論我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)可行性

摘 要 公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系在一個(gè)國家公務(wù)員制度中舉足輕重，因此對公務(wù)員合法權(quán)益的保護(hù)具有極其重要的作用。本文首先通過一則案例引出保護(hù)我國公務(wù)員合法權(quán)益的迫切需要，接著介紹了我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系的現(xiàn)狀，指出其中存在的瑕疵與缺陷，究其本源與基礎(chǔ)理論，借用比較法研究手段，參考法國公務(wù)員模式及其權(quán)利救濟(jì)制度，取其精華，去其糟粕，最終證明了在我國實(shí)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)之司法救濟(jì)是可行的。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 司法救濟(jì) 可行性

作者簡介：耿聰，西南政法大學(xué)本科。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.070

一、引言

2016年6月15日，安徽黃山歙縣王村鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長洪升因工作期間駕私家車載客被人舉報(bào)。歙縣對洪升上班時(shí)間駕駛私家車進(jìn)行違規(guī)營運(yùn)給與6個(gè)月行政警告處分，并對其主動(dòng)上交的違規(guī)收入進(jìn)行了收繳。針對洪升在未取得出租汽車經(jīng)營資格的情況下從事出租汽車客運(yùn)經(jīng)營的問題，歙縣交通運(yùn)管部門也對其作出了罰款5000元的行政處罰 。洪升因此事成了網(wǎng)絡(luò)紅人，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在上班時(shí)間開網(wǎng)約車，本該根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）第53條第14項(xiàng)規(guī)定給予黨紀(jì)處分，但是洪升工資不高，又因病舉債，為生活所迫才萌生了開滴滴賺點(diǎn)錢還債的想法。并且他主要利用休息日和下班時(shí)間拉客，用的是私家車，也并沒有影響正常履職。于是引發(fā)了一場關(guān)于該處罰的是否妥當(dāng)?shù)臓幷摗?/p>

法理不外乎人情，人們對公職人員賺外快一向都是磨刀霍霍，這次卻選擇了體諒洪升，無外乎是用心去判斷。洪升事件實(shí)屬特殊且私以為處理結(jié)果過于嚴(yán)厲，可是當(dāng)筆者為其尋找救濟(jì)路徑時(shí)，發(fā)現(xiàn)他只能提起申訴或者控告，別無他法，顯然不妥。學(xué)界已有諸多論述公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的文獻(xiàn)資料，大致分為兩大主流。一些學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)該對公務(wù)員內(nèi)部行政救濟(jì)制度進(jìn)行完善；還有一些學(xué)者認(rèn)為，國家在解決公職人員救濟(jì)問題的過程中，需要在構(gòu)建內(nèi)部救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，對公務(wù)員外部行政救濟(jì)制度進(jìn)行完善，實(shí)行雙軌救濟(jì)。兩種觀點(diǎn)各有千秋，完善行政內(nèi)部權(quán)力救濟(jì)制度僅能從內(nèi)部一種途徑對公務(wù)員合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，無法保障救濟(jì)涵射的廣度。建議實(shí)行雙軌制大多借鑒的是英美法系國家成功經(jīng)驗(yàn)，移植到我國，難以確定是否會(huì)發(fā)生“橘生淮北則為枳”的情形。因此，筆者總結(jié)了前人的研究成果，借鑒同為大陸法系的法國國家公務(wù)員制度，力在探求給公務(wù)員披上保護(hù)合法權(quán)益的“外套”的可行性。

二、我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度現(xiàn)狀及其弊端

從我國《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定來看，公務(wù)員主要指的是依法履行公職、享有國家行政編制的工作人員。他們的工資福利由國家財(cái)政承擔(dān)。根據(jù)產(chǎn)生方式不同，我國公務(wù)員可以分為選任制、委任制、考任制和聘任制四類。我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系對公務(wù)員的申訴控告的權(quán)利進(jìn)行了明確，聘任制公務(wù)員享有申請仲裁和司法救濟(jì)的權(quán)利。顯然，除聘任制公務(wù)員以外我國公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)路徑只有行政內(nèi)部救濟(jì)，被明確地排除出了司法救濟(jì)范圍之外，其不足主要有以下幾點(diǎn)：

第一，法律規(guī)范繁雜無序。我國沒有統(tǒng)一的行政法典，對公務(wù)員救濟(jì)體系亦缺乏一個(gè)全面、具體的規(guī)定，且各相關(guān)制度位階不同，無疑增加了適用難度。

第二，救濟(jì)主體具有隸屬性。由于救濟(jì)機(jī)關(guān)為作出決定的同級公務(wù)員主管部門或其上級機(jī)關(guān)，皆不具有獨(dú)立性和權(quán)威性， 救濟(jì)手段易僅為表面文章。再者由救濟(jì)機(jī)關(guān)評判自己所做決定的合法與合理性，違背了“自己不能成為自己的法官”的自然正義原則。這樣的救濟(jì)，難以保證徹底與公正。

第三，程序不透明。因?yàn)榫窒抻谛姓葷?jì)，缺乏公開透明和公眾參與，無法接受外部監(jiān)督，極易滋生徇私腐敗，更加難以實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員合法權(quán)利的有效保障。

第四，裁決結(jié)果缺乏執(zhí)行力?！豆珓?wù)員法》規(guī)定“公務(wù)員申訴的受理機(jī)關(guān)審查認(rèn)定人事處理有錯(cuò)誤的，原處理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正”，但是沒有其處理期限做出明確規(guī)定，并且法律也沒有賦予審查結(jié)果以強(qiáng)制執(zhí)行效力。因此，即使公務(wù)員得到了一個(gè)有利的結(jié)論，也未必能夠得到有效的救濟(jì)。

三、影響我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系的理論基礎(chǔ)

（一）特別權(quán)利關(guān)系理論

特別權(quán)利關(guān)系是我國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系的主體理論依據(jù)，這一理論起源于德國君主立憲制時(shí)期，后來在我國臺灣地區(qū)和日本等地盛行。所謂特別權(quán)力關(guān)系是以國家、政府或公共團(tuán)體等行政主體的一種關(guān)系形式。在特別的法律原因下，有關(guān)部門主要以公法上的特別目的為限，對相對人的概括的命令、強(qiáng)制的權(quán)力進(jìn)行發(fā)揮，在這一關(guān)系模式下，相對人有著服從的義務(wù) 。從理論層面來看，對國家、政府在某些領(lǐng)域中發(fā)揮行政權(quán)的優(yōu)越地位進(jìn)行保護(hù)，是特別權(quán)力關(guān)系理論的核心要素，在當(dāng)事人在特別權(quán)力關(guān)系中的地位表現(xiàn)出嚴(yán)重不平等的特點(diǎn)的情況下，特別權(quán)利主體可以依托內(nèi)部規(guī)則的方式對相對方的基本權(quán)利進(jìn)行限制，也可以對其苛以繁重的義務(wù)。從這種限制機(jī)制的影響來看，相對人有忍受的義務(wù)，且不能尋求司法上的救濟(jì)。由于此種理論對人權(quán)保障、行政法治以及司法最終權(quán)等法治原理的適用進(jìn)行了排除，因而學(xué)術(shù)界也對這一理論進(jìn)行了全面批判，從社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，特別權(quán)力理論的影響力已經(jīng)日漸衰微，在公務(wù)員、學(xué)生、監(jiān)獄服刑人員及軍人的基本權(quán)益受到侵害的情況下，對其提供司法救濟(jì)已成世界性的法治潮流。

（二）傳統(tǒng)儒家學(xué)說的封建宗法思想

我國自古延續(xù)而來的宗法制、等級制對現(xiàn)代的行政體制建構(gòu)產(chǎn)生了深刻的影響，并且潛移默化地影響了公務(wù)員對待自身權(quán)利的態(tài)度。我國傳統(tǒng)上權(quán)利救濟(jì)文化的缺失以及厭訟的觀念反映到公務(wù)員和政府這一公權(quán)力系統(tǒng)時(shí)則表現(xiàn)得更為明顯突出。公務(wù)員作為特殊的群體，其具有雙重身份。但是他們對此的認(rèn)知并不明晰，尤其是對自己在行政系統(tǒng)中所處的角色究竟享受何種保護(hù)、如何救濟(jì)并不清楚，由此也就產(chǎn)生了公務(wù)員這一本身相對于行政機(jī)關(guān)就處于弱勢地位的群體形成了權(quán)利意識淡薄的觀念。公務(wù)員對自己行政事務(wù)執(zhí)行者身份的肯定往往導(dǎo)致其對作為受害者權(quán)利救濟(jì)要求的弱化。對于行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為大部分公務(wù)員選擇的是容忍與接受，并且最終選擇服從。

四、法國公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系

根據(jù)法國法律的有關(guān)規(guī)定，公務(wù)員對行政處分不服的，有行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種方式進(jìn)行自我救濟(jì)。

（一）行政救濟(jì)

善意救濟(jì)、層級救濟(jì)和申訴救濟(jì)組成法國的行政救濟(jì)體系。善意救濟(jì)和層級救濟(jì)是公務(wù)員依據(jù)行政組織原則，向有行政處分權(quán)的原行政機(jī)關(guān)提出申訴或者向其上級行政機(jī)關(guān)申訴的救濟(jì)申請措施。行政機(jī)關(guān)在對相關(guān)申訴進(jìn)行審查后，可以作出維持、撤銷或者修改原行政處分的決定。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政處分與紀(jì)律委員會(huì)的建議不同，且公務(wù)員所受到的處分非申誡和警告的情況下，公務(wù)員如果對處分不服，可以在接到處分通知的一個(gè)月以內(nèi)，向國家公務(wù)員或地方公務(wù)員最高委員會(huì)提起申訴。在進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，公務(wù)員最高委員會(huì)可以向行政機(jī)關(guān)提出維持、撤銷或修改行政處分的建議。

（二）司法救濟(jì)

根據(jù)法國公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員對行政機(jī)關(guān)的處分不服，可以向行政法院申請撤銷之訴和損害賠償之訴。只要是侵犯公務(wù)員的合法權(quán)利和利益，不論是具體還是抽象的行政行為，都可作為訴訟對象。公務(wù)員服務(wù)地區(qū)的地方行政法庭對撤銷之訴有管轄權(quán)。法庭從事實(shí)和法律兩個(gè)方面進(jìn)行審查，內(nèi)容包括事實(shí)認(rèn)定、行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)限以及是否存在權(quán)力濫用等內(nèi)容。行政法院的審查屬于復(fù)核審查，只審查法律適用。法庭判決的溯及力的強(qiáng)化，是法國司法救濟(jì)體系所表現(xiàn)出來的主要特點(diǎn)，違法的行政處分被撤銷后，公務(wù)員的職位和薪資恢復(fù)到處分前的狀態(tài)。其間公務(wù)員的各種權(quán)利與利益，亦均應(yīng)享受。損害賠償之訴是指公務(wù)員在行政機(jī)關(guān)的違法行政處分行為所造成的物質(zhì)與精神損害的影響下，向行政法院提起的賠償訴訟。公法上的賠償規(guī)則是損害賠償適用的主要特點(diǎn)，錯(cuò)相抵原則和損益相抵原則是這一原則的具體表現(xiàn)。這一點(diǎn)也是法國與其他西方國家確立行政主體的賠償責(zé)任的差異性的表現(xiàn)。

（三）二者的關(guān)系

法國法律明確規(guī)定了行政救濟(jì)與司法救濟(jì)間的關(guān)系。通常情況下，行政救濟(jì)不是司法救濟(jì)的必經(jīng)前提，但如公務(wù)員提起損害賠償之訴，向法院起訴必須是行政救濟(jì)無果后的選擇。并且申請行政救濟(jì)會(huì)產(chǎn)生訴訟時(shí)效中止的后果，在行政救濟(jì)決定作出以后另行起算?？偟膩碚f，行政救濟(jì)與司法救濟(jì)互為補(bǔ)充，構(gòu)成了法國公務(wù)員行政處分救濟(jì)體系的有機(jī)整體。

五、我國公務(wù)員司法救濟(jì)的可行性

首先，雖然目前很多國家都在對特別權(quán)力關(guān)系理論進(jìn)行應(yīng)用，但是不同的國家在應(yīng)用這一理論的過程中，已經(jīng)對其進(jìn)行了大規(guī)模的修正，吸收了法律保留原則和司法最終原則，呈現(xiàn)出新的面貌。同時(shí)，歸功于現(xiàn)代人權(quán)理念更是推動(dòng)了法治進(jìn)程以及一些學(xué)者倡導(dǎo)的權(quán)利有效保障原則，如今內(nèi)部行政行為接受司法審查已然突破了理論障礙。權(quán)力有效保障原則對人民除了享有實(shí)體法規(guī)定的各項(xiàng)實(shí)體權(quán)利進(jìn)行了保障，也對國家提供具有實(shí)效性的程序權(quán)利進(jìn)行了保障，申請法院救濟(jì)的程序權(quán)利可以被看作是其中的一個(gè)重要的組成部分。從這一問題的法理基礎(chǔ)來看，法諺“有權(quán)利就有救濟(jì)”可以被看作是其法理基礎(chǔ)的主要組成部分。此外，權(quán)利有效保障原則還有具體的憲法基礎(chǔ)。并且，一些學(xué)者在對憲政分析進(jìn)行研究以后，認(rèn)為無限性是人民主權(quán)原則印象下，行政訴訟的受案范圍所表現(xiàn)出來的主要特點(diǎn)；全面性是權(quán)力制衡原則對行政訴訟受案的范圍的主要要求；基本權(quán)利原則要求對行政救濟(jì)問題所帶來的影響來看，無漏洞性成為了行政救濟(jì)所要遵循的主要原則。其次，學(xué)校與學(xué)生之間的糾紛亦屬于特別權(quán)力關(guān)系，如今在我國司法實(shí)踐中，已然突破了傳統(tǒng)障礙，被納入了行政訴訟的受案范圍，這讓我們在實(shí)踐層面上看到了公務(wù)員權(quán)益受到不法侵害時(shí)進(jìn)行司法審查的可行性。因此，倘若我國現(xiàn)在對公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系加以修改完善，增設(shè)司法救濟(jì)路徑，不僅具備充分的理論基礎(chǔ)，而且也擁有迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

我國現(xiàn)有的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度看似對公務(wù)員合法權(quán)益提供了保障，實(shí)則“紙上談兵”。因?yàn)楣珓?wù)員的申訴或控告不僅可申請范圍狹窄而且沒有關(guān)于結(jié)果執(zhí)行過程中的保障性規(guī)定，無法確保公務(wù)員權(quán)利得到切實(shí)地保障。引入司法救濟(jì)能更好的維護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益，當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為處理不當(dāng)或者權(quán)益受損時(shí)，不再只有行政救濟(jì)這一根救命稻草。多了司法救濟(jì)這條路徑，公務(wù)員維護(hù)其合法權(quán)益更加便捷，同時(shí)訴訟結(jié)果具有強(qiáng)制執(zhí)行力也是多了一層保護(hù)傘。當(dāng)然，引入公務(wù)員權(quán)利司法救濟(jì)會(huì)帶來一些制度上、程序上等諸多問題，但是我們不能因噎廢食，為了更好的貫徹落實(shí)依法治國、保障人權(quán)的法治理念，我們理應(yīng)穩(wěn)中求進(jìn)、一步一步克服困難，構(gòu)建更加完善的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度。

注釋：

http：//news.guilinlife.com/n/2016-07/08/384133.shtml.

翁岳生.論特別權(quán)力關(guān)系之新趨勢.行政法與現(xiàn)代法制國家.臺灣大學(xué)法學(xué)叢書.19 90.131.

法國國家和地方公務(wù)員一般地位法第 9 條、公務(wù)員總法第 15 條.

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