論行政指導(dǎo)行為的可訴性

摘 要 行政指導(dǎo)作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)型政府發(fā)展的新產(chǎn)物，自改革開(kāi)放以來(lái)，作用不斷得到凸顯并廣泛應(yīng)用于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，行政指導(dǎo)的運(yùn)用使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果顯著。為此，行政指導(dǎo)逐步取代行政政令轉(zhuǎn)化為我國(guó)政府實(shí)施行政調(diào)控的又一重要行政舉措。但由于行政指導(dǎo)行為的特殊性質(zhì)，當(dāng)前行政指導(dǎo)行為并未納入行政訴訟體系，這就導(dǎo)致遭受不適當(dāng)行政指導(dǎo)行為所侵權(quán)的相對(duì)人缺乏合理有效的救濟(jì)途徑。為此本文從界定行政指導(dǎo)的概念出發(fā)，通過(guò)闡述行政指導(dǎo)的理論基礎(chǔ)以及存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和意義，詳細(xì)說(shuō)明行政指導(dǎo)納入行政訴訟范圍的可行性。

關(guān)鍵詞 行政指導(dǎo) 可訴性 司法救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：段雨杉，暨南大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.248

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，行政指導(dǎo)行為逐漸成為行政機(jī)關(guān)主要的行政執(zhí)行方式，行政指導(dǎo)以高效便捷的靈活性不斷對(duì)我國(guó)的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，成效顯著。但在行政指導(dǎo)行為的實(shí)施中，越來(lái)越多的侵權(quán)行政指導(dǎo)行為屢屢發(fā)生，導(dǎo)致行政指導(dǎo)失去了原有的目的和初衷。同時(shí)我國(guó)當(dāng)前法律體系中缺乏對(duì)行政指導(dǎo)行為的實(shí)施過(guò)程及實(shí)施方式的立法規(guī)范，導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)益受到侵害也求助無(wú)門(mén)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)無(wú)須對(duì)其不良行為承擔(dān)責(zé)任后果，這就表明行政指導(dǎo)這一新型的行為跳出了“權(quán)力的牢籠”，缺少相應(yīng)的約束導(dǎo)致了公共權(quán)力的濫用，這將會(huì)極大地阻礙人民民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)和合法權(quán)益的保護(hù)。為此，將行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟體系不僅僅有利于行政指導(dǎo)目的的實(shí)現(xiàn)，也便于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)使其免受侵害，更有助于規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)用，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)政府職能的實(shí)現(xiàn)。

一、 行政指導(dǎo)概念界定

（一）行政指導(dǎo)定義

自改革開(kāi)放以來(lái)，作用不斷得到凸顯并廣泛應(yīng)用于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，行政指導(dǎo)的運(yùn)用使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果顯著。為此，行政指導(dǎo)逐步取代行政政令轉(zhuǎn)化為我國(guó)政府實(shí)施行政調(diào)控的又一重要行政舉措。

（二）行政指導(dǎo)產(chǎn)生和發(fā)展的目的

行政指導(dǎo)產(chǎn)生和發(fā)展的目的在于使行政機(jī)關(guān)能夠迅速對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)做出反應(yīng)并進(jìn)行社會(huì)管理行為，使其更加有效地發(fā)揮在其職能、職責(zé)或管轄的事務(wù)范圍內(nèi)的作用。與此同時(shí)，行政指導(dǎo)作為一種新型便捷有效的行政方式，不斷地對(duì)傳統(tǒng)依法行政進(jìn)行補(bǔ)充，不斷鞏固了自身在行政領(lǐng)域的重要地位。行政指導(dǎo)制度起源于“二戰(zhàn)”后的日本，隨著行政指導(dǎo)制度在日本行政管理過(guò)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用，為此受到越來(lái)越多國(guó)家政府的推崇。我們可以認(rèn)為“行政指導(dǎo)作為對(duì)傳統(tǒng)依法行政的一種必要補(bǔ)充和一種靈活高效的行政活動(dòng)方式，正在日益廣泛地被越來(lái)越多的國(guó)家地區(qū)所采納應(yīng)用于社會(huì)治理的實(shí)踐中，甚至在許多經(jīng)濟(jì)和行政管理領(lǐng)域中，與其獨(dú)特的性質(zhì)不斷發(fā)揮著政府對(duì)于社會(huì)的調(diào)控作用，甚至起著補(bǔ)充和替代，輔助和推動(dòng)、協(xié)調(diào)和整合、預(yù)防和疏導(dǎo)等積極影響，逐步成為當(dāng)代行政科學(xué)化尤其是行政法學(xué)的一個(gè)重要研究范疇?！钡鳛樾姓裰骰⒎?wù)型政府背景下的產(chǎn)物的行政指導(dǎo)，不僅僅是一個(gè)類型化的現(xiàn)代行政調(diào)控的方式方法，也是一個(gè)存在許多問(wèn)題亟待解決的新型行政措施。我們必須要看到行政指導(dǎo)猶如一柄雙刃劍，充滿優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)也蘊(yùn)含著危險(xiǎn)。因此在對(duì)行政指導(dǎo)加以研究分析時(shí)也要對(duì)行政指導(dǎo)的缺點(diǎn)進(jìn)行明晰。

（三）行政指導(dǎo)性質(zhì)

1.行政指導(dǎo)性質(zhì)的含義

行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、自愿選擇性等多種性質(zhì)綜合而成的一種非權(quán)力性的新型行政舉措，在行政法體系中，既有別于設(shè)立規(guī)范的行政立法行為，也不同于擁有國(guó)家強(qiáng)制力作為保障的行政執(zhí)法行為。為此，其所具有的特殊性質(zhì)又不同于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，但行政指導(dǎo)又與上述行為密不可分地結(jié)合為行政機(jī)關(guān)的行為方式體系，相輔相成，相互配合并且有所針對(duì)地對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行調(diào)整，從而更好地實(shí)現(xiàn)行政調(diào)控的目標(biāo)。

2.行政指導(dǎo)性質(zhì)界定

盡管官方已經(jīng)對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)做過(guò)解釋，但學(xué)術(shù)界仍然對(duì)行政指導(dǎo)性質(zhì)領(lǐng)域存在諸多爭(zhēng)論，主要理論分歧在于以下三個(gè)方面：

第一，行政指導(dǎo)應(yīng)該將其劃分為行政行為還是事實(shí)行為的問(wèn)題，這是明晰行政指導(dǎo)行為的關(guān)鍵一步，關(guān)系到行政指導(dǎo)的定義問(wèn)題。當(dāng)前，主流觀點(diǎn)一致將“某一行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)是否產(chǎn)生影響，是否將引起法律事實(shí)的變更。”這一標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)分行政行為或者事實(shí)行為的根據(jù)。通過(guò)對(duì)行政指導(dǎo)性質(zhì)定義的解釋，可以得出由于行政指導(dǎo)本身所具有的特殊性質(zhì)使其區(qū)別于其他的行政行為，行政指導(dǎo)行為作為一種新型的服務(wù)性行政行為，難于根據(jù)傳統(tǒng)的行政行為定義去進(jìn)行衡量，其在整個(gè)行政法律體系中具有特殊意義?！笆聦?shí)上在行政指導(dǎo)實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)為取得相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)的認(rèn)同履行行政指導(dǎo)行為時(shí)，會(huì)利用自身的資源和先天的信息優(yōu)勢(shì)來(lái)誘導(dǎo)相對(duì)人執(zhí)行行政機(jī)關(guān)所下達(dá)的行政指導(dǎo)行為，這就可能導(dǎo)致在整個(gè)行政過(guò)程中出于對(duì)政府權(quán)威的信賴和認(rèn)同進(jìn)而造成行政相對(duì)人履行行政指導(dǎo)行為造成自身合法權(quán)益受損的情況。為此應(yīng)將行政指導(dǎo)行為認(rèn)定為一種法律行為，只是相對(duì)于其他行政行為效力相對(duì)較弱的一項(xiàng)法律行為。

第二，行政指導(dǎo)的權(quán)力屬性探究，明晰行為是否具有行政權(quán)力性的問(wèn)題?！靶姓笇?dǎo)作為一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新型產(chǎn)物，是由行政主體在其職責(zé)范圍內(nèi)依其職權(quán)做出的對(duì)行政相對(duì)人的行為產(chǎn)生一定作用的一種權(quán)利行為?！钡珯?quán)利之間本身就存在力量強(qiáng)弱的區(qū)別，作為弱權(quán)利的一種表現(xiàn)形式的行政指導(dǎo)。從其本身所具有的服務(wù)性出發(fā)便決定了其將有別于諸如行政命令等一般意義上的行政強(qiáng)權(quán)行為。根據(jù)“行政指導(dǎo)不具有法律法規(guī)上的強(qiáng)制力，原則上依賴于行政相對(duì)人的自愿、自覺(jué)所產(chǎn)生的規(guī)范作用?？芍?，行政主體所做出的行政指導(dǎo)是一種行政的弱權(quán)力行為，其主要依靠社會(huì)公信力產(chǎn)生的相應(yīng)影響來(lái)對(duì)行政相對(duì)人做出約束和規(guī)范。然而在社會(huì)實(shí)踐中，行政指導(dǎo)往往因?yàn)槠渲贫ㄖ黧w的特殊性而表現(xiàn)為一種行政權(quán)力性的行為，只是與其他行政行為相比權(quán)力稍弱而已實(shí)質(zhì)上喪失了自愿性的初衷。

第三，行政指導(dǎo)是否具有強(qiáng)制性，是否屬于一項(xiàng)強(qiáng)制的行政行為的問(wèn)題。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)此看法不一，事實(shí)上對(duì)于行政指導(dǎo)的強(qiáng)制性問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地一概而論，而應(yīng)從實(shí)然和應(yīng)然角度進(jìn)行分析探討。從應(yīng)然角度進(jìn)行分析，可知行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、自愿選擇性等性質(zhì)，其主要措施往往表現(xiàn)為建議、勸告、引導(dǎo)等柔和靈活的行政方式構(gòu)成，為此行政指導(dǎo)不構(gòu)成法律意義上的強(qiáng)制性。但從實(shí)然角度進(jìn)行探究，法律意義上的非強(qiáng)制性并不等同于其在事實(shí)上的非強(qiáng)制性。事實(shí)上，行政指導(dǎo)在實(shí)踐運(yùn)用中往往表現(xiàn)出與法律意義上的非強(qiáng)制性相反的行政強(qiáng)制力。出于行政主體與行政相對(duì)人不平等的法律地位，為此在行政指導(dǎo)的過(guò)程中，縱使行政指導(dǎo)本身具有自愿性，但相對(duì)人出于對(duì)政府公權(quán)力的敬畏也會(huì)選擇服從迫于無(wú)奈接受哪怕不合理?yè)p害自身利益的行政指導(dǎo)，擔(dān)心拒絕行政指導(dǎo)行為將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的變相“處罰”。再次，由于千百年來(lái)的“官本位”思想使得民眾心中對(duì)公權(quán)力充滿畏懼，公民權(quán)利淡薄，相對(duì)人處于弱勢(shì)地位都將不情愿卻不得不選擇服從。

由此可見(jiàn)“法律上對(duì)行政相對(duì)人的所具有自愿選擇是否遵循行政指導(dǎo)行為的規(guī)定僅僅停留在法律層面，而行政指導(dǎo)在事實(shí)層面卻具有與其他行政行為類似的強(qiáng)制性?！本C上所述，行政指導(dǎo)行為可以概括為包裹在“自愿外衣”下的一種新型的強(qiáng)制性行政行為。只是出于行政指導(dǎo)的特殊地位和行政指導(dǎo)的弱權(quán)力的屬性讓其有別于其他行政行為，但行政指導(dǎo)行為同時(shí)又存在著事實(shí)上的行政強(qiáng)制力。

二、行政指導(dǎo)存在的依據(jù)

（一）行政指導(dǎo)的法理背景解析

作為國(guó)家的一種重要行政手段，行政指導(dǎo)逐步取代傳統(tǒng)行政行為在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著難以忽視的重要作用。從行政指導(dǎo)的法理學(xué)演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，行政指導(dǎo)的出現(xiàn)并非偶然。其一，行政指導(dǎo)的產(chǎn)生手段深受社會(huì)學(xué)法學(xué)的影響。“隨著資本主義進(jìn)入資本壟斷時(shí)期，國(guó)家不得不頒布大量的法律法規(guī)來(lái)干預(yù)社會(huì)的發(fā)展，“法社會(huì)化”成為當(dāng)時(shí)的社會(huì)趨勢(shì)并對(duì)社會(huì)發(fā)展起著深遠(yuǎn)的影響?！岸?zhàn)”之后隨著戰(zhàn)后社會(huì)學(xué)法學(xué)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的影響，催生出了行政指導(dǎo)這一新型的行政行為。

其二，行政指導(dǎo)的發(fā)展演變也深受綜合法學(xué)產(chǎn)生的影響。綜合法學(xué)學(xué)家認(rèn)為“在任何切實(shí)可行的法律體系中，為了保證有效地實(shí)現(xiàn)一定的行為模式，應(yīng)該存在一個(gè)具有組織強(qiáng)制力和群體相結(jié)合的集合體。”為此，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)權(quán)力因素而輕視法律中道德和社會(huì)的存在將會(huì)導(dǎo)致極其不合理行為的存在。由于綜合法學(xué)的逐步發(fā)展，行政指導(dǎo)這種相對(duì)柔和高效且自愿選擇的行政方式越來(lái)越得到社會(huì)的認(rèn)可。再次，注重平衡的現(xiàn)代行政法理念的推廣也為行政指導(dǎo)的產(chǎn)生做出鋪墊。 隨著民主、人權(quán)、法治等現(xiàn)代觀念的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，“有限政府”理論的不斷發(fā)展，采取民主方式來(lái)參政議政的方式逐步成為社會(huì)發(fā)展的客觀要求和重要內(nèi)容。與此同時(shí)，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)發(fā)展和滿足公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的不斷提高的要求，新型高效、便捷靈活的行政指導(dǎo)逐步成為行政機(jī)關(guān)積極行使行政權(quán)力，加強(qiáng)行政干預(yù)的重要舉措。

（二）行政指導(dǎo)的法律依據(jù)

通說(shuō)認(rèn)為“做出行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)在不違背憲法和法律原則、精神的前提條件下高效便捷地采取行政指導(dǎo)這一行政措施，同時(shí)取得行政相對(duì)人的同意或者許可，并不與依法行政相矛盾。從行政指導(dǎo)的發(fā)展來(lái)看，行政指導(dǎo)的目的在于增進(jìn)公共利益更好地加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理，積極促進(jìn)行政目的得以實(shí)施。

由此可知，行政指導(dǎo)的出現(xiàn)歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的綜合產(chǎn)物，是在追求形式合法性的大前提前提下對(duì)實(shí)質(zhì)合法性的一種合理的行政舉措的創(chuàng)造。

三、行政指導(dǎo)不可訴原因分析

行政指導(dǎo)的所具有的特殊性質(zhì)導(dǎo)致其在司法實(shí)踐活動(dòng)中， 普遍將其排除在行政復(fù)議或是行政訴訟的事由之外，并未將其納入行政訴訟領(lǐng)域的理由如下：“其一，由行政機(jī)關(guān)所做出的行政指導(dǎo)行為不屬于法律行為，一般不會(huì)產(chǎn)生法律效果；其二，行政指導(dǎo)出于行政相對(duì)人的自愿選擇而產(chǎn)生相應(yīng)效力，并非強(qiáng)制行政相對(duì)人必須履行行政指導(dǎo)做出的事項(xiàng)：其三，行政指導(dǎo)本身不屬于不具有具體行政的特性，無(wú)法將其定義為具體的行政行為。”為此主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政相對(duì)人即使違反行政指導(dǎo)行為也不會(huì)產(chǎn)生不利的法律后果這就將行政指導(dǎo)行為排除在行政訴訟范圍之外。 然而僅僅簡(jiǎn)單從行政指導(dǎo)的應(yīng)然角度的特點(diǎn)出發(fā)就認(rèn)定行政指導(dǎo)不屬于一般行政行為，而將其排出在行政訴訟之外的做法是缺乏考慮的。這個(gè)觀點(diǎn)從理論及其司法實(shí)踐中都存在較大漏洞。

四、行政指導(dǎo)可訴性分析

（一）行政指導(dǎo)現(xiàn)狀及問(wèn)題

行政指導(dǎo)作為一種社會(huì)發(fā)展的新型事物，本身所具有的獨(dú)特性質(zhì)和功能作用是其成為集積極作用與消極作用為一體的政府轉(zhuǎn)型期的綜合產(chǎn)物。為此我們不得不對(duì)演變的過(guò)程中存在的以下問(wèn)題進(jìn)行探討：

1.行政指導(dǎo)概念定義不明，缺乏相應(yīng)理論指導(dǎo)

隨著社會(huì)的不斷更新與發(fā)展，行政指導(dǎo)不斷深入我們的生活實(shí)踐之中。盡管如此，仍然有很大一部分民眾對(duì)行政指導(dǎo)制度存在誤解、曲解。部分人簡(jiǎn)單地將行政指導(dǎo)制度理解為傳統(tǒng)的行政行為加以抵觸、否定。有的人又將行政指導(dǎo)制度錯(cuò)誤地視為一般行政行為，對(duì)其持敬畏的態(tài)度不得不服從，這些存在誤解的觀點(diǎn)和想法在一定程度上極大地制約了我國(guó)行政指導(dǎo)制度的發(fā)展。

2.行政指導(dǎo)行為民主性和穩(wěn)定性欠缺

“部分行政指導(dǎo)行為由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定且不對(duì)外公開(kāi)爭(zhēng)求民眾意見(jiàn)簡(jiǎn)單地而成，為此行政指導(dǎo)行為就其制定層面就缺乏透明度和民主性。同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的相互隔離，部分行政指導(dǎo)行為重復(fù)做出甚至朝令夕改，導(dǎo)致民眾應(yīng)接不暇，有的還導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害?！?/p>

3.行政指導(dǎo)缺乏立法規(guī)范，缺乏相應(yīng)制度對(duì)其約束

當(dāng)前在行政指導(dǎo)層面的立法屈指可數(shù)，法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足行政指導(dǎo)日益變化發(fā)展的需求。尤其在行政指導(dǎo)的定義程序方面缺少明確的法律法規(guī)，這就導(dǎo)致行政指導(dǎo)行為與其他公務(wù)行為相混淆，未能真正實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)的價(jià)值目標(biāo)。

（二）行政指導(dǎo)可訴性理論依據(jù)

盡管理論層面并未將行政指導(dǎo)劃分為行政行為，而是將其作為行政相對(duì)行為進(jìn)行探討研究，但根據(jù)“行政主體經(jīng)過(guò)行政執(zhí)法人員做出的單方面的能直接或間接引起法律效果的公務(wù)行為”是行政行為的法律特征中可以得出具有相同行為性質(zhì)的行政指導(dǎo)也應(yīng)該歸屬于行政行為進(jìn)行討論，也應(yīng)該具有行政行為所具備的可訴性。行政指導(dǎo)在實(shí)際運(yùn)用中明顯呈現(xiàn)出鮮明的權(quán)力性，明確的目的性，有力的執(zhí)行性等特點(diǎn)都表明行政指導(dǎo)行為是一項(xiàng)行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定行政目的而制定的針對(duì)某一特定對(duì)象的一項(xiàng)行政行為。其次，行政主體與行政相對(duì)人及其第三人之間的不平等地位導(dǎo)致行政指導(dǎo)行為在實(shí)施過(guò)程中難免對(duì)相對(duì)人或第三人產(chǎn)生一定的法律行為。為此，行政指導(dǎo)應(yīng)作為一種行政法律行為加以討論并納入行政訴訟范圍進(jìn)行討論和救濟(jì)。

五、行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)范圍

司法作為最后的救濟(jì)途徑， 應(yīng)該以司法途徑救濟(jì)行政指導(dǎo)帶給行政相對(duì)人所造成的不利后果，這不僅有利于避免公權(quán)力的肆意濫用，也能夠充分保障公民的合法權(quán)益。將行政指導(dǎo)行為所產(chǎn)生的不利影響納入司法救濟(jì)領(lǐng)域，將有助于行政主體履行“權(quán)責(zé)一致”、依法行政原則，為此需要以法律手段來(lái)調(diào)控行政機(jī)關(guān)對(duì)于公共權(quán)力的運(yùn)用，將公權(quán)力的運(yùn)行劃歸于法律監(jiān)督領(lǐng)域，避免法治空洞化的產(chǎn)生。 根據(jù)行政指導(dǎo)在實(shí)施過(guò)程中所出現(xiàn)的一系列侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象可總結(jié)出， 行政相對(duì)人可以為了保護(hù)自身的合法權(quán)益對(duì)以下幾類行政指導(dǎo)行為提起行政訴訟。

（一）行政指導(dǎo)的內(nèi)容不符合法律規(guī)定

即行政主體應(yīng)該受依法行政原則的要求，一切行政行為的制定、履行都應(yīng)嚴(yán)格地遵循法律規(guī)定，接受法律法規(guī)的監(jiān)督和約束。所以，行政指導(dǎo)的做出也需要符合法律法規(guī)不存在任何例外。為此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)所做出的行政指導(dǎo)出現(xiàn)違反現(xiàn)行法律法規(guī)的情況或者雖無(wú)法律法規(guī)對(duì)其加以規(guī)范但該行政指導(dǎo)行為明顯與基本的法律原則、價(jià)值相違背的也應(yīng)歸屬于內(nèi)容違法的行政指導(dǎo)。為此，行政主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）程序違法的行政指導(dǎo)

部分行政指導(dǎo)行為的制定與法律法規(guī)的要求大相徑庭，這就導(dǎo)致了行政指導(dǎo)行為的制定方式、步驟和時(shí)限程序違法。為此，在行政指導(dǎo)行為違法的情況下，最為常見(jiàn)的違法情況就屬行政指導(dǎo)的程序違法，行政主體在做出行政指導(dǎo)的情況下并非采用建議、勸告、勸導(dǎo)等非強(qiáng)制性措施，而是采取行政命令的方式做出，變相地對(duì)相對(duì)人采取命令、威脅、恐嚇的強(qiáng)制性方式做出。這樣的行為方式不僅僅與行政指導(dǎo)設(shè)立的初衷大相徑庭， 也喪失了行政指導(dǎo)高效便捷、靈活自愿的先天優(yōu)勢(shì)。其背離了行政指導(dǎo)的本意，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象并且嚴(yán)重影響了公權(quán)力的運(yùn)用。

（三）濫用職權(quán)和超越職權(quán)的行政指導(dǎo)行為

在行政指導(dǎo)實(shí)踐中不乏大量的超越職權(quán)的行政指導(dǎo)行為。例如不符合要求的部門(mén)對(duì)專業(yè)化要求的部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)和干預(yù)。例如：教育局對(duì)于農(nóng)科所研究所做出的指導(dǎo)行為。濫用職權(quán)的行政指導(dǎo)行為，則具體地表現(xiàn)為行政主體為獲取某種特殊利益故有針對(duì)性的實(shí)施的某種針對(duì)具體行政相對(duì)人的指導(dǎo)行為。此種行為多見(jiàn)于國(guó)有資產(chǎn)私有化的過(guò)程中，這種“官商勾結(jié)”想象的存在不僅僅使得行政指導(dǎo)行為成為某些行政主體的牟利辦法，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

六、結(jié)語(yǔ)

作為行政主體為履行特定目的所做出的行政指導(dǎo)，隨著社會(huì)的發(fā)展將會(huì)越來(lái)越廣泛的應(yīng)用于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，但在行政指導(dǎo)實(shí)踐中我們不得不對(duì)行政指導(dǎo)所造成的不利后果加以重視。由于行政指導(dǎo)行為的性質(zhì)模糊，定義不明導(dǎo)致行政指導(dǎo)行為并未納入行政訴訟范疇。但是行政訴訟作為行政法制監(jiān)督的最后和最有效的手段無(wú)法對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督和約束將導(dǎo)致對(duì)公權(quán)力無(wú)法有效約束，對(duì)受到侵害的相對(duì)人無(wú)法進(jìn)行合理的司法救濟(jì)，這些現(xiàn)象的存在將會(huì)嚴(yán)重制約我國(guó)行政領(lǐng)域的法治建設(shè)，為此將行政指導(dǎo)納入行政訴訟是一個(gè)必然趨勢(shì)。

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