論主權(quán)投資的國(guó)家安全審查及我國(guó)的制度完善

李軍

內(nèi)容摘要：最近十年，主權(quán)投資已發(fā)展為國(guó)際投資的重要類(lèi)型。由于主權(quán)投資的敏感身份，投資接受?chē)?guó)擔(dān)憂其成為“特洛伊木馬”。因此，許多國(guó)家在其外資國(guó)家安全審查中對(duì)主權(quán)投資進(jìn)行特別甄別。國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織制定了一些行為準(zhǔn)則，如《圣地亞哥原則》，來(lái)規(guī)范主權(quán)投資，以消除其對(duì)國(guó)家安全的影響及非商業(yè)目的隱患。我國(guó)作為外資輸入大國(guó)，外資國(guó)家安全審查法制中卻缺少主權(quán)投資特別規(guī)則。基于我國(guó)主權(quán)投資較多的現(xiàn)狀，對(duì)于外國(guó)主權(quán)投資特別審查必然引起對(duì)等待遇?？尚械姆桨甘窃诜芍忻鞔_對(duì)等原則，對(duì)我國(guó)主權(quán)投資實(shí)行特別審查的國(guó)家，對(duì)其主權(quán)投資實(shí)行對(duì)等的特別審查。

關(guān)鍵詞：主權(quán)投資 國(guó)家安全 國(guó)家安全審查 主權(quán)財(cái)富基金

一、主權(quán)投資中國(guó)家安全的牽連

（一）主權(quán)投資的興起

“主權(quán)投資”，有時(shí)稱為“政府投資”，也可稱為“國(guó)家控制的投資”。一般來(lái)說(shuō)，主權(quán)投資者包含兩種形式：“主權(quán)財(cái)富基金”（sovereign wealth fund，縮寫(xiě)為SWF）和“國(guó)有投資企業(yè)”（state-owned enterprise，縮寫(xiě)為SOE），兩者也可共稱為“國(guó)家控制實(shí)體”（state-controlled entity，縮寫(xiě)為SCE）?！? 〕主權(quán)投資并不是一種新的投資類(lèi)型。最早的主權(quán)財(cái)富基金于1953年創(chuàng)立于科威特，〔2 〕不過(guò)主權(quán)投資的蓬勃發(fā)展發(fā)生在最近十年。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議2008年的《世界投資報(bào)告》，過(guò)去20年主權(quán)財(cái)富基金投資了390億美元，其中310億美元發(fā)生在近三年。〔3 〕特別是2007年美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，主權(quán)投資的表現(xiàn)吸引了學(xué)界、政界、媒體以及公眾的特別關(guān)注?！? 〕主權(quán)投資在拯救美國(guó)、歐洲的銀行的行動(dòng)中作出了重要貢獻(xiàn)，〔5 〕如新加坡政府投資公司在瑞銀集團(tuán)中投資了90多億美元?！? 〕在2012年，全球公認(rèn)的73家主權(quán)財(cái)富基金，60%是最近十年成立的;國(guó)有跨國(guó)企業(yè)（State-owned TNCs，縮寫(xiě)為SO-TNCs）的投資占到全球直接投資的十分之一。〔7 〕隨著主權(quán)投資的興起，主權(quán)投資的數(shù)量和規(guī)模不斷增加。許多主權(quán)財(cái)富基金的規(guī)模超過(guò)許多國(guó)際金融組織。早在2007年，Abu Dhabi基金的規(guī)模達(dá)到了6250億美元，而當(dāng)時(shí)國(guó)際貨幣基金組織的資產(chǎn)市值僅為769億美元，世界銀行僅為400億美元?！? 〕綜合來(lái)看，當(dāng)前主權(quán)投資已經(jīng)成為國(guó)際投資的重要類(lèi)型。

（二）投資接受?chē)?guó)對(duì)外國(guó)主權(quán)投資的擔(dān)憂

主權(quán)投資在很大成程度上能夠?yàn)闁|道國(guó)提供發(fā)展資本，這些資本的引進(jìn)在很多情況下成本較低。例如主權(quán)財(cái)富基金，其投資大多具有長(zhǎng)期性、低杠桿率、低資本回購(gòu)、有益于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定等特點(diǎn)。如在美國(guó)次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中，主權(quán)財(cái)富基金就成為拯救歐美金融機(jī)構(gòu)和穩(wěn)定其金融秩序的重要援手。但是主權(quán)投資因其政府投資者的敏感性，必然會(huì)招致投資接受?chē)?guó)的疑慮。自2007年以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)就主權(quán)投資對(duì)美國(guó)的影響及應(yīng)對(duì)舉行了多次聽(tīng)證會(huì)，〔9 〕這些聽(tīng)證會(huì)對(duì)主權(quán)投資的認(rèn)識(shí)集中反映了當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)主權(quán)投資的擔(dān)憂。這些擔(dān)憂主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：對(duì)主權(quán)投資目的、實(shí)質(zhì)效果的擔(dān)憂和對(duì)主權(quán)投資運(yùn)營(yíng)程序的擔(dān)憂。〔10 〕

1.對(duì)目的和實(shí)質(zhì)效果的擔(dān)憂

對(duì)主權(quán)投資目的和實(shí)質(zhì)效果的擔(dān)憂，有的學(xué)者將其概括為宏觀的風(fēng)險(xiǎn)和微觀的風(fēng)險(xiǎn)，宏觀的風(fēng)險(xiǎn)是主權(quán)投資可能干擾整個(gè)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)，微觀風(fēng)險(xiǎn)是指單個(gè)主權(quán)投資可能用作政治目的?！?1 〕實(shí)際上無(wú)論是微觀還是宏觀方面，都可能影響到投資接受?chē)?guó)的政治和經(jīng)濟(jì)。因此，可以從這兩方面來(lái)分析這些擔(dān)憂。

在經(jīng)濟(jì)方面，主權(quán)投資在很多情況下不像私人投資一樣追求利潤(rùn)最大化，有可能追求市場(chǎng)的壟斷以保護(hù)母國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)地位或其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。這些主權(quán)投資的其他經(jīng)濟(jì)目的和行為可能會(huì)帶來(lái)資本配置的非市場(chǎng)化、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)直至市場(chǎng)的扭曲，從而可能導(dǎo)致資本市場(chǎng)乃至經(jīng)濟(jì)的混亂。另外有些學(xué)者對(duì)主權(quán)投資的效率表示擔(dān)憂，認(rèn)為在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)中國(guó)有企業(yè)低效率和非競(jìng)爭(zhēng)性的歷史表現(xiàn)可能會(huì)被帶到國(guó)際上。〔12 〕有的學(xué)者甚至認(rèn)為這是國(guó)家資本主義的歸來(lái)，阻礙了全球資本主義發(fā)展?！?3 〕

在政治方面，主權(quán)投資因其投資主體的主權(quán)屬性，易受到政治影響，很可能背離利潤(rùn)最大化的商業(yè)目的，追求母國(guó)的政治目的，例如尋求戰(zhàn)略資源等戰(zhàn)略目標(biāo)，這可能會(huì)危及東道國(guó)的國(guó)家安全。例如挪威的主權(quán)財(cái)富基金承認(rèn)國(guó)內(nèi)的政治因素對(duì)投資的決定有直接影響，在2009年挪威的政治選舉中，各政黨對(duì)主權(quán)財(cái)富基金資源的分配發(fā)起了運(yùn)動(dòng)?！?4 〕第一次世界大戰(zhàn)期間，引起美國(guó)對(duì)外資早期立法管制的事件就涉及外資的政治行為。1915年，德國(guó)的一名外交官將文件箱遺失在紐約的一部升降電梯內(nèi)，其中的文件資料顯示德國(guó)的部分企業(yè)在美國(guó)投資目的是提高德國(guó)的作戰(zhàn)能力或者有間諜目的?！?5 〕該事件是1917年美國(guó)通過(guò)《與敵貿(mào)易法》的重要原因，該法規(guī)定在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)家緊急狀態(tài)下總統(tǒng)可對(duì)外資進(jìn)行控制、甚至國(guó)有化，至此開(kāi)啟了美國(guó)的外資安全監(jiān)管制度。20世紀(jì)七八十年代，石油國(guó)家對(duì)美國(guó)包含主權(quán)投資的石油美元投資，是美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法的重要原因，導(dǎo)致了《?？松鹆_里奧修正案》（1988年，Exon-Florio Amendment）的出臺(tái)。再如，加拿大情報(bào)部門(mén)在其2012年向國(guó)會(huì)報(bào)告，外國(guó)國(guó)有企業(yè)或私人投資者如果獲得母國(guó)支持而控制加拿大的戰(zhàn)略資源，將危害加拿大的安全利益?！?6 〕加拿大學(xué)者將對(duì)外國(guó)國(guó)有投資非商業(yè)目的的擔(dān)憂歸納為六個(gè)方面：（1）資源被外國(guó)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)移到外國(guó)國(guó)內(nèi);（2）加拿大文化資產(chǎn)被外國(guó)國(guó)有企業(yè)控制和影響;（3）外國(guó)國(guó)有企業(yè)金融資源被外國(guó)用作政策工具;（4）軍民兩用技術(shù)被外國(guó)國(guó)有企業(yè)用作軍事目的;（5）關(guān)鍵軍事資源被外國(guó)國(guó)有企業(yè)控制以資助母國(guó);（6）關(guān)鍵軍事技術(shù)有可能被外國(guó)政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)獲得。法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等政府的領(lǐng)導(dǎo)者或官員都曾表示保護(hù)本國(guó)資本免受外國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的入侵。〔17 〕不僅是東道國(guó)，東道國(guó)的國(guó)民也對(duì)主權(quán)投資的政治目的憂心忡忡。例如據(jù)美國(guó)公共戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)調(diào)查，55%的受訪者認(rèn)為主權(quán)財(cái)富基金投資會(huì)損害美國(guó)國(guó)家安全。〔18 〕

2.對(duì)運(yùn)營(yíng)程序的擔(dān)憂

東道國(guó)對(duì)主權(quán)投資的另一主要方面的憂慮是主權(quán)投資的運(yùn)營(yíng)缺乏透明性和責(zé)任。實(shí)際上，主權(quán)投資的秘密背景易招致眾多猜疑。例如在2007年的一次美國(guó)國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)中有議員提出，2006年年底挪威政府退休基金公布了其在美國(guó)銀行、花旗銀行、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)等金融機(jī)構(gòu)的詳細(xì)投資信息，而委內(nèi)瑞拉的主權(quán)基金中卻得不到相關(guān)信息?！?9 〕甚至有的學(xué)者認(rèn)為，阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)、卡塔爾、科威特?！?0 〕

主權(quán)投資運(yùn)營(yíng)程序是主權(quán)投資對(duì)東道國(guó)產(chǎn)生良好效果的程序保障。如主權(quán)投資目的公開(kāi)、投資者組織管理與母國(guó)政府保持獨(dú)立等，能夠在一定程度上避免主權(quán)投資目的的政治化，避免母國(guó)政府的操縱。再如主權(quán)投資者的良性組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)防范、問(wèn)責(zé)制、主權(quán)投資財(cái)務(wù)信息統(tǒng)計(jì)與披露制度等，能夠在一定程度上保障主權(quán)投資穩(wěn)定運(yùn)行，對(duì)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生良好效果。投資接受?chē)?guó)需要了解主權(quán)投資的運(yùn)營(yíng)程序，例如其目標(biāo)、規(guī)模、如何管理、如何組織、投資方式等，這樣才能了解和預(yù)測(cè)主權(quán)投資的行為，從而更好地作出判斷。另外，當(dāng)前的主權(quán)投資主要源于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家，如部分中東國(guó)家、東南亞國(guó)家、金磚國(guó)家等。在2012年，全球主權(quán)財(cái)富基金管理的資產(chǎn)達(dá)到了5.3萬(wàn)億美元，其中80%掌握在發(fā)展中國(guó)家手中?！?1 〕這些國(guó)家很多是新興的對(duì)外投資國(guó)，其他國(guó)家并不一定熟悉，另外加之其他復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系，彼此之間缺乏認(rèn)知，因此需要較充分的信息公開(kāi)，才能增加對(duì)主權(quán)投資的信任。

（三）對(duì)主權(quán)投資擔(dān)憂的評(píng)析——安全問(wèn)題還是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題

目前西方社會(huì)關(guān)于主權(quán)投資有兩種立場(chǎng)：一種立場(chǎng)認(rèn)為主權(quán)投資是一個(gè)國(guó)家安全問(wèn)題，主權(quán)投資的決策往往依據(jù)政治目的而不是商業(yè)目的，因此會(huì)給西方國(guó)家?guī)?lái)危險(xiǎn);另一種立場(chǎng)認(rèn)為主權(quán)投資是一個(gè)商業(yè)治理問(wèn)題，能夠使西方國(guó)家受益，它的安全問(wèn)題被過(guò)度夸大了?！?2 〕實(shí)際上，主權(quán)投資大多是國(guó)家以其外匯資產(chǎn)盈余或其他財(cái)政收益所作的商業(yè)投資行為，目的是為了保值和追求更高的利潤(rùn)，對(duì)于主權(quán)投資的危險(xiǎn)和問(wèn)題，已被過(guò)分挑剔。實(shí)際上關(guān)于主權(quán)投資的很多擔(dān)憂在私人投資上也存在，例如市場(chǎng)操縱、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等。主權(quán)投資對(duì)于國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)，也被過(guò)分炒作，甚至成為經(jīng)濟(jì)或政治保護(hù)主義的借口?！?3 〕在美國(guó)的外國(guó)投資歷史經(jīng)驗(yàn)中，沒(méi)有實(shí)踐數(shù)據(jù)表明它們致力于操縱市場(chǎng)或作為政治工具迫使美國(guó)在國(guó)家安全上作出妥協(xié)?！?4 〕綜合來(lái)看，迄今為止，主權(quán)投資對(duì)東道國(guó)的實(shí)際損害缺乏實(shí)踐證明，對(duì)于主權(quán)投資損害國(guó)家安全的擔(dān)憂主要是源于其風(fēng)險(xiǎn)的可能性。正如美國(guó)塔夫斯大學(xué)教授德瑞茲訥所言，即使是認(rèn)為主權(quán)財(cái)富基金是負(fù)責(zé)任的金融機(jī)構(gòu)的擁護(hù)者，也承認(rèn)部分主權(quán)財(cái)富基金在其投資模式中可能帶有戰(zhàn)略目的?！?5 〕實(shí)際上，主權(quán)財(cái)富基金或國(guó)有企業(yè)的投資無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但因?yàn)槠湔顿Y者的身份，背后可能的政治隱含使其成為國(guó)家安全問(wèn)題。

二、主權(quán)投資國(guó)家安全審查的國(guó)際考察

（一）主權(quán)投資國(guó)家安全審查的國(guó)別考察

基于國(guó)家安全原因?qū)ν赓Y進(jìn)行監(jiān)管的歷史已經(jīng)很長(zhǎng)，綜合來(lái)看包含三種模式：獨(dú)立型外資國(guó)家安全審查、嵌入型外資國(guó)家安全審查、聯(lián)合型外資國(guó)家安全審查。獨(dú)立型外資國(guó)家安全審查模式是指審查僅依據(jù)國(guó)家安全并形成了單獨(dú)的制度體系，如有單獨(dú)的審查主體、單獨(dú)的審查程序、單獨(dú)的審查決定，國(guó)家安全是單獨(dú)的審查依據(jù)等。獨(dú)立型外資安全審查制度出現(xiàn)較晚，美國(guó)是該類(lèi)型的典型代表。嵌入型外資國(guó)家安全審查模式是指將安全審查納入一個(gè)總的監(jiān)管體系，僅是監(jiān)管考慮的一個(gè)因素。該模式的具體方式有很多，如澳大利益的外資并購(gòu)國(guó)家利益審查制度，國(guó)家安全包含在國(guó)家利益中，國(guó)家安全審查沒(méi)有單獨(dú)的體系。再如許多國(guó)家實(shí)行外資批準(zhǔn)制，在外資批準(zhǔn)中考慮國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種因素。許多發(fā)展中國(guó)家實(shí)行該模式，如印度等。聯(lián)合型外資國(guó)家安全監(jiān)管體系是指國(guó)家安全審查與其他監(jiān)管聯(lián)合在一個(gè)體系中。如國(guó)家安全與公共秩序聯(lián)合的外資安全審查，法國(guó)和德國(guó)實(shí)行該模式。在這些外資安全審查制度中，早期對(duì)于主權(quán)投資并沒(méi)有過(guò)多關(guān)注。但是隨著主權(quán)投資的興起，許多國(guó)家基于對(duì)主權(quán)投資危及國(guó)家安全和其他國(guó)家利益的擔(dān)憂，開(kāi)始對(duì)主權(quán)投資實(shí)行特別的國(guó)家安全審查及其他監(jiān)管。筆者將選擇有代表性的國(guó)家的特別規(guī)則進(jìn)行國(guó)別考察和分析。

1.美國(guó)外資國(guó)家安全審查中主權(quán)投資的特別規(guī)則

美國(guó)是最早建立獨(dú)立型外資國(guó)家安全審查制度的國(guó)家。在20世紀(jì)80年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑，其他國(guó)家對(duì)美國(guó)投資猛增，特別是阿拉伯石油國(guó)家和日本的投資引起了美國(guó)的擔(dān)憂，美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于外資對(duì)美國(guó)影響的爭(zhēng)論非常激烈，不過(guò)最后保護(hù)主義取得了優(yōu)勢(shì)?！?6 〕導(dǎo)火索是1986年英國(guó)戈德史密斯公司收購(gòu)美國(guó)固特異輪胎橡膠公司以及1987年日本富士通公司收購(gòu)仙童半導(dǎo)體公司案?！?7 〕而當(dāng)時(shí)以?？松瓰槭椎脑S多國(guó)會(huì)議員要求美國(guó)政府阻止這兩起收購(gòu)，但是政府因?yàn)闆](méi)有法律依據(jù)而束手無(wú)策。在1987年，參議院議員?？松捅娮h院議員佛羅里奧都提出了議案，建議設(shè)立美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度，兩者議案最后合二為一，成為1988年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)力法》的一部分，并作為對(duì)1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》第七部分的修改，被命名為《?？松鹆_里奧修正案》。該修正案授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)對(duì)外資的合并、收購(gòu)及接管進(jìn)行審查，并制定了具體審查程序、措施等，至此美國(guó)獨(dú)立型外資并購(gòu)安全審查制度建立。不過(guò)當(dāng)時(shí)的修正案并沒(méi)有關(guān)于主權(quán)投資的特別規(guī)則。1990年中國(guó)航天技術(shù)進(jìn)出口公司（CATIC）并購(gòu)美國(guó)曼科公司（MAMCO），1992年法國(guó)Thomson-CSF對(duì)美國(guó)LTV公司導(dǎo)彈業(yè)務(wù)的收購(gòu)計(jì)劃，引起了美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的擔(dān)憂。美國(guó)國(guó)會(huì)1993年通過(guò)了《1993財(cái)年國(guó)防授權(quán)法第837（a）條》（《伯德修正案》）。該修正案規(guī)定，對(duì)于外國(guó)政府的并購(gòu)交易，應(yīng)該納入外資審查中的調(diào)查程序。

2007年，美國(guó)全面修改《埃克森—佛羅里奧修正案》，形成《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，該法吸納了《伯德修正案》中關(guān)于政府投資規(guī)則的內(nèi)容，并進(jìn)一步擴(kuò)充。概括該法關(guān)于政府投資安全審查的特別規(guī)則主要有：a.“外國(guó)政府控制的交易”是指任何該法涵蓋的交易導(dǎo)致外國(guó)政府或者外國(guó)政府控制或者代表外國(guó)政府的實(shí)體控制在美國(guó)從事州際商業(yè)的人;b.被外國(guó)政府控制的交易適用安全審查調(diào)查程序;c.外國(guó)政府控制的交易由外國(guó)投資委員會(huì)認(rèn)定;d.總統(tǒng)及由總統(tǒng)任命的人在評(píng)估安全的要件時(shí)，涵蓋的交易是否是外國(guó)政府控制的交易作為考慮的一項(xiàng)要素;e.對(duì)于外國(guó)政府控制的交易，通過(guò)初步審查程序，財(cái)政部秘書(shū)長(zhǎng)和牽頭機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人聯(lián)合決定該交易不損害美國(guó)的國(guó)家安全，可以不適用調(diào)查程序?！?8 〕

通過(guò)上述規(guī)則可以看出，相對(duì)于一般投資，《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》對(duì)外國(guó)主權(quán)投資實(shí)行了更為嚴(yán)格的規(guī)制?！锻鈬?guó)投資與國(guó)家安全法》規(guī)定的安全審查程序分為初步程序、調(diào)查程序、決定程序。初步程序?yàn)槠?0天，一般就外國(guó)投資者提供的資料作一般審查，不需要深入調(diào)查;而調(diào)查程序?yàn)槠?5天，是就對(duì)國(guó)家安全能夠產(chǎn)生損害或者對(duì)國(guó)家安全有損害的威脅而不能夠緩解的外國(guó)投資而進(jìn)行，適用的范圍為：a.初步程序中或之前外國(guó)投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全有損害的威脅而不能緩解的;b.該投資交易是外國(guó)政府控制的交易;c.在美國(guó)基礎(chǔ)實(shí)施中的外國(guó)投資，如果外國(guó)投資委員會(huì)認(rèn)定能夠?qū)γ绹?guó)國(guó)家安全產(chǎn)生損害，該損害不能夠被初步程序中提供的措施緩解的;d.牽頭機(jī)構(gòu)提出、外國(guó)投資委員會(huì)同意應(yīng)該實(shí)施調(diào)查。通過(guò)該規(guī)則可以看出，外國(guó)主權(quán)投資直接被當(dāng)作能夠?qū)γ绹?guó)國(guó)家安全產(chǎn)生損害的情形對(duì)待，直接發(fā)起調(diào)查程序。不僅如此，在考慮危及國(guó)家安全的條件時(shí)，外國(guó)政府投資被直接視為一個(gè)要素。分析這些規(guī)則可以得出，其內(nèi)在的邏輯是外國(guó)政府投資本身意味著能夠?qū)γ绹?guó)產(chǎn)生國(guó)家安全威脅，外國(guó)政府投資應(yīng)該被特別對(duì)待，外國(guó)政府投資者應(yīng)該就其對(duì)美國(guó)國(guó)家安全不產(chǎn)生損害或威脅舉證或提供充分的緩解措施，否則該投資交易就會(huì)被否決。《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》頒布后，2008年美國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《國(guó)家安全審查指南》，就外國(guó)政府控制交易作為國(guó)家安全要素進(jìn)行了解釋。該指南指出：盡管外國(guó)政府控制明確是一個(gè)需要考慮的國(guó)家安全要素，但是其本身并不意味著是國(guó)家安全的威脅，需要像對(duì)待其他外國(guó)投資一樣，考慮其他所有的相關(guān)因素判斷。對(duì)于外國(guó)政府控制的交易需要考慮：投資者基本投資管理政策要求投資決定僅基于商業(yè)理由的程度;實(shí)踐中投資者管理和投資決定與外國(guó)政府的獨(dú)立程度，包括管理結(jié)構(gòu)是否獨(dú)立;透明程度以及投資者投資宗旨、目的、機(jī)構(gòu)安排、財(cái)政信息的披露程度;投資者遵守投資接受?chē)?guó)法定條件和披露要求的程度。雖然該指南的解釋明確了外國(guó)政府投資對(duì)國(guó)家安全的影響，不僅考慮其本身，還需要考慮其他因素。但是外國(guó)政府投資者需要保證其投資對(duì)國(guó)家安全無(wú)害性的這一內(nèi)在邏輯并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。

2.加拿大外資國(guó)家安全審查中主權(quán)投資的特別規(guī)則

20世紀(jì)60年代末至70年代，為擺脫美國(guó)的影響，加拿大興起了經(jīng)濟(jì)和文化民族主義運(yùn)動(dòng)，〔29 〕在此背景下，1973年加拿大通過(guò)《外資審查法》，對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行較嚴(yán)格的審查，規(guī)定外國(guó)投資應(yīng)該對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)有重要利益。20世紀(jì)80年代，特魯多政府之后新的加拿大保守派政府改變疏遠(yuǎn)美國(guó)的政策，發(fā)起了與美國(guó)經(jīng)濟(jì)一體化的運(yùn)動(dòng)，〔30 〕1985年修改外資法，通過(guò)《投資加拿大法》，將原有的重大利益標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)閮衾鏄?biāo)準(zhǔn)。對(duì)于主權(quán)投資及國(guó)家安全，這兩部法律都沒(méi)有特別關(guān)注。21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)“9·11”事件同樣引起了加拿大對(duì)本土安全的擔(dān)憂，同時(shí)外國(guó)主權(quán)投資不斷增多，特別是2007年次貸危機(jī)后外國(guó)主權(quán)投資的增多，促使加拿大考慮外國(guó)主權(quán)投資及外資的國(guó)家安全問(wèn)題。因此，2007年《國(guó)有企業(yè)投資指南》出臺(tái)，將國(guó)有企業(yè)特別對(duì)待。2009年加拿大修改《投資加拿大法》，增加第四部分1（關(guān)于損害國(guó)家安全的投資），正式確立外資安全審查制度。該制度附加在凈利益審查的框架體系下，但是程序獨(dú)立于凈利益審查制度。根據(jù)該外資國(guó)家安全審查制度，不管是綠地投資是外資并購(gòu)，不管外國(guó)投資的額度有多少，都在外資安全審查的范圍之內(nèi)。

加拿大現(xiàn)有關(guān)于外資國(guó)家安全審查法律中，主權(quán)投資規(guī)則并不多，并且結(jié)合在凈利益審查規(guī)則中?！锻顿Y加拿大法》中關(guān)于主權(quán)投資的特別規(guī)則主要有：第3條規(guī)定，國(guó)有企業(yè)是指：a.外國(guó)政府或其機(jī)構(gòu);b.被外國(guó)政府或其機(jī)構(gòu)直接或間接控制或影響的實(shí)體;c.行動(dòng)受外國(guó)政府或其機(jī)構(gòu)指導(dǎo)或者直接或間接影響的個(gè)人。第26條2.31規(guī)定，即使按照其他規(guī)則認(rèn)定一個(gè)實(shí)體是加拿大人控制的實(shí)體，部長(zhǎng)如果根據(jù)相關(guān)信息或證據(jù)認(rèn)為該實(shí)體事實(shí)上被外國(guó)國(guó)有企業(yè)控制，仍然可以認(rèn)定該實(shí)體為非加拿大人控制。新《投資加拿大法》采用國(guó)有企業(yè)廣泛定義歸納主權(quán)投資，不僅包含主權(quán)財(cái)富基金、國(guó)有企業(yè)投資，而且還包括受政府或其機(jī)構(gòu)影響的私人投資。在判斷國(guó)有企業(yè)的投資時(shí)，用實(shí)質(zhì)性的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)而不僅僅是法律形式來(lái)判斷控制。作為外資政策的《國(guó)有企業(yè)投資指南》指出，聯(lián)邦政府對(duì)所有領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)投資進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管，列舉了對(duì)國(guó)有企業(yè)投資審查的凈利益標(biāo)準(zhǔn)，其中部分規(guī)則體現(xiàn)了安全審查因素。例如，國(guó)有企業(yè)是否在商業(yè)基礎(chǔ)上運(yùn)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)在何種程度被外國(guó)政府控制、影響，國(guó)有企業(yè)能否解決其容易受?chē)?guó)家影響的問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)是否遵循自由市場(chǎng)原則，國(guó)有企業(yè)是否遵守企業(yè)治理準(zhǔn)則（如透明和信息披露義務(wù)、獨(dú)立董事制度、獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)等），國(guó)有企業(yè)是否遵守加拿大法律和慣例，等等。這些因素或多或少地體現(xiàn)了約束外國(guó)政府利用國(guó)有企業(yè)投資尋求政治目的行為。另外，在國(guó)有企業(yè)情況下，《國(guó)有企業(yè)投資指南》規(guī)定國(guó)有企業(yè)有責(zé)任向部長(zhǎng)說(shuō)明其投資提案能給加拿大帶來(lái)凈利益。跟美國(guó)的規(guī)則類(lèi)似，該規(guī)則隱含國(guó)有企業(yè)有責(zé)任證明其投資不會(huì)給加拿大國(guó)家安全帶來(lái)?yè)p害的內(nèi)在邏輯。加拿大的凈利益審查非常廣泛，在很多方面已經(jīng)涵蓋了安全審查的內(nèi)容，因此在許多外國(guó)投資中安全審查就變得沒(méi)有必要?！?1 〕

3.澳大利亞外資國(guó)家安全審查中主權(quán)投資的特別規(guī)則

20世紀(jì)60、70年代的澳大利亞，以勞動(dòng)黨為首，存在著濃郁的經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義、民族主義和反美情緒?！?2 〕1975年《外資收購(gòu)和接收法》就在這一背景下出臺(tái)。該法依據(jù)國(guó)家利益標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一定數(shù)額的投資或控制程度達(dá)到一定比例的外資進(jìn)行審核。至此，澳大利亞針對(duì)外資的國(guó)家利益審查制度建立起來(lái)。此后，對(duì)《外資收購(gòu)和接收法》作了多次修改。早先《外資收購(gòu)和接收法》對(duì)于國(guó)家安全和主權(quán)投資并沒(méi)有特別關(guān)注，不過(guò)隨著美國(guó)“9·11”事件和主權(quán)投資的增多，澳大利亞開(kāi)始就國(guó)家安全和主權(quán)投資出臺(tái)有關(guān)外資政策。如2008年專門(mén)頒布了《外國(guó)政府投資指南》。2010年針對(duì)外資新形式及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)《外資收購(gòu)和接管法》、《外資收購(gòu)和接管條例》進(jìn)行修改。

澳大利亞沒(méi)有單獨(dú)外資安全審查體系，將國(guó)家安全作為國(guó)家利益內(nèi)容的一部分。根據(jù)2013年澳大利亞外資政策，判斷國(guó)家利益時(shí)考慮的因素有：國(guó)家安全方面，外國(guó)投資多大程度上影響澳大利益的保護(hù)戰(zhàn)略和安全利益的能力;競(jìng)爭(zhēng)方面，審查外資對(duì)澳大利亞行業(yè)業(yè)主多樣性的影響，以促進(jìn)健康競(jìng)爭(zhēng);其他政府政策方面，包含對(duì)稅收、環(huán)境及就業(yè)目標(biāo)的影響;經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響方面，對(duì)一般經(jīng)濟(jì)的影響，包含投資目標(biāo)企業(yè)的組織計(jì)劃、投資基金安排的性質(zhì)、澳大利亞人參與投資目標(biāo)企業(yè)的層次等;投資者的性質(zhì)方面，投資者按透明的商業(yè)基礎(chǔ)運(yùn)作的程度，投資者是否遵守充分透明的法律和監(jiān)管。〔33 〕澳大利亞外資法律和政策中沒(méi)有對(duì)國(guó)家安全進(jìn)行界定，對(duì)主權(quán)投資安全審查的特別規(guī)則也不多。《外資收購(gòu)和接收法》、《外資收購(gòu)和接收條例》主要是對(duì)國(guó)政府投資者作了界定。根據(jù)《外資收購(gòu)和接收法》第17F條的規(guī)定，外國(guó)政府投資者是指：（1）一個(gè)外國(guó)的政治機(jī)構(gòu)、外國(guó)組成部分的政治機(jī)構(gòu)或者政治機(jī)構(gòu)的一部分;（2）或者被上述實(shí)體控制或者與上述實(shí)體有利益的一個(gè)實(shí)體。根據(jù)《外資收購(gòu)和接收條例》第10條，有利益是指至少達(dá)到15%的利益。根據(jù)澳大利亞的外資政策，外國(guó)投資者是有利益實(shí)體的情形，如果這些實(shí)體來(lái)自一個(gè)國(guó)家，其合并的利益應(yīng)該達(dá)到15%以上，如果是來(lái)自多個(gè)國(guó)家，其合并的利益應(yīng)該達(dá)到40%?！锻鈬?guó)政府投資指南》中也有部分體現(xiàn)，根據(jù)該指南，外國(guó)政府投資不管投資多少必須事先批準(zhǔn)，批準(zhǔn)時(shí)權(quán)衡六個(gè)代表性問(wèn)題：投資者的運(yùn)營(yíng)獨(dú)立于相關(guān)政府的程度;投資者是否遵守法律以及商業(yè)行為共同標(biāo)準(zhǔn);投資是否妨礙競(jìng)爭(zhēng);投資是否影響澳大利亞政府稅收、環(huán)境或其他政策;投資是否影響澳大利亞國(guó)家安全;投資是否影響澳大利亞某項(xiàng)商業(yè)的運(yùn)營(yíng)和指導(dǎo)，以及投資是否對(duì)經(jīng)濟(jì)或者更廣泛的社會(huì)有貢獻(xiàn)。

綜合來(lái)看，澳大利亞在其外資國(guó)家利益審查制度中雖然對(duì)主權(quán)投資進(jìn)行了特別規(guī)制，但是涉及安全審查方面的特別規(guī)則還是比較稀有。與加拿大的凈利益審查制度一樣，澳大利亞安全審查因素一部分體現(xiàn)在國(guó)家利益的其他因素中，如投資者運(yùn)作是不是獨(dú)立政府，是否按商業(yè)基礎(chǔ)運(yùn)作，是否遵守法律和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，投資是否是戰(zhàn)略投資等。這些因素或本身屬于國(guó)家安全的內(nèi)容或與國(guó)家安全緊密相關(guān)，澳大利亞外資國(guó)家利益審查是一個(gè)綜合的體系，因此國(guó)家安全方面并沒(méi)有過(guò)多單獨(dú)規(guī)則出現(xiàn)。

4.德國(guó)外資國(guó)家安全審查中主權(quán)投資的特別規(guī)則

第二次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)實(shí)行了較為自由的外資政策。21世紀(jì)以來(lái)，德國(guó)外資政策有所變化，2004年德國(guó)通過(guò)《對(duì)外貿(mào)易與支付法》修正案，增加安全審查例外條款，規(guī)定對(duì)于損害國(guó)家根本安全利益、國(guó)際社會(huì)的和平、國(guó)家外交關(guān)系的外資應(yīng)該進(jìn)行規(guī)制。2007年后發(fā)生的美國(guó)次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對(duì)德國(guó)的影響也較大。另外來(lái)自俄羅斯、中國(guó)、阿拉伯國(guó)家等的政府投資不斷增多，引起了德國(guó)政府的擔(dān)憂?！?4 〕2009年德國(guó)對(duì)《對(duì)外貿(mào)易與支付法》進(jìn)行了修改，規(guī)定對(duì)于損害公共秩序和公共安全的外資進(jìn)行審查。隨后《對(duì)外貿(mào)易與支付法實(shí)施條例》也進(jìn)行了相應(yīng)修改，規(guī)定如果非歐盟的外資對(duì)德國(guó)企業(yè)的控制達(dá)到25%以上，應(yīng)該接受德國(guó)政府審查。至此，德國(guó)不僅建立了國(guó)家安全審查制度，而且建立了國(guó)家公共秩序?qū)彶橹贫取?/p>

雖然防范主權(quán)投資是德國(guó)2009年《對(duì)外貿(mào)易與支付法》修改的一個(gè)原因，但是該法并沒(méi)有主權(quán)投資的特別規(guī)則。不過(guò)在德國(guó)的銀行法中，對(duì)于作為金融機(jī)構(gòu)的外國(guó)投資基金在德國(guó)的投資作了規(guī)定，其第39.24（1）[b]條規(guī)定：任何外國(guó)投資基金的分配必須通知聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)將根據(jù)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)因素作出決定?！?5 〕作為外國(guó)基金的外國(guó)政府的投資基金自然也在該規(guī)則的調(diào)整范圍內(nèi)。除了其他法律的零星規(guī)則外，德國(guó)對(duì)主權(quán)投資態(tài)度主要隱含于實(shí)踐立場(chǎng)中，如2007年德國(guó)總理阻止了一家俄國(guó)公司并購(gòu)德國(guó)一家歐洲最大的通信公司。雖然德國(guó)對(duì)于外國(guó)主權(quán)投資持謹(jǐn)慎態(tài)度，但還是堅(jiān)持了資本自由主義立場(chǎng)，自2009年至2011年，沒(méi)有一家外國(guó)并購(gòu)被中止或禁止?！?6 〕盡管2009年德國(guó)立法對(duì)于非歐盟投資的并購(gòu)微微收緊，但是德國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的政策卻變得更積極。〔37 〕

5.法國(guó)外資國(guó)家安全審查中主權(quán)投資的特別規(guī)則

法國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)上對(duì)外資控制相對(duì)剛硬的國(guó)家。1966年法國(guó)修改其外匯控制法，法案規(guī)定法國(guó)和外國(guó)的金融關(guān)系自由，但是同時(shí)授予法國(guó)政府為維護(hù)國(guó)家利益可以采取必要的規(guī)制。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)六七十年代的立法，法國(guó)確立起了外資申報(bào)、核準(zhǔn)制度。2004年法國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《法國(guó)貨幣和金融法典》中的外資改革法案，授權(quán)政府對(duì)損害國(guó)家安全的外國(guó)投資進(jìn)行控制。根據(jù)該法典第L151-1條，在法國(guó)和外國(guó)之間的金融交易原則上不受限制;同時(shí)又設(shè)置了例外條款，根據(jù)其第L151-3條，如果危及國(guó)家公共秩序、公共安全和國(guó)防利益，應(yīng)獲得事先批準(zhǔn)?？梢钥闯觯▏?guó)的外資國(guó)家安全審查是與公共秩序?qū)彶槁?lián)合的審查模式。根據(jù)該外資改革法案，2005年法國(guó)政府頒布法令，規(guī)定法國(guó)經(jīng)濟(jì)部有權(quán)對(duì)11個(gè)戰(zhàn)略或敏感部門(mén)進(jìn)行控制，并制定了具體的審查批準(zhǔn)程序，該程序針對(duì)外資并購(gòu)實(shí)行預(yù)先核準(zhǔn)。至此，法國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略部門(mén)的外資安全審查制度建立起來(lái)。2012年法國(guó)頒布法令，對(duì)2005年的法令進(jìn)行了修改，將賭場(chǎng)娛樂(lè)場(chǎng)所從戰(zhàn)略部門(mén)中剔除。2014年再次頒布法令，擴(kuò)大戰(zhàn)略部門(mén)的范圍，增加了6個(gè)新部門(mén)。

法國(guó)的外資國(guó)家安全審查中也沒(méi)有主權(quán)投資的特別規(guī)則，其對(duì)主權(quán)投資的態(tài)度隱含在其外資政策和實(shí)踐中。盡管法國(guó)頒布法令對(duì)外資進(jìn)行安全審查，但是在實(shí)踐中很少實(shí)施。法國(guó)在2008年創(chuàng)建了自己的主權(quán)財(cái)富基金Fonds Stratégique dInvestissement （FSI），F(xiàn)SI與很多國(guó)際知名的主權(quán)財(cái)富基金合作。法國(guó)對(duì)主權(quán)投資的立場(chǎng)相對(duì)而言非常積極。例如Qatar Investment Authority （QIA）在屬于法國(guó)國(guó)防和高科技戰(zhàn)略部門(mén)的拉加代爾集團(tuán)和歐洲航空防務(wù)及航天公司（EADS）實(shí)施投資。再如2011年中國(guó)投資有限公司收購(gòu)法國(guó)燃?xì)馓K伊士集團(tuán)（GDF SUEZ）的子公司?！?8 〕總體而言，除了戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)外，法國(guó)還對(duì)本國(guó)龍頭企業(yè)予以重點(diǎn)保護(hù)，反對(duì)外國(guó)侵略性的投資，但是對(duì)于外國(guó)主權(quán)投資與法國(guó)的合作或溫和的投資持歡迎態(tài)度。

6.印度外資國(guó)家安全審查中主權(quán)投資的特別規(guī)則

1991年之前，印度實(shí)行嚴(yán)格的外資政策。〔39 〕20世紀(jì)90年代初，印度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，外資政策向資本自由化轉(zhuǎn)變。印度外資準(zhǔn)入的基本制度是其外資批準(zhǔn)制度及相配合的投資清單制度。印度的外資批準(zhǔn)制度包括自動(dòng)批準(zhǔn)和政府批準(zhǔn)。自動(dòng)批準(zhǔn)是指對(duì)于一般的投資無(wú)需政府批準(zhǔn)，僅需申報(bào)即可;而對(duì)于特別行業(yè)、地域及外資比例較高的投資需要政府預(yù)先批準(zhǔn)。政府批準(zhǔn)沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，采取逐案審查方式。印度并沒(méi)有單獨(dú)的外資國(guó)家安全審查制度，國(guó)家安全是政府批準(zhǔn)時(shí)考慮的因素之一。如1997年《外國(guó)投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)審查外國(guó)直接投資指南》，列明的權(quán)衡因素包含外國(guó)投資是否有戰(zhàn)略和防衛(wèi)考慮?！?0 〕

印度是一個(gè)國(guó)有企業(yè)較多的國(guó)家，國(guó)有企業(yè)在其國(guó)家經(jīng)濟(jì)中占重要比重。例如2011年至2012年，國(guó)有企業(yè)的稅前利潤(rùn)占全國(guó)的32.9%?！?1 〕2013年印度創(chuàng)建了自己的主權(quán)財(cái)富基金——印度海外投資公司。印度外資國(guó)家安全審查中，主權(quán)投資的特別規(guī)則非常罕見(jiàn)，其態(tài)度主要體現(xiàn)在印度外資立場(chǎng)中。印度對(duì)于主權(quán)投資的態(tài)度非常謹(jǐn)慎。如1995年印度的外國(guó)機(jī)構(gòu)投資者條例允許主權(quán)財(cái)富基金、養(yǎng)老基金等作為合格的外國(guó)機(jī)構(gòu)投資者，但是投資的比例不能超過(guò)10%。

總括上述關(guān)于主權(quán)投資國(guó)家安全審查的國(guó)別考察，對(duì)主權(quán)投資安全審查的特別考慮或體現(xiàn)于法律中，或體現(xiàn)在外資政策中，或體現(xiàn)在實(shí)踐立場(chǎng)中。美國(guó)制度代表了對(duì)外國(guó)主權(quán)投資實(shí)施特別安全審查的類(lèi)型，對(duì)于外國(guó)主權(quán)投資不考慮其投資的額度等因素，實(shí)施特別的安全審查程序或者特別的標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞和加拿大的制度代表了一種類(lèi)型，對(duì)主權(quán)投資實(shí)施甄別，將安全審查和其他審查相結(jié)合，但沒(méi)有就主權(quán)投資規(guī)定特別安全審查程序或標(biāo)準(zhǔn)等;法國(guó)和德國(guó)的制度代表了一種類(lèi)型，主權(quán)投資是國(guó)家外資安全審查制度制定或者修改的原因，但是在安全審查制度中沒(méi)有關(guān)于主權(quán)投資、外國(guó)政府投資或國(guó)有企業(yè)的定義，也沒(méi)有主權(quán)投資安全審查的特別程序或標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)主權(quán)投資安全審查的特別考慮體現(xiàn)或隱含在外資政策、其他法律或?qū)嵺`立場(chǎng)中;印度的制度代表了一種類(lèi)型，實(shí)行外資批準(zhǔn)制度，外資批準(zhǔn)中隱含了安全審查因素，但是對(duì)主權(quán)投資并沒(méi)有特別規(guī)則，主權(quán)投資安全審查和監(jiān)管的特別考慮體現(xiàn)或隱含在其他法律中、外資政策及實(shí)踐立場(chǎng)中。

（二）主權(quán)投資國(guó)家安全審查的國(guó)際規(guī)則考察

當(dāng)前國(guó)際上并沒(méi)有針對(duì)主權(quán)投資國(guó)家安全審查的統(tǒng)一規(guī)則，與主權(quán)投資安全監(jiān)管相關(guān)的規(guī)則散見(jiàn)于少數(shù)條約和國(guó)際組織制定的主權(quán)投資行為準(zhǔn)則。具體可歸結(jié)為以下幾個(gè)部分：

1.主權(quán)投資國(guó)家安全審查的國(guó)際法根據(jù)

主權(quán)投資國(guó)家安全審查的國(guó)際法根據(jù)，首先體現(xiàn)為國(guó)家主權(quán)原則，國(guó)家主權(quán)賦予了國(guó)家保護(hù)本國(guó)安全的權(quán)利，國(guó)家據(jù)此可以對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行監(jiān)管。其次是主權(quán)投資國(guó)家管轄豁免的例外。長(zhǎng)期以來(lái)，理論和實(shí)踐中對(duì)于國(guó)家主權(quán)豁免均存在絕對(duì)豁免和相對(duì)豁免的分歧。2004年聯(lián)合國(guó)《國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》 〔42 〕采納了相對(duì)豁免的觀點(diǎn)，相對(duì)豁免主義得到了更廣泛的認(rèn)可。據(jù)此主權(quán)投資作為商業(yè)行為不應(yīng)享有豁免，投資接受?chē)?guó)可以進(jìn)行管轄。再次，根據(jù)在雙邊和多邊貿(mào)易與投資條約中出現(xiàn)的根本安全例外條款。例如在WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條規(guī)定的公共秩序例外條款、《能源憲章條約》第24條規(guī)定的根本安全例外條款、《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》第1202條規(guī)定的根本安全例外條款。另外，大量雙邊條約中存在根本安全例外條款。如據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前有效的2000個(gè)左右的雙邊投資條約中，至少200個(gè)條約中出現(xiàn)根本安全利益例外條款。〔43 〕總結(jié)這些條約，根本安全例外是指條約的任何其他規(guī)則不能阻止成員國(guó)為保護(hù)本國(guó)的根本安全、軍事物資及產(chǎn)品的供應(yīng)、在戰(zhàn)時(shí)、武裝沖突或緊急國(guó)際關(guān)系中、關(guān)于核不擴(kuò)散等方面采取行動(dòng)。這些國(guó)際法規(guī)則雖然沒(méi)有直接涉及主權(quán)投資的安全審查，但也是主權(quán)投資國(guó)家安全審查的國(guó)際法根據(jù)。

2.主權(quán)投資條約

完全以主權(quán)投資為主題的條約非常稀有，能夠檢索到的僅有2008年美國(guó)、新加坡、阿聯(lián)酋三國(guó)發(fā)表的關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金原則的聯(lián)合聲明。該聲明就主權(quán)財(cái)富基金的運(yùn)作和監(jiān)管達(dá)成了9項(xiàng)原則，不過(guò)這些原則并沒(méi)有直接涉及國(guó)家安全審查問(wèn)題，但是部分原則涉及主權(quán)財(cái)富基金政治目的異化的應(yīng)對(duì)。例如原則1明確要求主權(quán)財(cái)富基金的投資決定應(yīng)該僅基于商業(yè)目的，不應(yīng)該直接或間接促進(jìn)主權(quán)財(cái)富基金所屬國(guó)的地緣政治。另外，該聲明還涉及投資接受?chē)?guó)應(yīng)該遵循的原則，涉及了國(guó)家安全問(wèn)題，要求投資接受?chē)?guó)因?yàn)閲?guó)家安全問(wèn)題而采取的限制措施應(yīng)該與投資產(chǎn)生的真實(shí)危險(xiǎn)相當(dāng)。

3.IMF關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金的《圣地亞哥原則》

隨著主權(quán)財(cái)富基金的興起，國(guó)際社會(huì)呼吁對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。2007年，國(guó)際貨幣基金組織的國(guó)際貨幣與金融委員會(huì)（IMFC）開(kāi)始分析主權(quán)財(cái)富基金流動(dòng)給投資者和接受者帶來(lái)的主要問(wèn)題，著手就確定主權(quán)財(cái)富基金的準(zhǔn)則進(jìn)行對(duì)話。2008年IMF成立主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際工作組（International Working Group，IWG），組織起草主權(quán)財(cái)富基金行為標(biāo)準(zhǔn)。2008年10月出臺(tái)了《普遍接受的原則和實(shí)踐》（Generally Accepted Principles and Practices，GAPP），因該文件在智利首都圣地亞哥達(dá)成，故被簡(jiǎn)稱為《圣地亞哥原則》。《圣地亞哥原則》包含24項(xiàng)原則，雖然并不直接涉及主權(quán)財(cái)富基金的國(guó)家安全審查問(wèn)題，但是其中很多原則可以作為防范主權(quán)財(cái)富基金危及東道國(guó)安全的措施。例如，原則2規(guī)定：應(yīng)明確定義和公開(kāi)披露主權(quán)財(cái)富基金的政策目的。原則19規(guī)定：主權(quán)財(cái)富基金的投資決定，應(yīng)以經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的財(cái)務(wù)收益最大化為目的，并與其投資政策保持一致，同時(shí)基于經(jīng)濟(jì)和金融考慮;如果投資決定是出于經(jīng)濟(jì)和金融以外的考慮，這些應(yīng)明確列在投資政策之中并公開(kāi)披露。另外，該原則中還有問(wèn)責(zé)制、財(cái)務(wù)信息披露、風(fēng)險(xiǎn)防范、不應(yīng)借助政府不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)容。這些原則主要通過(guò)最佳做法及透明程序來(lái)防范主權(quán)財(cái)富基金背離商業(yè)目的，因此也被許多國(guó)家在外資安全審查中用作判斷是否危及國(guó)家安全的考量因素。

4.OECD關(guān)于國(guó)有企業(yè)的準(zhǔn)則

經(jīng)合組織也一直致力于國(guó)際投資及跨國(guó)企業(yè)方面行為準(zhǔn)則的制定。如發(fā)布了《跨國(guó)公司行為指導(dǎo)原則》（1976年制定，2001年修訂）、《公司治理原則》（1999年）、《國(guó)有企業(yè)治理指引》（2005年）、《國(guó)有企業(yè)治理指引在國(guó)有企業(yè)跨國(guó)運(yùn)作的適用》（2009年）等。

經(jīng)合組織編纂的這一系列跨國(guó)企業(yè)行為準(zhǔn)則涉及公司治理、跨國(guó)行為等最佳實(shí)踐做法。雖然沒(méi)有直接涉及主權(quán)投資的安全審查問(wèn)題，但是其中部分與主權(quán)投資的國(guó)家安全問(wèn)題相關(guān)。如《國(guó)有企業(yè)治理指引》中，部分準(zhǔn)則涉及防范和規(guī)制主權(quán)投資對(duì)國(guó)家安全損害的行為指南。如國(guó)有企業(yè)應(yīng)該在商業(yè)基礎(chǔ)上運(yùn)營(yíng)，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該獨(dú)立運(yùn)作，實(shí)行透明程序等。在《國(guó)有企業(yè)治理指引在國(guó)有企業(yè)跨國(guó)運(yùn)營(yíng)中的適用》中，進(jìn)一步具體明確這些準(zhǔn)則的適用，并作了更為具體的設(shè)計(jì)。例如，明確要求政府投資者應(yīng)該公布其控制政策，界清國(guó)有企業(yè)的一般目標(biāo)和單個(gè)國(guó)有企業(yè)的具體目標(biāo);以法律形式建立起獨(dú)立于國(guó)家的企業(yè)體制;通過(guò)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有、控制職能與其他職能分開(kāi)，確保不被其他職能影響;確保企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立運(yùn)行;確保企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員不受政治影響;按照上市公司的最高標(biāo)準(zhǔn)披露財(cái)政或非財(cái)政信息;等等。避免跨國(guó)運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)被其政府用作政治目的，是OECD制定國(guó)有企業(yè)治理指引的主要目標(biāo)之一。因此，這些準(zhǔn)則也會(huì)被各國(guó)進(jìn)行外資安全審查時(shí)采用。

三、我國(guó)主權(quán)投資國(guó)家安全審查規(guī)則的不足及完善

（一）我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查制度的演變

綜括我國(guó)改革開(kāi)放后外資制度的發(fā)展歷程，外資安全審查制度經(jīng)歷以下幾個(gè)主要階段：

1.外商投資審批制度、指導(dǎo)制度的確立及發(fā)展

1979年我國(guó)頒布第一部吸引外資的法律——《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，此后1986年《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、1987年《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》出臺(tái)，以法律形式確定了外商投資審批體制。1987年，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《指導(dǎo)吸引外商投資方向暫行規(guī)定》，明確下列項(xiàng)目禁止外商投資：“一、涉及國(guó)家安全或有害于國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的;……”這是我國(guó)外資指導(dǎo)制度法制化的開(kāi)端，其中包含了國(guó)家安全保護(hù)目標(biāo)。1995年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部等聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，〔44 〕至此外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄制度建立。1995年《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》第7條規(guī)定：“屬于下列情況之一的外商投資項(xiàng)目，列為禁止類(lèi)外商投資項(xiàng)目：（一）屬于危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益的;……危害軍事設(shè)施安全和使用效能的;……”進(jìn)一步明確提出了國(guó)家安全和社會(huì)公共利益的保護(hù)目標(biāo)。通過(guò)上述法律和政策文件，我國(guó)的外資審批體制中明確涵蓋了國(guó)家安全因素。

2.外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度——我國(guó)外資安全審查制度的萌芽

上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)初，宏觀方面，我國(guó)加快了政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)外開(kāi)放持續(xù)加深;具體到外資方面，外商投資領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，允許外資組建投資公司、改組國(guó)有企業(yè)、并購(gòu)上市公司。因此這一時(shí)期，我國(guó)外商直接投資不僅投資數(shù)額高漲，而且投資形式、投資產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、投資主體都發(fā)生了重大變化。外商投資開(kāi)始并購(gòu)我國(guó)國(guó)有大企業(yè)及知名企業(yè)，這些重大因素促成了外資并購(gòu)經(jīng)濟(jì)安全審查制度。為保護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)安全，2003年，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家外匯管理總局聯(lián)合頒布《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》。由此我國(guó)建立了外資并購(gòu)的報(bào)告制度和審核制度，但是該制度不是單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)安全審核制度，而是涉及到反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)安全、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)公共利益的審核制度。2006年，商務(wù)部、國(guó)資委、稅務(wù)總局、工商總局、證監(jiān)會(huì)和外匯局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定了單獨(dú)的外資并購(gòu)經(jīng)濟(jì)安全審查程序，至此我國(guó)單獨(dú)的外資并購(gòu)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查制度確立。

3.外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的確立——我國(guó)單獨(dú)型外資安全審查制度的雛形

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)外資持續(xù)性增長(zhǎng)，外資并購(gòu)猛增，外資對(duì)我國(guó)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、技術(shù)控制增強(qiáng)?！?5 〕外資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)控制的增強(qiáng)，加劇了人們對(duì)國(guó)家安全的憂慮。如2008年可口可樂(lè)收購(gòu)匯源，引起了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)輿論的紛爭(zhēng)，2009年中國(guó)商務(wù)部根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》否決了該收購(gòu)。另外，雖然《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》建立了外資經(jīng)濟(jì)安全審查制度，但是其畢竟是部委規(guī)章，法律效力層次低;另外，審查的目標(biāo)僅限于經(jīng)濟(jì)安全，并且經(jīng)濟(jì)安全主要是針對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)，與國(guó)家安全區(qū)別較大，不是真正的國(guó)家安全審查制度。因此，2008年《反壟斷法》將該安全審查納入，形成該法第31條。其規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”《反壟斷法》以法律的形式確立了外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度，不再區(qū)分經(jīng)濟(jì)安全和非經(jīng)濟(jì)安全。不過(guò)該法僅有第31條對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查作了籠統(tǒng)涵攝，缺少具體的制度設(shè)計(jì)條款;另外，《反壟斷法》屬于反不公平競(jìng)爭(zhēng)范疇，引入國(guó)家安全審查顯得文不對(duì)題。于是，2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，規(guī)定了外資并購(gòu)?fù)耆珜彶榈姆秶?nèi)容、程序、工作機(jī)制等事項(xiàng)。同年，商務(wù)部據(jù)此發(fā)布《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項(xiàng)的暫行規(guī)定》，細(xì)化了外資并購(gòu)安全審查的具體程序。至此，我國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度的雛形已躍然紙上。

（二）我國(guó)主權(quán)投資國(guó)家安全審查規(guī)則的不足及其原因

我國(guó)主權(quán)投資國(guó)家安全審查規(guī)則的不足直接表現(xiàn)為規(guī)則的闕如，迄今我國(guó)外資國(guó)家安全審查法律中沒(méi)有任何主權(quán)投資的特別規(guī)則。其主要原因有：首先，我國(guó)現(xiàn)行的外資準(zhǔn)入制度是審批、核準(zhǔn)制，而不是登記申報(bào)制，外資進(jìn)入我國(guó)需要通過(guò)行政許可，因此在審核過(guò)程中就可以對(duì)外國(guó)主權(quán)投資進(jìn)行控制。其次，我國(guó)實(shí)行外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄制度，對(duì)敏感部門(mén)、敏感領(lǐng)域、敏感技術(shù)等開(kāi)放的范圍進(jìn)行了限制，這一制度已經(jīng)基本滿足我國(guó)國(guó)家安全保護(hù)的目的。第三，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)占重要成分，海外投資中主權(quán)投資占大部分，如果對(duì)外國(guó)主權(quán)投資制定特別安全審查規(guī)則，將會(huì)給外國(guó)對(duì)我國(guó)主權(quán)投資實(shí)行對(duì)等或更嚴(yán)格待遇提供理由。第四，在我國(guó)的外商投資中，外國(guó)政府或者外國(guó)政府控制型的主權(quán)投資非常鮮見(jiàn)。第五，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量已經(jīng)進(jìn)入大國(guó)狀態(tài)，但是經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展中尖端含量相對(duì)不足，因此需要吸引帶有世界競(jìng)爭(zhēng)性、高科技、現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)的外資，因此對(duì)這些外資的管制相對(duì)寬松。

（三）我國(guó)主權(quán)投資國(guó)家安全審查規(guī)則的補(bǔ)闕

在我國(guó)雖然外國(guó)政府控制的投資很少，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外資市場(chǎng)的開(kāi)放，這些投資將逐漸增多。例如，2007年阿聯(lián)酋的主權(quán)財(cái)富基金Istithmar出資約10億美元收購(gòu)在我國(guó)香港上市的漢思能源有限公司約9.91%股份。另外，除了政府或政府控制的投資，還有與政府有緊密聯(lián)系的投資或受政府直接或間接影響的投資。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于華為、中興的報(bào)告，美國(guó)對(duì)于后一類(lèi)投資也可能視作主權(quán)投資對(duì)待;加拿大法律中，將受政府直接或間接影響的投資歸入主權(quán)投資范疇。目前雖然歐美國(guó)家中國(guó)有企業(yè)較少，因此其海外主權(quán)投資也很少，但是與政府有密切聯(lián)系的私人企業(yè)較多，該類(lèi)企業(yè)在我國(guó)投資將逐漸增多。如2005年開(kāi)始收購(gòu)山東山工機(jī)械有限公司的美國(guó)卡特彼勒公司，與美國(guó)政府有大量政府合同，〔46 〕聯(lián)系密切。

在我國(guó)外資經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、外國(guó)主權(quán)投資不斷增多的背景下，需要對(duì)外國(guó)主權(quán)投資予以關(guān)注。另外，我國(guó)海外主權(quán)投資在外國(guó)安全審查遭遇了眾多特別審視。如投資因安全受阻的案例，有2005年中國(guó)海洋石油股份公司并購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科石油公司案、2005年中國(guó)五礦并購(gòu)諾蘭達(dá)案、2006年中國(guó)港灣建設(shè)集團(tuán)競(jìng)標(biāo)印度特里凡特瑯項(xiàng)目案、2008年中國(guó)鋁業(yè)并購(gòu)力諾力拓案、2009年西色國(guó)際投資有限公司收購(gòu)美國(guó)優(yōu)金公司案等。另有很多海外投資雖然被通過(guò)，但是附加了很多苛刻條件，如中國(guó)五礦集團(tuán)收購(gòu)澳大利亞OZ礦業(yè)案。2009年五礦集團(tuán)旗下五礦有色金屬股份公司向澳大利亞礦業(yè)公司OZ Minerals收購(gòu)部分礦業(yè)，對(duì)于五礦的初次收購(gòu)計(jì)劃，澳大利亞認(rèn)為OZ礦業(yè)的Prominent Hill銅礦和金礦位于軍事禁區(qū)武器試驗(yàn)區(qū)，以國(guó)家安全為理由否定了該收購(gòu)。后來(lái)中國(guó)五礦修改收購(gòu)計(jì)劃，將Prominent Hill礦剔除，澳大利亞政府有條件地批準(zhǔn)了該收購(gòu)。新交易的前提條件是：五礦將Oz的礦產(chǎn)作為獨(dú)立業(yè)務(wù)來(lái)經(jīng)營(yíng)，以在澳組建并設(shè)立總部的股份有限公司來(lái)運(yùn)作，管理團(tuán)隊(duì)主要由澳大利亞人組成;五礦必須在公平交易的基礎(chǔ)上，由澳大利亞的銷(xiāo)售團(tuán)隊(duì)參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)品定價(jià);五礦還必須維持或增加將要收購(gòu)的Oz礦的生產(chǎn)及人員雇傭，并重開(kāi)已關(guān)停的Avebury礦，如果經(jīng)濟(jì)形勢(shì)允許，五礦還有必要開(kāi)發(fā)Dugald River礦。〔47 〕為了舒緩我國(guó)海外主權(quán)投資被國(guó)外特別審查的局面，我國(guó)需要制定主權(quán)投資安全審查規(guī)則來(lái)制衡。因此，我國(guó)法律中有必要對(duì)主權(quán)投資國(guó)家安全審查規(guī)則補(bǔ)闕。

當(dāng)然，鑒于我國(guó)海外主權(quán)投資較多，基于對(duì)外國(guó)政府可能實(shí)行對(duì)等原則的考慮，我國(guó)對(duì)外國(guó)主權(quán)投資增加嚴(yán)格審查的特別規(guī)則并不可行，現(xiàn)實(shí)的對(duì)策是增加對(duì)等原則條款。具體設(shè)計(jì)框架如下：首先明確規(guī)定對(duì)我國(guó)主權(quán)投資實(shí)施特別安全審查的國(guó)家，依對(duì)等原則對(duì)源于該國(guó)的主權(quán)投資實(shí)行國(guó)家安全審查。其次，對(duì)主權(quán)投資進(jìn)行明確界定，或者參照加拿大法律中的廣義概念，將受政府直接或間接影響的投資視為主權(quán)投資;或者采用狹義的概念，但是在主權(quán)投資概念的界定方面也實(shí)行對(duì)等原則。再次，在具體安全審查程序方面，明確規(guī)定外資申報(bào)的資料應(yīng)包含：其政府直接或間接擁有和控制的情況;其董事會(huì)成員、經(jīng)理等高管的政府和軍隊(duì)的任職經(jīng)歷;其投資資金的來(lái)源情況;其獲得本國(guó)政府資助、軍事合同及其他政府合同情況。這些資料是判斷投資是否受政府影響及是否可能危及國(guó)家安全的依據(jù)。對(duì)于其董事會(huì)成員、經(jīng)理等高管的政府和軍隊(duì)的任職經(jīng)歷以及獲得本國(guó)政府資助、軍事合同及其他政府合同情況的申報(bào)，也可實(shí)行對(duì)等原則。