城投公司轉型發(fā)展研究

喬珍珍

【摘 要】當前，我國新《預算法》和國發(fā)43號文件構建出了地方政府舉債融資的新框架。在此現(xiàn)狀之下，城投公司需要退出融資平臺并予以轉型升級。本文將基于對城投公司的發(fā)展研究，試圖探索出一條切實可行的城投公司可持續(xù)發(fā)展的轉型之路。

【關鍵詞】城投公司；轉型發(fā)展；路徑對策

隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城投公司也應運而生。作為城投企業(yè)而言，其是政府和市場之間溝通的橋梁，主要責任為負責城市建設過程中公益性項目的建設、投資、融資以及運營等等。城投公司的存在完美地解決了政府在對城市公益設施開發(fā)建設過程中的融資困難的問題。2014年，國發(fā)43號文件的頒布實施，使我國政府不需要再通過企業(yè)舉債，這導致城投公司的融資職能被剝離，在這種情況下，城投公司改革是大勢所趨。未來城投公司不再是政府的融資平臺，而會轉變?yōu)閷崒嵲谠诘钠髽I(yè)。正因為如此，所以我國城投公司正在逐步向著市場化和實體化方向轉型升級。

一、城投公司產(chǎn)生的原因和發(fā)展現(xiàn)狀

以往我國的城市基礎設施建設資金基本上都是以下幾個來源，一是國家直接劃撥資金；二是地方財政收入。近年來，我國城市化發(fā)展速度非?？欤瑢τ诔鞘谢A設施建設的需求也越來越高，這樣一來就導致建設資金來源與快速發(fā)展城建設施要求不匹配，資金嚴重不足，導致地方財政無力承擔。城投公司就在這樣的背景下應運而生，最早出現(xiàn)在20世紀90年代初。隨著我國政府不斷深化改革，投資融資體系處于不斷改革中。國務院明確要求政府不可以直接參與地方基礎設施建設，所以為了更好地籌集基礎設施建設資金，全國各地都陸續(xù)成立了地方融資平臺，即城投公司。設立城投類企業(yè)的初始目的就是解決城市基礎設施融資主體缺失的問題。就目前而言，我國城市基礎設施開發(fā)存在以下幾點問題：一是設施開發(fā)沒有專門的資產(chǎn)經(jīng)營機構和相關規(guī)則；二是投入的大量資產(chǎn)沒有有效利用；三是無法吸引更多的外來投資。

在2008年，城投公司獲得了極為快速的發(fā)展。2009年，我國政府為了緩解國際金融危機給我國經(jīng)濟帶來的危害，頒布實施了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃，該計劃促進了諸多融資平臺的產(chǎn)生。僅2008—2009年一年時間，就增加了5000多家融資平臺，總數(shù)達到8000多家，到2010年年底平臺數(shù)量已經(jīng)增加到1萬以上。由此可見，城投公司不僅僅是城市基礎建設的融資平臺，同時也是城市多功能綜合性建設平臺。隨著十八屆三中全會后國有企業(yè)深化改革工作的推進，以及國發(fā)[2014]43號等一系列文件的出臺，國家不斷強化對地方債務風險的管控及對國有企業(yè)的監(jiān)管，投融資平臺公司的政策環(huán)境發(fā)生了巨大變化，同時城投公司原先賴以生存的城市基礎設施建設局面也正在改變，這些都在倒逼企業(yè)轉型。

二、轉型面臨的主要問題

當前，我國新《預算法》和國發(fā)43號文件將地方政府舉債融資的新型框架構建出來。政策法規(guī)的出臺使城投公司融資平臺功能喪失。但與此同時，城投企業(yè)的地方債務由當?shù)卣謸@導致企業(yè)的負債率降低。而城投公司也退出了政府融資平臺。其在轉型升級時所采用的方式是將傳統(tǒng)公益性項目的投資和管理功能予以剝除，而轉為經(jīng)營性業(yè)務。對于轉型，城投公司主要面臨以下問題：

從企業(yè)自身看，通常城投公司會面臨缺乏核心產(chǎn)業(yè)，直接融資能力不足；承擔建設任務過重，尤其承擔了大量不能形成資產(chǎn)和效益的建設任務，有效資產(chǎn)注入與現(xiàn)有融資規(guī)模不匹配；對承擔的歷史債務缺乏合適的解決方案等問題。具體問題如下：

1.業(yè)務拓展方面

城投公司主要的業(yè)務是公益性項目，其收益結構單一，且能夠獲得的收益并不豐厚，整體盈利能力不強；而市場化實業(yè)經(jīng)營較少，且大都處在起步探索階段，尚未形成真正的核心競爭優(yōu)勢。

2.財務管理方面

城投公司的大多數(shù)債務都是政府信用和土地融資債務，而且自身沒有一個穩(wěn)定的償還債務的來源及相關保障機制。這樣一來，就會使公司存在一定的風險，而且其很容易受到金融貨幣等宏觀政策的影響。

3.內部管理方面

受到人力資源、體制等因素的限制，城投公司距離建立現(xiàn)代化的企業(yè)管理體系尚有距離，實體化運營的核心資源與能力仍較欠缺。

從行業(yè)發(fā)展看，由于高利率短周期的負債和低收益長周期的資產(chǎn)之間存在錯配，城投公司的短借長投存在系統(tǒng)性金融風險，這樣一來會直接導致公司的融資渠道變窄，且融資成本也會進一步提升，使經(jīng)濟轉型之路更為艱難。

三、轉型發(fā)展的路徑對策

作為城投公司而言，其轉型發(fā)展應該逐步朝著多元化方向前進。按照“少而精”的原則，以“融資及債務管理”+“實業(yè)”+“投資”的思路，積極打造穩(wěn)固的實體經(jīng)營內循環(huán)，有效爭取政府給予優(yōu)質的城市公共資源，并調整業(yè)務格局，重點發(fā)展 “城市資產(chǎn)管理”、“城市資源開發(fā)”業(yè)務板塊并積極培育“投資及其他業(yè)務”業(yè)務板塊，通過業(yè)務板塊的發(fā)展壯大，支撐“融資及政府債務管理”業(yè)務板塊的正常運轉，逐步形成各個業(yè)務板塊的核心競爭力和明確的盈利模式，不斷提高償債能力，打造綜合性的城市資產(chǎn)管理和公共服務提供商。不斷拓展金融投資領域，進一步強化其在城市基礎設施建設以及資源開發(fā)方面的優(yōu)勢。利用資本，采取多種方式來進一步優(yōu)化企業(yè)運營的各個業(yè)務板塊。進而形成多元化經(jīng)營框架，在運營過程中不斷完善，以此來構成良好的盈利能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.管理政府或有負債和承接PPP項目建設

當前，我國政府不斷加強對地方政府債務管理的重視，并明確指出作為地方政府應該構建一個科學化的債務管理平臺，只有這樣才能夠更好的控制和轉化地方政府的相關債務。管理好政府或有債務成為城投公司義不容辭的責任與使命。政府或有債務管理是對過去城投公司所承擔工作的傳承與延續(xù)，而PPP項目政府授權載體的職責則是城投公司當前工作的拓展延伸，可謂水到渠成、順理成章，由此可見，這也是地方政府在城市建設上開展PPP項目和政府購買服務項目的最佳選擇。以承擔的基礎設施建設投融資來看，城投公司在“十二五”期間累計融資額體量巨大，參與城市建設經(jīng)驗豐富；但就目前而言，我國城投公司所涉及的大量城市基礎設施建設項目都擁有可以轉化為PPP項目的可能性。而且城投公司是政府授權負責城市基礎設施建設項目的企業(yè)，在轉化PPP項目上具有極為明顯的優(yōu)勢。

2.參與城市運營和資源開發(fā)

面臨城鎮(zhèn)面積不斷擴張、土地供需矛盾不斷加劇的情況。城建用地會逐步受到控制。但對于城市和經(jīng)濟的發(fā)展而言，土地是發(fā)展的基礎，尤其是政府開發(fā)改造出來的新城市發(fā)展空間，通過清理、盤活、騰換等方式實現(xiàn)低效資產(chǎn)的二次開發(fā)。通過改造老舊廠房的方式，調整土地利用結構，改善城鄉(xiāng)空間環(huán)境。在原有資產(chǎn)托管盤活、老舊廠房改造再利用等方面，國內多地城投平臺或區(qū)域功能企業(yè)如上海地產(chǎn)集團、上海徐房集團、廣州城投企業(yè)等都都做了一定的有益探索。城投公司可以通過合理定位、策劃和招商，對行政資產(chǎn)、老舊廠房進行改造升級，進一步盤活資產(chǎn)以獲得可觀的收入。

3.布局金融投資業(yè)務

參與定向增發(fā)、直投股權等方式是城投公司金融投資的主要方式。其主要依靠不斷進行資產(chǎn)運營來累積城市基礎設施建設的成本。最終通過資本運營推進構建企業(yè)長期發(fā)展的動力。根據(jù)自身優(yōu)勢，結合各板塊業(yè)務發(fā)展，通過采用直接投資或通過與其他有資質、有經(jīng)驗的機構單位合資等方式，選擇對部分盈利能力強的企業(yè)或實體化業(yè)務進行投資和運作，并通過IPO、資產(chǎn)證券化等方式，加快資金、資產(chǎn)的流動性，最大限度地獲取國有資產(chǎn)增值收益。天津泰達、廣州城投等城投類企業(yè)通過發(fā)展直接投資、發(fā)展母基金，增加了投資收益，延伸了其傳統(tǒng)價值鏈。城投公司可依托股權投資業(yè)務基礎，成立專業(yè)化投資管理公司，實施相關多元化投資戰(zhàn)略。股權投資業(yè)務中，以直接投資方式參與上市公司定向增發(fā)，或以有限合作人（LP）的身份與專業(yè)投資管理公司合資或參股設立股權投資基金，獲取財務收益或經(jīng)營業(yè)務上下游聯(lián)動。PPP產(chǎn)業(yè)基金中，以社會資本身份作為普通合伙人（GP）發(fā)起或由政府指定作為次級有限合伙人（LP次級）參與PPP項目，吸引社會資金，并增加業(yè)務拓展機會。

4.規(guī)范現(xiàn)代企業(yè)內部治理

城投企業(yè)需要以公司當前現(xiàn)狀為基礎，對企業(yè)內部管理和運營機制予以完善。以現(xiàn)代化企業(yè)管理準則為基礎，構建一套科學化、現(xiàn)代化的內部管理系統(tǒng)，形成一支結構優(yōu)化的管理運營隊伍，明確各級權限，梳理核心流程，整合內部資源、優(yōu)化業(yè)務配置、構建協(xié)同作用，充分發(fā)揮資源和能力優(yōu)勢，提高經(jīng)營績效。

在當前形勢下，城投企業(yè)需要根據(jù)時代發(fā)展的要求和目標來進一步促進自身的轉型升級。加強企業(yè)內部管理，平衡企業(yè)規(guī)模和效益，優(yōu)化轉型業(yè)務發(fā)展，將國企優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，進而有效提升城投企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。