中國的和平發(fā)展與國防經(jīng)費(fèi)管理使用

陳舟

【關(guān)鍵詞】改革開放四十年 ?國防費(fèi) ?國家安全 ?合理增長 ?公開透明

【中圖分類號】E25 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.20.009

從國防經(jīng)濟(jì)的觀點來看，國防費(fèi)規(guī)模是指政府為實現(xiàn)其保衛(wèi)國家安全職能而配置與使用的那部分經(jīng)濟(jì)資源的價值總量，是居民為消費(fèi)國家安全而支付的價格。國防費(fèi)投入過多會影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)，投入過少又不利于國家安全。從改革開放四十年來的歷史經(jīng)驗看，中國堅定不移地走和平發(fā)展道路，奉行防御性的國防政策，貫徹國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，適應(yīng)國防需求和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理確定國防費(fèi)的規(guī)模，依法管理和使用國防費(fèi)。

四十年來中國國防費(fèi)始終保持合理適度增長

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，由中國社會主義初級階段的基本國情和主要矛盾決定。但這并不意味著要等經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去了再抓國防建設(shè)。鞏固的國防、強(qiáng)大的軍隊，始終都是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的安全保障。國防建設(shè)是中國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也具有重要拉動作用。改革開放四十年來，中國堅持國防建設(shè)服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)大局，堅持國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，國防投入保持了合理適度的規(guī)模。

第一個十年（從1978年到1987年），隨著國家工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，國防建設(shè)處于低投入和維持性狀態(tài)。國防費(fèi)年平均增長3.50%，同期GDP年平均增長14.10%，國家財政收入年平均增長10.80%，國家財政支出年平均增長10.40%。國防費(fèi)占GDP和國家財政支出的比重，分別從1978年的4.6%和14.96%下降到1987年的1.74%和9.27%。

第二個十年（從1988年到1997年），為彌補(bǔ)國防基礎(chǔ)建設(shè)的不足和維護(hù)國家安全統(tǒng)一的需要，中國在經(jīng)濟(jì)不斷增長的基礎(chǔ)上，逐步加大國防投入。國防費(fèi)年平均增長14.50%，同期GDP年平均增長20.70%，國家財政收入年平均增長14.82%，國家財政支出年平均增長15.10%。

第三個十年（從1998年到2007年），為維護(hù)國家安全和發(fā)展利益、適應(yīng)中國特色軍事變革的需要，中國在經(jīng)濟(jì)快速增長的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持國防費(fèi)的穩(wěn)步增長。國防費(fèi)年平均增長15.90%，同期GDP年平均增長12.50%，國家財政收入年平均增長19.61%，國家財政支出年平均增長18.40%。國防費(fèi)占GDP的比重雖有所上升，但占國家財政支出的比重總體上仍呈下降趨勢。

第四個十年（從2008年到2017年），中國國防費(fèi)年平均增長11.35%，同期GDP年平均增長11.80%，國家財政收入年平均增長12.69%，國家財政支出年平均增長14.91%。國防費(fèi)增長與GDP增長、國家財政支出增長基本同步，表明國防費(fèi)支出與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

歷史地看，20世紀(jì)80年代至90年代初是國防費(fèi)投入建設(shè)的低增長期。國防費(fèi)增長十分緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)增長，甚至出現(xiàn)過連續(xù)負(fù)增長的情況，產(chǎn)生了大量的建設(shè)“欠賬”。直到90年代中后期，中國國防費(fèi)才得到了真正意義上的較快增長，而這一期間國家經(jīng)濟(jì)增長的速度也很快。經(jīng)過近20年的調(diào)整，中國國防費(fèi)已經(jīng)由彌補(bǔ)國防基礎(chǔ)薄弱的補(bǔ)償性增長進(jìn)入與國民經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)的發(fā)展性增長?！笆濉逼陂g，中國GDP年均增長7.8%，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，增長速度從高速轉(zhuǎn)向中高速?！笆濉睍r期經(jīng)濟(jì)年均增長至少達(dá)到6.5%。近3年國防費(fèi)連續(xù)以個位數(shù)增長，正是基于與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮。

與世界其他主要大國相比，中國國防費(fèi)無論是占GDP和國家財政支出的比重，還是國民人均和軍人人均數(shù)額，都比較低。按照國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍的觀點，國防費(fèi)占GDP的比例在2%～4%之間比較安全。在冷戰(zhàn)結(jié)束后的27年（1991～2017年）里，世界國防費(fèi)占全球GDP的平均比重為2.2%～2.8%，中國的平均比重為1.3%，而同期美國為3.8%、俄羅斯為4%、法國為2.6%、英國為2.5%。近6年來，世界主要大國國防費(fèi)占財政支出的平均比重為美國16.95%、英國6.80%、俄羅斯16.86%，而中國為5.3%。近20年來，中國的國防費(fèi)投入總額相當(dāng)于美國的13.58%。2017年中國人均國防費(fèi)為735.22元，相當(dāng)于美國的1/20、日本的1/3、英國的1/6、法國的1/5、俄羅斯的1/3;軍人人均數(shù)額為51.13萬元，是美國的14.93%、日本的34.7%、英國的22.4%。2018年，全球國防費(fèi)將增長3.3%，達(dá)到16700億美元，為冷戰(zhàn)后全球國防費(fèi)的最高水平。其中，美國國防費(fèi)占40%，中國國防預(yù)算為11069.51億元，不及美國的1/3，僅相當(dāng)于美國1981年的水平。據(jù)估算，2018年，美國每平方公里領(lǐng)土所占國防費(fèi)為8.15萬美元，日本為150多萬美元，而中國僅為美國的21%，日本的1.1%;中國每公里邊防、海防線所占國防費(fèi)為385美元，僅相當(dāng)于美國的13%，美國則高達(dá)2929美元。

中國國防費(fèi)增長的歷史必然和時代內(nèi)涵

從世界國防費(fèi)支出增長的經(jīng)驗看，軍事需求與國防費(fèi)規(guī)模有密切關(guān)系：一是國家利益拓展引起國防支出規(guī)模擴(kuò)大;二是積極的軍事戰(zhàn)略需要更多的國防投入;三是安全威脅形態(tài)越復(fù)雜，國防費(fèi)規(guī)模越大;四是軍事技術(shù)變革引發(fā)國防費(fèi)規(guī)模增大;五是軍事轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整、裁軍需要擴(kuò)大國防費(fèi)規(guī)模;六是大國崛起需要一定規(guī)模的國防費(fèi)開支作支撐。改革開放四十年來，在國家綜合國力、安全環(huán)境和全球戰(zhàn)略形勢深刻變化的大背景下，中國國防費(fèi)增長合理合法、適度穩(wěn)健、可持續(xù)。它的歷史必然性體現(xiàn)于以下幾點。

捍衛(wèi)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的時代要求。世界正面臨前所未有之大變局，世界經(jīng)濟(jì)政治的不確定性、不穩(wěn)定性持續(xù)上升，大國戰(zhàn)略競爭和博弈日趨激烈，局部沖突和動蕩頻發(fā)，全球性問題加劇。中國正處在從大國走向強(qiáng)國的關(guān)鍵時期，地緣戰(zhàn)略環(huán)境的風(fēng)險和變數(shù)明顯增多，反對和遏制“臺獨”的斗爭復(fù)雜嚴(yán)峻，領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭端不斷升溫，恐怖主義、分裂主義、極端主義活動猖獗，海外利益安全風(fēng)險上升。中國擁有2.2萬多公里的陸地邊界，同14個鄰國接壤，是世界上鄰國最多、陸地邊界最長的國家之一。隨著中國全方位對外開放的不斷擴(kuò)大，國家利益向全球拓展，境外企業(yè)達(dá)3萬余家、海外資產(chǎn)總量6萬余億美元，公民年出境1.3億人次。開展海上護(hù)航、撤離海外公民、應(yīng)急救援等海外行動，和海外利益攸關(guān)區(qū)安全合作，成為軍隊維護(hù)國家利益的重要方式。中國軍隊維護(hù)國家邊?？辗?、網(wǎng)絡(luò)太空安全和海外利益安全的任務(wù)艱巨繁重。

深化國防和軍隊改革的時代要求。世界新軍事革命深入發(fā)展，戰(zhàn)爭形態(tài)加速向信息化戰(zhàn)爭演變，武器裝備遠(yuǎn)程精確化、智能化、隱身化、無人化趨勢更加明顯。全面實施改革強(qiáng)軍戰(zhàn)略，發(fā)展新型武器裝備，積極開展實戰(zhàn)化訓(xùn)練，提高基于網(wǎng)絡(luò)信息體系的聯(lián)合作戰(zhàn)能力、全域作戰(zhàn)能力，是應(yīng)對戰(zhàn)爭形態(tài)和安全環(huán)境新變化的必然要求。按照軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建的總原則，成立陸軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、火箭軍、戰(zhàn)略支援部隊、聯(lián)勤保障部隊，調(diào)整組建15個軍委機(jī)關(guān)職能部門，劃設(shè)5大戰(zhàn)區(qū)等，軍隊組織架構(gòu)和力量體系實現(xiàn)革命性重塑。優(yōu)化軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成，壓減老舊裝備部隊，發(fā)展新型作戰(zhàn)力量，推動軍種建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。深化軍隊院校、科研機(jī)構(gòu)、訓(xùn)練機(jī)構(gòu)改革，打造院校教育、部隊訓(xùn)練、職業(yè)教育三位一體的新型軍事人才培養(yǎng)體系。推進(jìn)軍官職業(yè)化制度、文職人員制度、兵役制度等重大政策制度改革，基于軍事職業(yè)高技術(shù)性、高奉獻(xiàn)性、高風(fēng)險性，合理確定軍人待遇保障、退役安置和榮譽(yù)制度等。

維護(hù)地區(qū)和世界和平的時代要求。中國的安全和發(fā)展與世界和平繁榮息息相關(guān)，中國將始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者。中國軍隊積極參與國際維和、反恐和人道主義救援，加強(qiáng)防擴(kuò)散國際合作，參與管控?zé)狳c敏感問題，共同維護(hù)國際通道安全，參與維護(hù)全球網(wǎng)絡(luò)安全等。自1990年首次向聯(lián)合國維和行動派遣軍事觀察員以來，已累計派出3.6萬余人次維和人員，先后參加24項維和行動，派兵數(shù)量居聯(lián)合國安理會五常之首。從2008年年底以來，連續(xù)派出28批護(hù)航編隊執(zhí)行護(hù)航任務(wù)，已為6400多艘中外船舶提供安全保護(hù)，其中一半是外國船舶。從向西非派出醫(yī)療隊抗擊埃博拉到對馬航失聯(lián)客機(jī)展開立體大搜救，從撤離被困也門的中外人員到50余次執(zhí)行國際緊急人道主義物資援助任務(wù)，中國軍隊承擔(dān)越來越多國際責(zé)任的事實，國際社會有目共睹。展望未來，中國軍隊將更加積極參與國際安全合作，提供更多公共安全產(chǎn)品，為維護(hù)世界和平與發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

圖 改革開放40年中國國防費(fèi)增長示意圖

國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實可能。確定國防費(fèi)規(guī)模的一個基本原則就是要與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。國防費(fèi)規(guī)模的戰(zhàn)略需求必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐保障。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是基本依托，經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)了，國防建設(shè)才能有更大發(fā)展。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速增長，于2010年成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。近幾年，在嚴(yán)峻復(fù)雜的國際環(huán)境和國內(nèi)長期積累的深層次矛盾凸顯的情況下，中國經(jīng)濟(jì)在較高的發(fā)展基數(shù)上依然保持中高速增長，2016年增長6.7%，2017年增長6.9%。中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過12萬億美元，對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率保持在30%以上。國家重大基礎(chǔ)設(shè)施水平全面躍升，一批重大科技成果達(dá)到世界先進(jìn)水平，這為建設(shè)鞏固國防和強(qiáng)大軍隊奠定了雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)。我們要抓住機(jī)遇，適當(dāng)增加國防投入，及時把經(jīng)濟(jì)實力轉(zhuǎn)化為國防實力，加快推進(jìn)國防和軍隊現(xiàn)代化。

中國國防費(fèi)客觀、公開和透明

中國國防費(fèi)問題歷來備受外界關(guān)注，特別是每年全國“兩會”時都是海外關(guān)注的一個熱門話題。一些人有疑慮是正常的，通過擺事實、講道理可以獲得增信釋疑。但也有一些人總是戴著“有色眼鏡”，別有用心地曲解中國國防費(fèi)的增長，沒事生事、沒事找事、惡意說事，甚至拿其詆毀中國和平發(fā)展、制造“中國威脅論”，對此類視事實和道理而不顧的論調(diào)，必須揭穿其真正用心。

中國國防費(fèi)客觀、公開和透明，沒有什么“隱形軍費(fèi)”。1978年以來，中國政府每年向全國人大提交財政預(yù)算報告，并對外公布年度國防費(fèi)預(yù)算總額。從1998年開始，每兩年發(fā)表一次國防白皮書，對國防費(fèi)保障范圍、增加費(fèi)用的主要用途、財政撥款制度、預(yù)算審計制度、占國家財政支出比例等情況進(jìn)行介紹。中國自2007年起開始參加聯(lián)合國軍費(fèi)透明制度，向聯(lián)合國提交財政年度的軍事開支基本數(shù)據(jù)。中國對聯(lián)合國常規(guī)武器登記冊的建立和發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)，每年向登記冊提供作戰(zhàn)坦克、大口徑火炮、裝甲戰(zhàn)斗車、作戰(zhàn)飛機(jī)、攻擊直升機(jī)、作戰(zhàn)艦艇、導(dǎo)彈和導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)七大類常規(guī)武器的進(jìn)出口情況。由于個別國家自1996年起向登記冊提供其向臺灣出售武器的情況，違背了聯(lián)大有關(guān)決議的精神及登記冊的宗旨和原則，迫使中方暫停登記。鑒于有關(guān)國家已停止上述做法，中國從2007年起恢復(fù)向登記冊提供七大類常規(guī)武器的進(jìn)出口情況。

中國國防費(fèi)主要由人員生活費(fèi)、訓(xùn)練維持費(fèi)和裝備費(fèi)三部分組成，各部分大體各占三分之一。人員生活費(fèi)，主要用于軍官、士兵、文職干部的工資、伙食、服裝、醫(yī)療、保險和住房等保障;活動維持費(fèi)，主要用于部隊訓(xùn)練、工程設(shè)施建設(shè)及維護(hù)和日常消耗性支出;裝備費(fèi)，主要用于武器裝備的科研、試驗、采購、維修、運(yùn)輸和儲存等。國防費(fèi)的保障范圍既有現(xiàn)役部隊，也有民兵、預(yù)備役部隊，還包括部分離退休干部供養(yǎng)、軍人子女教育、國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)支援等。

長期以來，一些西方國家指責(zé)中國給予國防科技工業(yè)大量隱性補(bǔ)貼、沒有將武警部隊開支列入國防費(fèi)等，這完全站不住腳。以國防費(fèi)投入方式對國防科技工業(yè)進(jìn)行的更新改造費(fèi)，既不是所謂的“專項補(bǔ)貼”，更不是隱性投入，主要是為保障特定武器裝備生產(chǎn)質(zhì)量而采取的先期投入，數(shù)額十分有限，這是世界上通行的做法。至于武警部隊開支，現(xiàn)行《武警法》明確規(guī)定：武警部隊執(zhí)行國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)及相關(guān)建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)，列入中央和縣級以上地方財政預(yù)算，按照國家有關(guān)規(guī)定給予保障。每年全國人大審議政府預(yù)算，武警部隊開支歷來都屬于公共安全開支，而不屬于國防開支。一些著名智庫，如瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所和倫敦國際戰(zhàn)略研究所每年發(fā)布中國國防費(fèi)開支數(shù)據(jù)時，硬將武警部隊開支計算在內(nèi)，這不客觀、不公正，與事實相違。

中國對國防費(fèi)實行嚴(yán)格的財政撥款制度。軍隊根據(jù)國家確定的國防發(fā)展戰(zhàn)略、軍隊建設(shè)目標(biāo)和年度軍事任務(wù)開展預(yù)算編制工作，匯總編制的國防費(fèi)預(yù)算經(jīng)中央軍委審查批準(zhǔn)后提交國家財政部。國家財政部根據(jù)中長期財政計劃和預(yù)計年度財政收入，與軍隊協(xié)商提出軍費(fèi)撥款方案，納入年度中央財政預(yù)算草案，由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)。國家和軍隊審計機(jī)構(gòu)對國防費(fèi)預(yù)算及執(zhí)行情況進(jìn)行審計監(jiān)督。近年來，政府加強(qiáng)國防費(fèi)科學(xué)化、精細(xì)化管理，改革創(chuàng)新財經(jīng)管理制度，推進(jìn)資產(chǎn)管理改革，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理，提高國防費(fèi)開支的透明度和規(guī)范性，確保國防費(fèi)正確有效使用。黨的十九大報告明確提出，要推進(jìn)軍事管理革命。其中一項很重要的內(nèi)容，就是健全軍費(fèi)管理制度，樹立現(xiàn)代管理理念，提高專業(yè)化、精細(xì)化、科學(xué)化管理水平。軍隊現(xiàn)行的軍費(fèi)配置存在著預(yù)算與規(guī)劃計劃的銜接不夠緊密，配置結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，配置方法不夠先進(jìn)，使用管理效益不高等問題。適應(yīng)軍隊職能任務(wù)需求和國家政策制度創(chuàng)新，深化軍費(fèi)預(yù)算管理和審計制度改革，是軍隊政策制度改革的重要內(nèi)容。

政治決定軍事，政略決定戰(zhàn)略。一個國家是不是對其他國家構(gòu)成威脅，主要因素不在于它的國力軍力是否強(qiáng)大，而在于它奉行什么樣的內(nèi)外政策。習(xí)近平主席說，中國從一個積貧積弱的國家發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，靠的不是對外軍事擴(kuò)張和殖民掠奪，而是人民勤勞、維護(hù)和平。中國的防御性國防政策，絕不會因國家政策的調(diào)整和發(fā)展階段的不同而改變。中國將一如既往地反對戰(zhàn)爭政策、侵略政策、擴(kuò)張政策，無論發(fā)展到什么程度，永遠(yuǎn)不稱霸、永不搞擴(kuò)張。中國必將走出一條嶄新的、不同于歷史上其他大國崛起的和平發(fā)展道路。

（軍事科學(xué)院戰(zhàn)爭研究院博士后、上校周洲對此文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé) 編/刁 娜