加大PPP模式稅收優(yōu)惠力度政策建議

費銳

[提要] 從現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策分析，當前PPP項目適用的稅收優(yōu)惠政策力度依然不夠，稅收優(yōu)惠激勵不足問題明顯，尤其在文教科衛(wèi)、養(yǎng)老、供水、供暖、保障房等民生領(lǐng)域，優(yōu)惠稅種覆蓋面狹窄、稅收支持力度不大。本文在現(xiàn)行PPP模式稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，提出適當加大稅收優(yōu)惠力度、拓展稅收優(yōu)惠政策覆蓋面等建議，完善和補充相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，旨在促進PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展，激發(fā)PPP模式成長潛力。

關(guān)鍵詞：PPP模式；稅收優(yōu)惠；政策建議

基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究基金項目：“基于PPP模式的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)研究——以江蘇省為例”（項目編號：2018SJA2148）階段性研究成果

中圖分類號：F812.42；F283 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月18日

現(xiàn)行PPP模式適用的稅收優(yōu)惠政策主要涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，且具體體現(xiàn)在增值稅和企業(yè)所得稅兩個主要稅種上，還比較簡單和殘缺不全，亟待健全和完善相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策體系。

一、我國現(xiàn)行PPP模式稅收優(yōu)惠政策

通過對促進PPP模式發(fā)展的現(xiàn)行相關(guān)稅收優(yōu)惠政策進行梳理，如表1所示。由表1可知，當前與PPP模式發(fā)展相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策有以下幾個特點：一是較分散凌亂，是分散在各稅種中，而非直接就PPP模式發(fā)展特點給予相應(yīng)的PPP項目公司稅收優(yōu)惠政策支持；二是優(yōu)惠政策的適用對象主要面向政府及事業(yè)單位。如房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅等支持公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策；三是主要針對公共服務(wù)稅收優(yōu)惠政策偏多，如企業(yè)所得稅、增值稅、印花稅等稅種，在文教科衛(wèi)、養(yǎng)老、供水、供暖、保障房等民生領(lǐng)域優(yōu)惠稅種覆蓋面狹窄、稅收支持力度不大。（表1）

二、我國PPP項目稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題

（一）PPP項目稅收政策優(yōu)惠力度不足。現(xiàn)階段的稅收優(yōu)惠政策仍然存在很多問題，影響范圍較小，涉及的稅種數(shù)量不多，無法體現(xiàn)政府稅收政策支持，也無法完善激勵機制。如企業(yè)所得稅“三免三減半”的政策，由于大部分企業(yè)投資額龐大，建設(shè)時間長，在初期運營階段虧損嚴重，從而導(dǎo)致這一稅收優(yōu)惠政策并未發(fā)揮其重要作用。由此看來，現(xiàn)階段我國政府針對PPP項目制定的稅收優(yōu)惠政策吸引資本效果不佳，有待于加強以激發(fā)社會資本投資的積極性。

（二）PPP項目稅收政策適用范圍有待拓寬?，F(xiàn)階段，我國不斷擴大PPP項目稅收優(yōu)惠政策適用范圍如公共領(lǐng)域等，但仍然有一些領(lǐng)域并未享受到稅收優(yōu)惠政策，包括所得稅“三免三減半”的政策當中并未包括公共服務(wù)領(lǐng)域。一是由于優(yōu)惠政策的適用對象主要面向政府及事業(yè)單位，像土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等稅收優(yōu)惠政策，主要由國家機關(guān)、人民團體、軍隊及事業(yè)單位享受，而PPP項目公司是通過政府和社會資本合作或單由社會資本構(gòu)成，由于不符合適用對象的條件，可能難以享受同樣的稅收優(yōu)惠政策；二是針對民生服務(wù)實施的稅收優(yōu)惠范圍較窄。我國PPP模式實施范圍不斷擴大，逐漸滲透到教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、養(yǎng)老、科技、體育、供水、供暖及保障房等民生領(lǐng)域，但相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策卻很少涉及；三是企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠有期限限制，難以滿足PPP項目期限跨度大的需要。由于PPP項目時間長，許多項目合同期限一般在20年甚至更長，PPP項目前期屬于建設(shè)期，營業(yè)期前期可能根本不盈利，但現(xiàn)行企業(yè)所得稅法實施條例規(guī)定的“三免三減半”等政策，難以適應(yīng)PPP項目經(jīng)營期限長的特點。

（三）PPP項目稅收政策制度配套不完善。當前適用于PPP項目的稅收優(yōu)惠政策分散，并未出臺專門的法律法規(guī)，僅僅只是包含在其他的稅收文件當中。主要包括國家稅務(wù)部門有關(guān)通知，無法發(fā)揮其法律效應(yīng)，執(zhí)行力不強。

三、加大我國PPP稅收優(yōu)惠力度的建議

適度提高PPP項目稅收政策優(yōu)惠力度，尤其是增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等主體稅種優(yōu)惠政策，以降低PPP項目公司經(jīng)營成本，促進PPP模式發(fā)展。

（一）PPP項目企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠力度。首先，建議適當延長公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目虧損彌補期限。在PPP模式下，項目公司在項目建成并運營期進入穩(wěn)定狀態(tài)后才會取得收入，一般情況下由于前期大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)的投入等，會導(dǎo)致公司成本和費用較高，往往前期虧損的可能性比較大。當前我國企業(yè)所得稅法規(guī)定企業(yè)納稅年度發(fā)生的虧損，準予向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，但結(jié)轉(zhuǎn)時間上有5年的限制。由于PPP項目的行業(yè)屬性多為投資較大的市政工程、交通運輸、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)保護，前期投入巨大但回報期限少則20年，多則30年甚至更長，初期的虧損巨大，基本上在5年內(nèi)大多不能彌補完；且由于上述項目多為關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施，公益性很強，因此建議對PPP模式可適當延長虧損彌補期，視具體PPP項目的運營期限和收入情況可給予不同的虧損彌補期限。另外，適當延長PPP項目公司企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠期，降低稅收負擔。由于PPP項目公司回收期較長，所以可針對當前已享受到“三免三減半”的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目延長減免優(yōu)惠期，比如改為“五免五減半”，可以有效減少項目公司所得稅。其次，依據(jù)現(xiàn)有政策的PPP項目適用范圍，適當調(diào)整現(xiàn)行優(yōu)惠目錄，擴展企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠目錄，不斷完善技術(shù)標準，并惠及所有的PPP的項目。（表2）

（二）加大PPP項目增值稅稅收優(yōu)惠力度。首先，全面“營改增”后，針對提供建筑安裝服務(wù)的PPP項目公司，若屬于一般納稅人，該項目公司會獲得工程總包方開具的增值稅專用發(fā)票以及金額巨大的增值稅進項稅，但由于沒有銷項稅可抵扣，巨大的進項稅只能在特許經(jīng)營期間攤銷進當期成本費用。所以可考慮對部分投資收益低、回收期間長的PPP項目實行進項稅退稅的優(yōu)惠政策，以降低社會資本負擔；其次，結(jié)合各環(huán)節(jié)增值稅，測算具體PPP項目的稅負狀況，設(shè)計優(yōu)惠稅率，適當調(diào)整納稅基數(shù)?；诙愂展?、稅收中性原則，并從經(jīng)濟實質(zhì)出發(fā)對PPP模式進行定性，可考慮相對較低稅率（如，6%），對于特定行業(yè)，可以選擇適用3%的簡易征收稅率；再次，建議擴大PPP項目增值稅稅收優(yōu)惠政策，全面“營改增”以來，國家已經(jīng)將提供科教文衛(wèi)等服務(wù)的機構(gòu)給予了稅收優(yōu)惠，財稅[2016]36號規(guī)定這些機構(gòu)的第一道門票收入等收入免征增值稅。借鑒這一政策，可考慮繼續(xù)在公園、綠地、旅游景區(qū)等相關(guān)的公共服務(wù)類PPP項目領(lǐng)域給予增值稅免稅優(yōu)惠。這樣做企業(yè)稅收負擔才能降低，進而推動我國PPP項目的有效持續(xù)發(fā)展，從而提高公共服務(wù)水平。

（三）加大PPP項目其他相關(guān)稅種稅收優(yōu)惠力度。適時出臺PPP模式印花稅稅收優(yōu)惠政策。PPP項目所涉及的合同較多，且該項目金額龐大，基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模超過了十億元，如果依據(jù)合同規(guī)定繳納印花稅，必然會給企業(yè)增大數(shù)倍的稅額。建議對該企業(yè)成立之前簽訂的協(xié)議，按照合同要求繳納印花稅，可采用即征即退的優(yōu)惠方式。

（四）加大城鎮(zhèn)土地使用稅稅收優(yōu)惠力度。目前，國家已經(jīng)對部分公共用地實行減免城鎮(zhèn)土地使用稅的優(yōu)惠政策。我們應(yīng)將文教科衛(wèi)、養(yǎng)老、供水供暖、環(huán)境保護、保障房等民生服務(wù)類PPP項目納入城鎮(zhèn)土地使用稅減免稅范圍，給予相應(yīng)PPP項目免征或減征優(yōu)惠政策，進而推動我國PPP項目的健康發(fā)展。

（五）加大房產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠力度。PPP養(yǎng)老模式是增加養(yǎng)老服務(wù)供給，緩解老齡化現(xiàn)狀的重要途徑，也順應(yīng)了經(jīng)濟新常態(tài)下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革的發(fā)展趨勢。建議將PPP養(yǎng)老項目納入房產(chǎn)稅減免稅范圍，給予相應(yīng)PPP項目免征或減征房產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策，大力促進PPP模式運用于養(yǎng)老項目。

（六）明確和完善政府補貼相關(guān)的稅收問題。政府補貼涉及到增值稅和所得稅兩大主要稅種，這兩種稅都屬于共享稅，不僅對企業(yè)稅收成本造成影響，也影響中央、地方財政收入分配。增值稅優(yōu)惠政策方面，建議應(yīng)當對公共民生領(lǐng)域的地方財政補貼采取免征政策；企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策方面，對于政府補貼形成的資產(chǎn)和費用等，其類同于企業(yè)自身的固定資產(chǎn)折舊扣除一樣允許稅前扣除，既能有效避免財政補貼問題，又能使企業(yè)真正享受免稅效應(yīng)，最終實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

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