淺談多元化權(quán)利救濟機制中信訪救濟功能

摘 要 我國目前正處于經(jīng)濟快速的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的多元化狀態(tài)之中，種種社會矛盾的多發(fā)成為主要矛盾，而多元化的權(quán)利救濟機制也是應(yīng)然，否則無法救濟當事人合法權(quán)益與化解這些社會矛盾，多元化的權(quán)利救濟機制包含訴訟、調(diào)解、和解及信訪等各種類型。信訪制度中所說的權(quán)利救濟功能在一定程度上填補了多元化救濟機制的一些缺陷，但信訪救濟功能的合理性就相對薄弱，在多元化權(quán)利救濟機制中不應(yīng)該有信訪救濟制度，而應(yīng)該不斷完善以司法救濟制度為主的多元權(quán)利救濟機制，使信訪回到最開始的權(quán)力監(jiān)督以及政治參與的功能的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞 信訪 救濟功能 多元化 司法救濟

作者簡介：鄒榴菁，云南民族大學法學院2014級憲法與行政法學研究生。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.221

在多元化權(quán)利救濟根本上有效化解矛盾不是偶然的，它所產(chǎn)生的目的是適應(yīng)需要解決多元社會的社會糾紛。經(jīng)過三十多年的建設(shè)，中國的多元化權(quán)利救濟機制在取得一定成就的同時，在多元化權(quán)利救濟機制建設(shè)中信訪救濟功能的合理性基礎(chǔ)非常薄弱，甚至對整個多元化權(quán)利救濟機制起到腐蝕性作用。而要推進多元化權(quán)利救濟機制的當代性重構(gòu)，促進法治國家、政府以及社會一體化建設(shè)的重要內(nèi)生力量，確立治國理政的法治思維與法治方式，就必須在多元化權(quán)利救濟機制視域中質(zhì)疑與反思信訪制度救濟功能的合理性。

一、信訪救濟功能與多元化權(quán)利救濟機制

“沒有權(quán)利就不存在救濟?！本葷源胬m(xù)的依據(jù)是合法權(quán)利。同樣，“沒有救濟就沒有權(quán)利”。社會轉(zhuǎn)型期，單一方式無法化解糾紛與矛盾，需要的是法治。輔之以多元救濟方式的新機制，該機制的目標定位在：公平、合理。這種新機制是與傳統(tǒng)的“一元化”權(quán)利救濟方式方法相比較而言的，是一種體系化的綜合權(quán)利救濟，即多主體、多層次、多途徑、多評價體系所構(gòu)成的統(tǒng)一體，是一個層次鮮明。綜觀世界各國對公民權(quán)利救濟的立法，概括為：司法救濟機制、行政救濟機制、社會救濟機制。從我國已有的立法來看，在合法權(quán)利的救濟方面也是多元化的，我國已經(jīng)初步建立的權(quán)利救濟制度是以行政復(fù)議、訴訟、國家賠償為主體的。借助國家司法力量可分為訴訟救濟機制與非訴訟救濟機制，法學界一般將權(quán)利救濟方式幾大類，即社會救濟、公、私力救濟。多元化權(quán)利救濟機制對于有效救濟合法權(quán)益、調(diào)整社會關(guān)系，維護穩(wěn)定的秩序，構(gòu)建和諧法治社會有著重大意義。

二、多元化權(quán)利救濟機制中的信訪救濟功能

對信訪救濟功能的弊端頗有爭論，總體分成三派：一是廢除派堅決主張厲行法治，認為信訪是與法治格格不入的，必須廢除；二是保留派認為信訪機構(gòu)的位低權(quán)輕是其不能有效發(fā)揮作用的重要原因，應(yīng)該提高其地位、加強其權(quán)力；三是折中派以信訪既是法治的“敵人”，又是法治的“朋友”，在其他權(quán)利救濟渠道還不能有效發(fā)揮作用的情況下，當前還有保留信訪制度的必要，但發(fā)展方向是揚“法治”，棄“人治”，信訪制度最終會成為歷史。 本文基本同意第三種觀點，但信訪的權(quán)利救濟功能絕不是不可終結(jié)或是替代的，權(quán)利救濟體系中信訪救濟功能的合理性非常薄弱，在多元化權(quán)利救濟機制中不應(yīng)該有信訪救濟的制度或方法。

（一）先天不足：信訪權(quán)利救濟功能的歷程梳理

在黨的群眾路線實踐中誕生的“信訪”，它的歷史可以追溯到古老文化中“擊登聞鼓上訴”、“邀車駕上訴”、“上表”等非常上訴制度。政務(wù)院于1951年6月7日發(fā)出的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》視為信訪制度化的起點。從中央到地方漸漸形成的信訪組織體系是在1954年，主要以“分級負責，歸口辦理”為主。1979-1982 年信訪制度再次確立為權(quán)利救濟手段。1982年2月第三次全國信訪工作會議標志信訪制度進去新時期。國務(wù)院通過梳理歷史經(jīng)驗于1995年10月28日發(fā)布了《信訪條例》。 在出于應(yīng)對日益嚴峻的信訪情勢為主要目的，國務(wù)院于2005年1月10日對《信訪條例》進行了新的修訂。

（二）根基不穩(wěn)：信訪權(quán)利救濟功能的法律基礎(chǔ)薄弱

《憲法》第四十一條、《信訪條例》第一條、第二條、第十五條 就是信訪的全部基礎(chǔ)，這些法律規(guī)范層次低，規(guī)定模糊并缺乏可操作性，總體而言信訪權(quán)利救濟功能的法律基礎(chǔ)是非常薄弱的。而且，現(xiàn)有的法律規(guī)范體系之規(guī)定都表明：信訪制度的救濟功能是補充性，應(yīng)由正常的法律訴訟以及行政復(fù)議來承擔作為主要的救濟功能。

（三）地位尷尬：信訪權(quán)利救濟功能的定位不清

就信訪機關(guān)的性質(zhì)而言，從《信訪條例》規(guī)定的相應(yīng)機關(guān)具有相應(yīng)的救濟功能外，該條例并沒有規(guī)定的黨委是否有救濟作用?？傮w而言，信訪機構(gòu)位次較低、龐雜繁多、歸口不一，缺乏獨立的憲法地位，且信訪機構(gòu)只有調(diào)查研究權(quán)、督辦權(quán)和建議處分權(quán)。信訪機構(gòu)及其權(quán)利救濟功能的定位非常紊亂。

（四）后天失效：信訪權(quán)利救濟功能的實際效果差

作為制度設(shè)計，必然有所偏重，偏重于權(quán)利救濟則不符合信訪制度演進的邏輯，信訪制度的發(fā)展雖然可以促進我國權(quán)利救濟制度的進步，但信訪救濟所獲得的只是一種非常設(shè)的救濟渠道；但是信訪權(quán)利救濟功能上是不和人意的。

（五）損害司法：信訪權(quán)利救濟對司法權(quán)利救濟功能權(quán)威的削弱

人們訴諸司法的時候更多意味著尋求民主和正義，它維護著自己的合法權(quán)利同時也象征著公正。但是，多元化權(quán)利救濟機制中引入的信訪制度缺乏司法那樣科學的精密和技巧，因此，不講求救濟的程序性而削弱了多元化權(quán)利救濟機制的整體功能，在客觀上動搖了國家司法機關(guān)的權(quán)威。

（六）功能異化：信訪的權(quán)利救濟功能強化而政治功能弱化

信訪斗爭已是法律失靈的一個征兆，而絕非在積累過多的社會矛盾這一表面特征上，在相關(guān)的案例中，信訪的救濟功能正逐步異化，信訪救濟權(quán)利功能異化的結(jié)果是：它傾向于壓制而不是解決糾紛，糾紛被認為是不受歡迎的，某些地方政府對上訪人的隨意勞教與打擊報復(fù)即是例證，這既不符合現(xiàn)代法治的基本原則，又直接或間接形成對法治建設(shè)的一股“抵消力”，這樣的異化和社會現(xiàn)實之間形成了巨大的反差，在政府和民眾中陷入困境。簡言之，背離制度本源究其原由是信訪迫于政治壓力異化導(dǎo)致政治功能弱化。而信訪的救濟功能被強化和放大，并逐步成為當前信訪制度的主要功能，在現(xiàn)實中即表現(xiàn)為信訪制度目標與現(xiàn)實功能的背離。

三、反思：司法救濟為中心的多元化權(quán)利救濟機制的重塑

“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻薄?“信訪不信法”實質(zhì)是與法治相背離的，因國家治理的法治化要求司法救濟是國家為社會設(shè)計的最為主要與最終的救濟形式。 這要求我們必須重新審視我國現(xiàn)有的多元化權(quán)利救濟機制設(shè)置的合理性。

1948年發(fā)表的《世界人權(quán)宣言》就申明國家法庭有效補救基本權(quán)利所遭受到的侵害；1966年通過的《公民與政治權(quán)利國際公約》要求權(quán)利由主管機關(guān)執(zhí)行；從理想的角度來看，國家法治健全應(yīng)該確立司法權(quán)威，發(fā)揮司法功能，但并不意味著司法成為現(xiàn)代社會權(quán)利救濟的壟斷者。在權(quán)利救濟的實踐中，司法存在一定的限度。因此，在建設(shè)現(xiàn)代法治多元化的權(quán)利救濟機制進程中，在最大限度地發(fā)揮司法救濟的同時，理性認識司法救濟的限度，通過構(gòu)建與完善多元化權(quán)利救濟機制矯正司法的限度。總之，面對當前數(shù)量眾多、種類各異的糾紛，信訪救濟無法回應(yīng)社會對權(quán)利和正義的需求。因此，既要完善各種權(quán)利救濟機制，也要協(xié)調(diào)處理好各種權(quán)利救濟機制之間的關(guān)系，目標是構(gòu)建一個以司法為中心和最后防線、以替代性權(quán)利救濟機制方式為輔、科學合理、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的多元化權(quán)利救濟機制。

“勿以惡小而為之”，信訪制度對于多元化權(quán)利救濟機制是弊大于利的，“本應(yīng)是一種柔性輔助制度的信訪，事實上卻成為‘最后一種救濟方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟”。 但是要求公民權(quán)利救濟的途徑必須走規(guī)范的、程序的、法治的路徑是現(xiàn)代社會發(fā)展、現(xiàn)代法治進步表現(xiàn)。重塑與完善以司法救濟為中心的多元化權(quán)利救濟機制就是要逐步確立司法救濟的最終裁判權(quán)威，這才是中國信訪制度改革的路徑選擇同時也是其走出困境的根本道路，更是保障了法治國家、政府與社會一體化建設(shè)。我們有理由相信，在國家法治及多元化權(quán)利救濟機制建設(shè)背景下，人們自然以法治為信念尋求權(quán)利救濟，與法治觀念、法治社會的治理模式背道而馳的信訪制度，必然將會因為法治思想與法治方式成為人們的生活方式而與我們漸行漸遠，信訪將失去“民意”基礎(chǔ)，“信訪不信法”也將消失。

注釋：

李俊.歐洲監(jiān)察專員制度對我國信訪制度改革的啟示.國家行政學院學報.2009（5）.

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