵詞】行政訴訟 ?裁判方式 ?審判需求 ?理論因素 ?裁判體系

【中圖分類號(hào)】DF74 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.20.012

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面依法治國(guó)的法治理念，進(jìn)一步營(yíng)造了依法行政、依法維權(quán)的法治氛圍，在此背景下，《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱行訴法）迎來(lái)了24年來(lái)的首次修改。本文以行政訴判關(guān)系同一性為視角，分析長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政案件裁判方式存在的主要問題，從影響行政裁判訴判關(guān)系同一性和非一致性的理論因素出發(fā)，梳理新行訴法下訴判同一在行政案件裁判方式中的體現(xiàn)和回歸，同時(shí)對(duì)其今后的具體適用提出了完善建議，以期在不斷探尋和適用行政審判規(guī)律的同時(shí)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政訴訟權(quán)利救濟(jì)職能的充分發(fā)揮。

改革之需：我國(guó)行政案件裁判方式狀況分析

簡(jiǎn)單的判決類型無(wú)法滿足訴判同一的審判需求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行訴法對(duì)行政訴訟判決類型的規(guī)定較為單一，原行訴法僅在第54條規(guī)定了4種行政訴訟判決形式，即維持、撤銷、履行和變更判決，實(shí)質(zhì)上這4種形式均可歸于撤銷之訴的范疇。在國(guó)外的行政訴訟立法中，行政訴訟類型表現(xiàn)為多樣化，且通過(guò)直接或間接的方式加以規(guī)定，如德國(guó)行政訴訟的類型按照原告的訴訟請(qǐng)求劃分為形成之訴、給付之訴和確認(rèn)之訴。[1]雖然我國(guó)在司法實(shí)踐中，通過(guò)制定司法解釋的形式，增加了確認(rèn)判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決等形式，以豐富行政案件的裁判方式，但現(xiàn)有的判決類型仍較為單薄和雜亂，不能充分滿足行政審判訴判同一的實(shí)際需求，也限縮了當(dāng)事人通過(guò)行政訴訟尋求權(quán)利救濟(jì)的途徑。

一定數(shù)量的訴判非一致性判決客觀存在。行政訴訟脫胎于民事訴訟，受民事訴訟“依訴判決”的邏輯影響，行政訴訟在理論上更多地應(yīng)表現(xiàn)為訴判同一性，行政“訴外禁止裁判”更是被許多國(guó)家和地區(qū)的行政訴訟立法規(guī)定。但在我國(guó)司法實(shí)踐中，受行政訴訟功能、目的以及行政權(quán)對(duì)司法權(quán)運(yùn)行的干預(yù)等多方面因素影響，訴判非一致判決一直占有一定比例。

改革之基：影響行政裁判訴判關(guān)系的理論因素

訴判同一性的理論依據(jù)。首先，不告不理原則。作為訴訟法的一項(xiàng)基本原則，它充分體現(xiàn)了司法的被動(dòng)性特征，對(duì)訴訟運(yùn)行提出了兩項(xiàng)基本要求：一是在審判程序啟動(dòng)上消極;二是在審判內(nèi)容上，法官裁判不能超出當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。

其次，程序正當(dāng)需求。訴訟中法官應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)，在訴訟程序中要通過(guò)當(dāng)事人訴請(qǐng)約束法院裁判。

再次，提高訴訟質(zhì)效。訴判非一致下，法官在審查行政行為是否違法時(shí)，還必須對(duì)行政行為是否有可撤銷內(nèi)容、是否違背公共利益等情形進(jìn)行主動(dòng)調(diào)查，這些因素都將導(dǎo)致行政訴訟更加繁雜，不但影響審判效率，而且可能降低判決結(jié)果的正確率，最終影響司法公正。

最后，司法改革要求。在新一輪的司法體制改革中，完善司法責(zé)任制、加強(qiáng)職業(yè)保障、建立省級(jí)人事和財(cái)務(wù)統(tǒng)管等改革舉措，最終目的是實(shí)現(xiàn)司法審判的“去行政化”。法院行政審判時(shí)，公正地回應(yīng)原告訴請(qǐng)，是行政審判實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立、維護(hù)群眾權(quán)益的必然選擇。

訴判非一致性的實(shí)踐需要。首先，是行政訴訟客觀性質(zhì)的體現(xiàn)。行政訴訟包含以下三方面性質(zhì)：（1）實(shí)施權(quán)利救濟(jì);（2）監(jiān)督行政行為;（3）解決行政糾紛。雖然不同國(guó)家、不同時(shí)期在立法和司法上對(duì)這三方面性質(zhì)的選擇側(cè)重點(diǎn)有所不同，但只要是行政訴訟，其判決結(jié)果必然會(huì)對(duì)上述三方面性質(zhì)有所體現(xiàn)。

其次，是行政訴訟多元化目的實(shí)現(xiàn)的需求。在多元目的影響下，行政判決不可能僅從保障訴權(quán)角度對(duì)原告的訴請(qǐng)作出回應(yīng)，而必須在判決中體現(xiàn)其他目的支配下多元功能的實(shí)現(xiàn)，[2]這就決定了行政訴判關(guān)系同一性與非一致性相結(jié)合的特點(diǎn)。

再次，是行政權(quán)對(duì)司法權(quán)運(yùn)行的影響。訴判同一是司法權(quán)中立性和被動(dòng)性的重要體現(xiàn)，也是行政訴訟的理想狀態(tài)和終極目標(biāo)。但是從我國(guó)司法文化傳統(tǒng)來(lái)看，司法的性質(zhì)和功能分離于行政權(quán)才近百年，雖然近年來(lái)我國(guó)法律環(huán)境和司法體制有了較大改善，但是司法權(quán)弱、行政權(quán)強(qiáng)仍是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。

最后，是主觀公權(quán)力與客觀法秩序的分立。主觀公權(quán)力是指公法為實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人權(quán)益而賦予其要求國(guó)家為或者不為特定行為的權(quán)能，具體表現(xiàn)為司法對(duì)公民的權(quán)利救濟(jì)。公民當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，向法院提起行政訴訟，法院審理后作出滿足或駁回訴訟請(qǐng)求的判決。主觀公權(quán)力在實(shí)踐中表現(xiàn)為訴判同一的特點(diǎn)。[3]客觀法秩序維護(hù)是指維持行政客觀的公法秩序并確保公法在實(shí)施過(guò)程中保持連貫有效性，其功能取向在于協(xié)助行政創(chuàng)造或?qū)π姓袨榈目陀^合法性進(jìn)行重新構(gòu)建，[4]是實(shí)踐中影響法院訴判不一致的重要因素。

改革之行：訴判同一在當(dāng)前行政裁判方式中的體現(xiàn)

構(gòu)建完整的行政案件裁判體系。第一，行政裁判理念的轉(zhuǎn)變。訴判同一從理念上講體現(xiàn)的是司法對(duì)當(dāng)事人訴請(qǐng)的回應(yīng)和尊重，新行訴法立案登記制的規(guī)定，要求法院在起訴階段就必須對(duì)原告的立案申請(qǐng)作出回應(yīng)，有效保障了當(dāng)事人訴權(quán)。

第二，行政案件裁判方式的豐富。新行訴法圍繞訴判同一性理論，完善了已有判決方式的適用，增加了部分新的適應(yīng)行政審判需求的判決類型，建立起了一套邏輯更為嚴(yán)密的判決類型體系。

增加訴判同一的判決類型。第一，明確給付判決類型。新行訴法第73條明確規(guī)定了給付判決類型，為解決行政機(jī)關(guān)與民眾之間的金錢與物質(zhì)給付糾紛提供依據(jù)，這也很好地契合了行政執(zhí)法的發(fā)展趨勢(shì)。

第二，增加針對(duì)行政合同訴訟的判決。為保障行政審判能夠更好地回應(yīng)原告在行政訴訟中提出的新類型訴訟請(qǐng)求，新行訴法在第12條第1款已明確行政合同受案范圍的基礎(chǔ)上，在第78條增加了針對(duì)行政合同訴訟的判決方式，為行政判決更好地呼應(yīng)當(dāng)事人的訴請(qǐng)?zhí)峁┝朔梢罁?jù)。

完善訴判非一致性的裁判方式。第一，取消維持判決類型。在法治不斷發(fā)展和進(jìn)步、行政權(quán)對(duì)司法權(quán)影響逐漸弱化的大背景下，新行訴法正式取消了缺乏充分理論支持和審判實(shí)踐需要的維持判決。

第二，取消確認(rèn)合法或有效判決類型。在司法實(shí)踐中，對(duì)某一行政行為法院經(jīng)審查認(rèn)為違法則作出撤銷或確認(rèn)違法的判決以回應(yīng)原告訴請(qǐng)，如沒有發(fā)現(xiàn)違法則可判決駁回原告訴請(qǐng)，無(wú)須對(duì)理論預(yù)設(shè)有效的行政行為進(jìn)行確認(rèn)合法或有效，故新行訴法取消了這種類型的裁判方式。

改革之思：我國(guó)行政案件裁判方式的完善建議

訴判非一致判決的規(guī)范適用。第一，確認(rèn)判決的完善適用。新行訴法對(duì)確認(rèn)判決規(guī)定了以下三種具體形式：（1）確認(rèn)違法、但不撤銷行政行為判決;（2）確認(rèn)違法判決;（3）確認(rèn)無(wú)效判決。確認(rèn)違法、但不撤銷行政行為判決的第一類適用情形是在行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但在涉及公共利益的特殊情形下，通過(guò)變通的方式實(shí)現(xiàn)司法對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。

第二，明確變更判決適用情形。新行訴法第77條的規(guī)定擴(kuò)大了變更判決的適用，法院作出變更判決并不一定要以原告要求變更為前提，[5]這一判決類型的價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)司法對(duì)弱勢(shì)群體的主動(dòng)保護(hù)。司法實(shí)踐中必須明確其適用標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序，如可規(guī)定法官釋明權(quán)行使前置，引導(dǎo)原告變更訴訟請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)依訴判決。

第三，增加賠償判決在確認(rèn)判決中的適用。新行訴法在第76條中明確規(guī)定了判決確認(rèn)違法或無(wú)效給原告造成損失的，法院應(yīng)依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。

第四，行政調(diào)解的靈活適用。行政訴訟當(dāng)事人身份具有特殊性，基于對(duì)行政職權(quán)不可處分和依法行政原則的遵從，[6]原行訴法明確規(guī)定了行政案件不適用調(diào)解。但是在實(shí)踐中受行政強(qiáng)權(quán)、信訪壓力等影響，大量的行政案件通過(guò)和解、協(xié)商的方式解決，并采用撤訴方式結(jié)案。這類案件的和解過(guò)程和結(jié)果缺乏法律監(jiān)督，使得當(dāng)事人合法權(quán)益不能得到有效保護(hù)。

各類裁判方式之間的區(qū)別適用。第一，正確區(qū)分適用確認(rèn)無(wú)效判決與撤銷判決。新行訴法第75條增加了在實(shí)施主體“不具有行政主體”或“沒有依據(jù)”等重大且明顯違法情形下的確認(rèn)無(wú)效判決。新行訴法第70條對(duì)撤銷判決的規(guī)定中也包括了“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的”情形，這就導(dǎo)致在司法實(shí)踐中可能帶來(lái)適用上的困惑。為此，筆者認(rèn)為，對(duì)于原告依行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤而提起的行政訴訟，應(yīng)在充分尊重訴判同一性原則的基礎(chǔ)上加以區(qū)分適用。

第二，正確區(qū)分適用確認(rèn)違法但不撤銷判決與駁回訴請(qǐng)判決。從我國(guó)現(xiàn)有的行政執(zhí)法狀況來(lái)看，一定程度的“程序輕微違法”時(shí)有出現(xiàn)。這實(shí)際上反映了在行政審判過(guò)程中，為維護(hù)行政行為，協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，部分確屬“程序輕微違法”且“對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響”的行政案件可能通過(guò)駁回訴請(qǐng)的方式進(jìn)行判決，可以說(shuō)這是我國(guó)行政機(jī)關(guān)敗訴率低的主要原因。

第三，正確區(qū)分適用履行判決與確認(rèn)違法判決。在不能適用變更判決的情況下，針對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行情形，人民法院有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)如何作出具體行政行為作出指引，具體操作規(guī)范和要求由最高法院以司法解釋形式予以規(guī)定。

探尋各種新類型判決方式的適用。首先，適用部分判決。部分判決是對(duì)案情特別復(fù)雜、審理所需時(shí)間特別長(zhǎng)的案件，法院對(duì)當(dāng)事人提出的部分訴請(qǐng)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和案件裁判。當(dāng)然，適用部分判決的行政案件必須在事實(shí)和訴請(qǐng)方面具有一定的關(guān)聯(lián)性和獨(dú)立性，以不影響行政案件的整體裁判為原則，同時(shí)又能通過(guò)先后對(duì)當(dāng)事人訴請(qǐng)的回應(yīng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公民合法權(quán)益救濟(jì)。

其次，引入禁令判決。建議在行政訴訟中增加事前救濟(jì)的裁判方式，即借鑒和引入“禁令判決”，由當(dāng)事人申請(qǐng)、經(jīng)過(guò)法院審查，對(duì)確屬正在發(fā)生或可能即將發(fā)生的行政違法行為，法院作出禁止性的判決。[7]

最后，增加針對(duì)行政事實(shí)行為的判決。賦予行政相對(duì)人對(duì)行政事實(shí)的排除請(qǐng)求權(quán)和作為請(qǐng)求權(quán)確有必要，即當(dāng)行政事實(shí)行為持續(xù)對(duì)相對(duì)人造成侵害的，可提起停止侵害請(qǐng)求;當(dāng)行政主體因某種不作為事實(shí)行為導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益受到損害時(shí)，可提起作為請(qǐng)求。

結(jié) ?語(yǔ)

受多方因素影響，訴判非一致性在一定情形下現(xiàn)實(shí)存在，這也是行政訴判關(guān)系從對(duì)現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈邁向行政訴訟理論設(shè)計(jì)理想狀態(tài)的重要過(guò)程。正如我們所期待的，通過(guò)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系、有效到位的權(quán)利救濟(jì)、規(guī)范有序的執(zhí)法環(huán)境，新行訴法對(duì)行政案件的裁判方式都已給予了有力回應(yīng)。

（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“專利的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制研究”的階段性成果，課題編號(hào)為：15FFX010）

注釋

[1]劉飛：《行政訴訟類型制度探尋——德國(guó)法的視角》，《法學(xué)》，2004年第3期。

[2][德]奧托麥耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，北京：商務(wù)印書館，2002年，第136頁(yè)。

[3][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，北京：法律出版社，2000年，第152頁(yè)。

[4]張冬冬：《浙江工商大學(xué)碩士論文》，2011年12月1日。

[5]吳庚：《行政爭(zhēng)訟法論》，臺(tái)北：三民書局，1999年，第188頁(yè)。

[6]汪俊英：《完善我國(guó)行政裁判方式的若干構(gòu)想》，《學(xué)習(xí)論壇》，2012年第1期，第72頁(yè)。

[7]姬廣勇：《行政訴訟判決制度的反思與完善》，《人民法院報(bào)》，2013年4月17日。

責(zé) 編∕周于琬