我國宅基地“三權(quán)分置”法理研究

梅媛 張曉冬

[提要] 農(nóng)村地區(qū)人地分離已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，而當(dāng)前我國宅基地制度所面臨的各類問題，則導(dǎo)致農(nóng)村宅基地被大量閑置。本文在對我國宅基地制度發(fā)展與“三權(quán)分置”提出做出分析與論述基礎(chǔ)上，對我國宅基地“三權(quán)分置”發(fā)展建議進(jìn)行研究與探討。

關(guān)鍵詞：宅基地；三權(quán)分置；發(fā)展；建議

基金項目：河北省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室課題：“我國宅基地‘三權(quán)分置法理研究”（編號：HB18FX017）

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年9月18日

一、我國宅基地制度的發(fā)展

（一）我國宅基地制度的演變。我國農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地中重要的組成部分?！罢亍奔捌涔芾碇贫仁寝r(nóng)村人民公社時期的伴生品。1963年3月在《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中，“宅基地使用權(quán)”的概念被證實提出。1998年《土地管理法》則對城鎮(zhèn)居民宅基地性質(zhì)與農(nóng)村居民宅基地性質(zhì)進(jìn)行了明確的劃分，與此同時，《土地管理法》還提出了“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓”這一概念。2007年頒布的《物權(quán)法》則對“宅”與“基”的用益物權(quán)進(jìn)行了明確界定，即“宅”為農(nóng)村居民私有性質(zhì)，而“基”則歸為集體所有。迄今為止，立法領(lǐng)域并沒有出臺對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓做出具體規(guī)定和闡述的法律法規(guī)，但隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作臨近收尾階段，相關(guān)法律法規(guī)的出臺也必然是指日可待。綜上所述，我國宅基地制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下階段：一是人民公社時期明確了居民對宅基地的使用權(quán)以及集體對宅基地的所有權(quán)；二是1998年的《土地管理法》將“宅基地所有權(quán)買賣”這一概念變更為“宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓”；三是2007年的《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)用益物權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步的界定。由此可見，我國在法律法規(guī)層面對宅基地所作出的規(guī)定日益細(xì)致化，同時也讓宅基地所具有的性質(zhì)、歸屬得到了進(jìn)一步的明確。

（二）我國宅基地制度存在的問題。首先，當(dāng)前我國宅基地制度導(dǎo)致人地捆綁問題。在我國宅基地制度中，居民所具有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是居民獲得宅基地使用權(quán)的基本條件，然而隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市化進(jìn)程的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口開始向城市轉(zhuǎn)移，“空心村”問題恰恰是對這一現(xiàn)象所作出的真實反映。在此背景下，依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所進(jìn)行的宅基地配給制度不僅制約著農(nóng)村土地利用率的提升，而且也制約著城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市化進(jìn)程；其次，當(dāng)前我國的宅基地制度讓宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓受到了一定限制。1999年，國務(wù)院辦公廳通過《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》這一文件，明確禁止了農(nóng)村宅基地所有者將宅基地所有權(quán)向城市居民轉(zhuǎn)讓。同年，國務(wù)院辦公廳通過《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》這一文件，明確禁止了城市居民獲得農(nóng)村宅基地所有權(quán)。這兩個文件，從農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓需求雙方角度限制了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但也導(dǎo)致了宅基地轉(zhuǎn)讓供需矛盾日益明顯；再次，當(dāng)前我國的宅基地制度導(dǎo)致宅基地所具有的資產(chǎn)資本功能難以得到充分的實現(xiàn)。雖然2007年頒布的《物權(quán)法》已經(jīng)明確指出宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，但是在《物權(quán)法》中卻沒有對宅基地的處分權(quán)、收益權(quán)等做出明確的規(guī)定。與此同時，由于宅基地使用權(quán)的對外轉(zhuǎn)讓被明令禁止，為此，宅基地使用權(quán)的處分與收益主要表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓，這導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓空間受到了極大的限制，也導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的價值難以得到有效的體現(xiàn)；最后，當(dāng)前我國的宅基地制度沒有對權(quán)利存續(xù)期做出明確的規(guī)定。在對宅基地制度的探索中，宅基地使用權(quán)、資格權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)等概念都已經(jīng)逐漸明朗，在此背景下，相對于商品房而言，農(nóng)村宅基地展現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢，即農(nóng)村宅基地使用權(quán)既能夠交易也可以繼承，并且沒有明確的權(quán)利存續(xù)期，而使用年限這一優(yōu)勢，是商品房所不具備的，也正是因為這一原因，許多城鎮(zhèn)人口都對農(nóng)村宅基地使用權(quán)趨之若鶩，并導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓供需產(chǎn)生了嚴(yán)重失衡。

二、我國宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

我國宅基地制度所引發(fā)的各類問題，決定了對我國宅基地制度進(jìn)行進(jìn)一步探索的必要性和緊迫性。在此背景下，2018年“一號文件”正式提出了宅基地“三權(quán)分置”的概念，即宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”。

宅基地的“三權(quán)”，反映出了財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)的統(tǒng)一，其中，宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)，而宅基地資格權(quán)則屬于人身權(quán)，三者雖然相互獨立，但是又密切相關(guān)。宅基地歸集體所有，因此宅基地所有權(quán)是固定的，在此基礎(chǔ)上，無論宅基地由誰使用，宅基地所有權(quán)都呈現(xiàn)出了靜態(tài)特征；擁有宅基地使用權(quán)的主體必須為集體組織成員，這讓宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出了身份特色；當(dāng)擁有宅基地使用權(quán)的村民在離開集體組織之后，將會失去宅基地使用權(quán)，這則讓宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出了動態(tài)特征。由此可見，宅基地“三權(quán)”由不同法律部門和不同法律規(guī)范規(guī)制，由于宅基地“三權(quán)”之間具有緊密關(guān)系，因此“三權(quán)分置”制度的設(shè)計需要尊重現(xiàn)實需求。

事實上，“三權(quán)分置”并非一個新的概念，這一政策已經(jīng)在集體土地承包領(lǐng)域得到了施行并在提升集體土地利用率方面產(chǎn)生了重要的推動作用，但需要注意的是，在內(nèi)涵方面，宅基地“三權(quán)分置”與集體土地“三權(quán)分置”具有明顯差異。一方面無論是宅基地“三權(quán)分置”還是集體土地“三權(quán)分置”，都鼓勵農(nóng)民通過租賃、流轉(zhuǎn)等方式來實現(xiàn)宅基地或者集體土地的資產(chǎn)資本功能，從而獲得財產(chǎn)性收入。在此基礎(chǔ)上，宅基地不僅具備居住功能，并且其資產(chǎn)資本功能得到了進(jìn)一步的認(rèn)定；另一方面宅基地“三權(quán)分置”與集體土地“三權(quán)分置”之間存在著明顯的區(qū)別。集體土地“三權(quán)分置”鼓勵流傳與適度集中，而宅基地“三權(quán)分置”所具有的意義更多在于明確宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的概念與關(guān)系，并不鼓勵將宅基地資源集中在少數(shù)人受眾。

三、我國宅基地“三權(quán)分置”發(fā)展建議

（一）推動《宅基地法》與《物權(quán)法》對接。我國農(nóng)村宅基地具有不動產(chǎn)性質(zhì)，因此推動《宅基地法》與《物權(quán)法》對接十分必要。具體而言，我國《物權(quán)法》第13章中153、154、155條已經(jīng)對宅基地使用權(quán)的獲取、使用、轉(zhuǎn)讓等做出了規(guī)定，而《宅基地法》需要對這些內(nèi)容做出具體的闡釋與體現(xiàn)。與此同時，為了與《物權(quán)法》中集體不動產(chǎn)所有權(quán)規(guī)定實現(xiàn)對接，《宅基地法》需要明確我國農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬以及相應(yīng)權(quán)利。另外，在擔(dān)保物權(quán)、用益物權(quán)方面，《宅基地法》也有必要與《物權(quán)法》實現(xiàn)對接，這要求《宅基地法》需要體現(xiàn)擁有宅基地使用權(quán)的主體對宅基地所享有的權(quán)利。

（二）確認(rèn)宅基地法律權(quán)屬。首先，宅基地具有物權(quán)屬性。為此，《宅基地法》需要對宅基地所有權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行細(xì)化，明確規(guī)定宅基地所有權(quán)人、使用權(quán)人所具有的權(quán)利，并明確規(guī)定宅基地使用權(quán)人的權(quán)利行使范圍，避免宅基地使用權(quán)人對宅基地所有權(quán)人的合法權(quán)利造成侵害；其次，宅基地的物權(quán)屬性具有特殊性。為此，《宅基地法》在明確宅基地的集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，有必要賦予所有權(quán)人對宅基地進(jìn)行糾正、收回和調(diào)整的權(quán)利，并對相應(yīng)程序做出明確；最后，宅基地具有用益物權(quán)屬性。為此，在《宅基地法》中，需要重視為宅基地權(quán)利人提供自主權(quán)空間，從而推動宅基地用益物權(quán)的充分體現(xiàn)。

（三）圍繞“三權(quán)分置”構(gòu)建保障體系。首先，在管控制度方面，《宅基地法》有必要對宅基地用途與規(guī)劃做出明確規(guī)定。如針對找出標(biāo)準(zhǔn)多占用宅基地、不按用途使用宅基地的行為，需要出臺相應(yīng)的管制辦法進(jìn)行處理，而對于構(gòu)成犯罪的行為，則需要依法追究刑事責(zé)任；其次，《宅基地法》需要對宅基地資格權(quán)進(jìn)行保護(hù)。如，對于宅基地出租期限需要做出明確，從而避免出現(xiàn)以租賃之名行轉(zhuǎn)讓之實的現(xiàn)象；再次，《宅基地法》需要對轉(zhuǎn)讓權(quán)進(jìn)行適度開放。宅基地轉(zhuǎn)讓是實現(xiàn)宅基地資產(chǎn)資本功能的有效手段，因此，明確流轉(zhuǎn)條件并開放流轉(zhuǎn)具有必要性；最后，《宅基地法》需要對私權(quán)泛濫現(xiàn)象進(jìn)行管制。這要求《宅基地法》能夠平衡轉(zhuǎn)讓權(quán)與資格權(quán)，對于非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象則需要沒收非法所得并處以罰款。

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”的提出，在提升農(nóng)村地區(qū)宅基地利用率、提升農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入、推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等自由流動等方面具有不容忽視的意義。為此，實現(xiàn)《宅基地法》與《物權(quán)法》對接、確認(rèn)宅基地法律權(quán)屬、圍繞“三權(quán)分置”構(gòu)建保障體系十分必要。

主要參考文獻(xiàn)：

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