農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差及改進對策

范艷紅 林科彤

[摘 要]農(nóng)村低保政策在一定程度上保障了農(nóng)村貧困村民的基本生活權(quán)利，但在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。筆者通過對X村的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影響政策執(zhí)行偏差的因素主要有政策內(nèi)容、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體和監(jiān)管機制4個方面。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保；政策執(zhí)行；執(zhí)行偏差

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.073

[中圖分類號]D632.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）22-0-03

0 引 言

自2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在我國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號，）以來，農(nóng)村最低生活保障制度（后文簡稱農(nóng)村低保）在一定程度上實現(xiàn)了對經(jīng)濟困難群體的救助，但在執(zhí)行的過程中也出現(xiàn)了不同形式的政策偏差，如錯保、漏保，人情保和關(guān)系保等現(xiàn)象。低保政策執(zhí)行的偏差問題不僅違背了該政策的公共性目標，也激發(fā)了基層社會矛盾。因此，本文通過研究X村低保政策執(zhí)行中的存在的問題，探討了如何建立有效的措施以保障政策執(zhí)行與政策目標的統(tǒng)一。

本文通過田野調(diào)查的方式，采用結(jié)構(gòu)化和開放式深度訪談的研究方法，從2017年12月至2018年6月期間，研究者分別對村委會里3名村干部和多位村民進行了多次深度訪談，并對X村的村干部及普通村民進行問卷調(diào)查，共發(fā)放132份問卷，有效回收問卷為100份。X村位于M市北部，全村農(nóng)業(yè)以種植水稻為主，其中水田53.5 hm2、山地613.1 hm2，下轄3個自然村，共有709戶，總計2 863人。

1 政策執(zhí)行的含義

政策執(zhí)行是一種互動的過程，這些目標在相互作用過程的行動之間建立和適應(yīng)；政策執(zhí)行是為了實現(xiàn)先前政策決定中確定的目標，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部門或私人部門中個人（或全體）所采取的行動。因此，政策執(zhí)行就是把政策目標轉(zhuǎn)換為政策實際的途徑，而影響政策有效執(zhí)行的因素主要包含政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行客體、政策內(nèi)容本身和政策監(jiān)管機制4個方面。

2 農(nóng)村低保政策執(zhí)行的重要性

2.1 實現(xiàn)社會公正

公正指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利上的平等……要求有效消除和降低富人與窮人之間的兩極分化，維護弱勢群體的基本權(quán)利。農(nóng)村低保政策作為社會保障體系里的主要組成部分，推進和完善了我國傳統(tǒng)的社會救濟方式。農(nóng)村低保政策自2007年在全國推廣至今，有效保障了廣大農(nóng)村貧困農(nóng)民的基本生活，實現(xiàn)了社會公正，維護了弱勢群體的基本權(quán)利。

2.2 維護社會穩(wěn)定

基尼系數(shù)是用來考察居民收入分配差異狀況的一個指標，其高低可以直接反映社會成員間的貧富差距。貧富差距過分懸殊會帶來一系列危險：首先，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展和和諧建設(shè)，低收入人群對社會愈發(fā)產(chǎn)生不滿甚至做出“反社會”等極端行為，引起社會動蕩；其次，影響社會的消費水平甚至是整個社會的生產(chǎn)水平。因此，推進農(nóng)村低保政策有助于縮小貧富差距，維護社會穩(wěn)定。

2.3 提升國民幸福感

“各級干部要時刻把老百姓的安危冷暖放在心上，把造福人民作為最大的政績，讓人們生活更加幸福美滿?！绷?xí)主席在執(zhí)政期間，多次提到“幸福”二字，我國無論是經(jīng)濟、文化和軍事等方面在世界上都屬于強國水平，在快速發(fā)展的同時，國民的幸福感卻呈下降趨勢。地域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、貧富差距大、部分地區(qū)的溫飽沒有解決和治安等問題，是造成幸福感較低的重要原因。

因此，推進農(nóng)村低保政策發(fā)展，保障人民的根本利益，滿足人民的根本需求，在這個發(fā)展差異巨大的時代里盡可能讓全體人民共享社會發(fā)展的成果，有利于維護社會的和諧穩(wěn)定，提升國民的幸福感。

3 X村低保政策執(zhí)行存在的問題

3.1 政策執(zhí)行主體存在偏差

政策執(zhí)行主體存在的偏差主要包括以下兩個方面。

（1）低保工作人員數(shù)量不足且工作任務(wù)繁重，缺乏必要的培訓(xùn)。據(jù)調(diào)查，X村只有1人負責(zé)將近3 000人的低保政策落實執(zhí)行過程。整個村委會加上村長只有4人，主要負責(zé)民政工作的干部只有1人，該名干部不僅要低保、五保、老齡殘聯(lián)等工作，有時候還得負責(zé)包村工作，因此不能把所有精力都投放在低保工作上。同時，村里也沒有低保專干，負責(zé)農(nóng)村低保的村干部沒有接受過相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)。

村干部對低保政策的了解只停留在工作本身，不能夠很好地去領(lǐng)會政策的內(nèi)涵和精神。村干部只是為了應(yīng)付完成工作去執(zhí)行政策，不主動去學(xué)習(xí)政策和提升政策覺悟，對政策內(nèi)涵也沒有深入領(lǐng)悟，村干部與上級鎮(zhèn)政府民政部門的溝通不充分，僅限于在必要時交接低保工作，信息資源沒有實現(xiàn)共享，造成了一定的信息不對稱。這些“懶惰”的思想隨著執(zhí)行融入政策中，直接導(dǎo)致政策效果出現(xiàn)偏差。

（2）低保決策中村干部的自由裁量權(quán)使用不當，導(dǎo)致出現(xiàn)人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象。在與X村村民進行訪談時，基本上所有村民都反映存在“人情?！焙汀瓣P(guān)系保”的現(xiàn)象。通過查閱公開的低保戶名單并對低保戶、村民的訪談和查看X村族譜，發(fā)現(xiàn)其中有13戶低保家庭有親戚、熟人或者有認識的人在縣級做干部。在低保政策執(zhí)行的過程中，村委一半按照自己的意志確定名額，決策過程不公開，村民也無法參與，而鄉(xiāng)土社會又是熟人社會，不可避免地出現(xiàn)人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象。

3.2 政策執(zhí)行客體存在認知偏差

政策執(zhí)行客體存在的認知偏差主要包括以下兩個方面。

（1）村民對低保政策認知不足。X村村民大多為初中畢業(yè)，而文化程度較高的青年大都不愿意留在家鄉(xiāng)，留村的大多是孤寡老人和留守兒童，他們對低保政策文件的理解只停留在表面，或者是道聽途說，大多村民對低保政策存在不同的誤解。由于工村民的文化水平較低，村干部常常是說了幾遍也不理解，因此極少為村民進行政策宣講。有超過80%的村民不清楚申請低保所需要提交的手續(xù)，其中有幾戶非常困難的家庭正是由于不清楚低保的程序和條件，因此出現(xiàn)了“漏保”現(xiàn)象。

（2）一些貧困村民對低保政策存在依賴思想和騙保行為。有不少村民對低保產(chǎn)生了一種依賴思想，簡單地認為低保就是補貼給窮人的，自己窮，因此能領(lǐng)取低保，便不思進取、消極懶惰。另一些村民甚至鋌而走險，想方設(shè)法通過各種手段騙取低保資格，如偽造材料等。

3.3 低保政策的規(guī)章制度不完善

低保政策的規(guī)章制度不完善，主要是指農(nóng)村低保政策文件大多為地方性規(guī)章，國家層面的立法仍是空白，導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范。同時，政策中存在對低保對象定位不精準的情況。村民的收入多樣化，經(jīng)濟來源不穩(wěn)定，變動快，導(dǎo)致經(jīng)濟收入不容易核查。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在一部分貧困村民沒能享受低保。有15戶家庭由于年均人收入高于最低生活保障標準線而無法申請低保，研究者對其中的兩個家庭做了詳細訪談。

A家庭共有8人，其中3人外出工作加上家里的補貼人月均收入為608元左右，超出了所規(guī)定的最低生活保障標準線，每次申請低保都被退回。但接受訪談的家庭A戶主很無奈地說：“家里有老有殘疾，每月用于醫(yī)療買藥的費用就將近500元，這幾年借了不少債務(wù)，再省吃儉用也很難供明年即將念大學(xué)的兒子，不知如何是好。”

B家庭共有4人，只有戶主在村里跟著包工頭做工人，靠每月1500元的收入養(yǎng)活臥病的母親和兩個兒子。兩名成年的兒子不工作，還常常要家里的錢。該家庭2016申請低保就被村委會以家里有超半數(shù)具有勞動能力的人為由拒絕了。

還有8戶左右家庭因為家里有人患重大疾病或發(fā)生了交通意外，另有5戶家庭是由于去年的特大水災(zāi)失去家園和田地，從而處于低保邊緣。這幾類群體不能申請低保的原因有兩個，一是家里人均收入高于最低生活保障標準線，二是家里有接近半數(shù)具有勞動能力的人。雖然這些家庭都有一定的經(jīng)濟來源，但是相對于整個家庭來說，負擔(dān)和支出實在是過于沉重，如果沒有得到政府資金或物質(zhì)上的支持，他們的生存將會成為很大的問題。

3.4 政策執(zhí)行的監(jiān)管機制不健全

X村缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制，導(dǎo)致執(zhí)政主體在執(zhí)行的過程中“明目張膽”地進行某些違法行為。一方面，針對低保政策過程中出現(xiàn)的貪污受賄或違法行為缺乏懲處機制；另一方面，對于假裝貧困家庭騙保的人也沒有處罰的依據(jù)。監(jiān)管機制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村低保政策執(zhí)行的工作難以穩(wěn)定和規(guī)范，“人情?！焙汀瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象嚴重，進而直接導(dǎo)致政策執(zhí)行的效果大打折扣。例如，有的家庭有車有房也有低保，有些家庭的子女在市區(qū)做老板，也能領(lǐng)取低保。

4 完善X村農(nóng)村低保政策執(zhí)行效果的對策

4.1 加強政策執(zhí)行主體的執(zhí)行力度

（1）保證執(zhí)政主體的數(shù)量。從國內(nèi)農(nóng)村低保政策落實較好的地區(qū)中可以發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)都有一個專業(yè)、高效的工作小組。農(nóng)村低保工作量大且煩瑣，像X村的低保工作人員只有一名的時候根本應(yīng)接不暇，因此經(jīng)常出現(xiàn)“錯?！薄奥┍！爆F(xiàn)象。廣東省的農(nóng)村低保政策里沒有明確規(guī)定工作人數(shù)，但各級政府應(yīng)該根據(jù)實際工作量和低保人數(shù)進行分配，面向社會公開招聘農(nóng)村低保工作人員，并根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)的差異配備相應(yīng)的人員。

（2）保證執(zhí)政主體的質(zhì)量。保證質(zhì)量要重視兩個方面，即執(zhí)政主體的綜合素質(zhì)和公正意識。在面向社會公開選拔的時候要注重農(nóng)村低保的專業(yè)知識，在錄用工作人員后及時進行相應(yīng)的培訓(xùn)，針對村干部在決策中的自由裁量權(quán)應(yīng)進行適當規(guī)范。一方面，確定低保名單時應(yīng)實行回避制度，即實現(xiàn)“無知之幕”的決策狀態(tài)，另一方面，應(yīng)讓村民直接參與確定最終名單，實現(xiàn)決策公開。

4.2 提高政策執(zhí)行客體的認知度

為了提高X村村民對農(nóng)村低保政策的認知度和參與度。首先，X村可以制定低保政策宣傳小冊子，詳細并通俗易懂地介紹該政策的目的、意義和具體流程。其次，要加強宣傳力度，村干部除了在村委會門口張貼書面公示外，由于農(nóng)村地區(qū)交通不便、居住分散，存在很多留守老人和兒童，因此要靈活地通過不同渠道去宣傳低保，如短信、微信、電話等方式，使農(nóng)村低保政策真正走進每一戶家庭。再次，針對騙保和依賴低保的思想要及時進行思想教育。讓村民真正了解低保政策的意圖，只有村民都了解農(nóng)村低保，都清楚這項政策的所有項程序，才能為開展農(nóng)村低保工作奠定良好的思想基礎(chǔ)。

4.3 完善低保政策的規(guī)章制度

我國的農(nóng)村低保政策于2007年開始向全國推廣，但目前較為規(guī)范的法規(guī)只有1996年頒發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和2014年國務(wù)院頒發(fā)的《社會救助暫行頒發(fā)》。我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差異大，地理環(huán)境亦千差萬別，農(nóng)村低保政策在各地也出現(xiàn)了諸多新問題，原有的法規(guī)早已不適應(yīng)不同地區(qū)出現(xiàn)的不同問題。因此，根據(jù)目前及未來可能出現(xiàn)的問題制定新的農(nóng)村低保政策法律法規(guī)乃是當務(wù)之急，防止人為故意鉆漏網(wǎng)。

首先，要制定基本的法律法規(guī)體系，明確規(guī)定農(nóng)村低保對象、低保等級、領(lǐng)取金額、申請程序及資料等，同時也要制定相關(guān)的懲處法律法規(guī)，嚴格打擊農(nóng)村低保政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“暗箱操作”行為。其次，根據(jù)不同地區(qū)的差距出臺具體的規(guī)章制度，廣東省城市化發(fā)展較快，各鄉(xiāng)村經(jīng)濟狀況和地域風(fēng)俗各不相同，針對不同地區(qū)出現(xiàn)的不同問題，制定具有指導(dǎo)性意義的規(guī)章。

4.4 健全政策執(zhí)行的監(jiān)管機制

低保政策的貫徹執(zhí)行必須符合公平的正義，即包括形式正義和實質(zhì)正義。政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種偏差，都是由于形式正義和實質(zhì)正義沒有得到保障。因此，政府應(yīng)該盡快制定關(guān)于農(nóng)村低保政策執(zhí)行的監(jiān)管機制來保障實現(xiàn)公平正義。監(jiān)管機制應(yīng)包括以下幾個方面。

（1）成立村鎮(zhèn)級監(jiān)督委員會。委員會可以聘請退休的老干部、老黨員擔(dān)任或青年學(xué)生志愿者，主要負責(zé)聽取和收集農(nóng)村低保政策方面的問題，監(jiān)督低保工作中存在的違法行為。

（2）不定期檢查。在鎮(zhèn)政府機關(guān)中抽調(diào)一些人成立突擊檢查小組，不定期審核地方有關(guān)部門的農(nóng)村低保工作，包括低保資金使用情況、走訪低保家庭和核實申請低保材料等，及時排查不符合低保戶的情況和資金使用不當情況。

（3）拓寬社會監(jiān)督渠道。除了政府內(nèi)部監(jiān)督，還應(yīng)該面向群眾廣開監(jiān)督渠道，并且是多樣化的，比如開通投訴電話熱線、微信公眾號、微博等。

5 結(jié) 語

筆者通過對X村低保政策執(zhí)行偏差的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)低保政策本身是一項好政策，但存在不會自動如期執(zhí)行的情況。政策執(zhí)行會受政策內(nèi)容、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體和監(jiān)管機制的影響，只有通過規(guī)范影響政策執(zhí)行偏差的各個因素，才能更好地實現(xiàn)政策意圖。

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