世界銀行和金融行動特別工作組金融普惠文獻綜述及啟示

近年來，國際金融組織及各國致力于金融普惠建設(shè)，盡量讓更多的潛在低端客戶獲得有監(jiān)管的金融服務(wù)，因此采取簡化的金融措施是一個重要的途徑，然而金融機構(gòu)在采取簡化的金融措施的同時，也有被洗錢和恐怖融資利用的風(fēng)險。如何在保持金融穩(wěn)健和推進金融普惠之間取得最佳平衡，世界銀行和金融行動特別工作組提供了相關(guān)指引和經(jīng)驗，以期給我國推進金融普惠建設(shè)有一定的啟示和借鑒。

一、世界銀行—金融普惠產(chǎn)品風(fēng)險評估模塊

世界銀行采取系統(tǒng)和基于證據(jù)的方法，建立了幫助各國對金融普惠產(chǎn)品洗錢和恐怖融資風(fēng)險評估的單獨模塊。該模塊從三個維度，四個步驟，對金融普惠產(chǎn)品的洗錢和恐怖融資風(fēng)險進行評估，根據(jù)風(fēng)險水平，采取相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。

1.評估模塊三個維度

世界銀行金融普惠產(chǎn)品風(fēng)險評估模塊評估金融普惠產(chǎn)品/服務(wù)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險，并確定該產(chǎn)品/服務(wù)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險是否低風(fēng)險或較低風(fēng)險，評估基于以下因素的凈風(fēng)險水平。

（1）產(chǎn)品特征，盡可能反映產(chǎn)品的獨特性。

（2）已有或者計劃制定產(chǎn)品的風(fēng)險應(yīng)對措施。

（3）總體風(fēng)險環(huán)境，包括國家洗錢和恐怖融資威脅及總體反洗錢和反恐怖融資控制措施。

如果評估為較低的洗錢和恐怖融資風(fēng)險，就采取簡化的反洗錢和反恐怖融資措施。如果評估結(jié)果是中高風(fēng)險，表明不適合采取簡化的客戶盡職調(diào)查，金融普惠環(huán)境下，需通過修改金融普惠產(chǎn)品的特征、功能、并改善風(fēng)險應(yīng)對機制，降低該產(chǎn)品的風(fēng)險水平。

2.評估模塊的四個步驟

步驟1：分析產(chǎn)品特征及其風(fēng)險后果

在評估的第一步，首先要確認(rèn)產(chǎn)品特征及其洗錢和恐怖融資風(fēng)險的后果。如具有“利用國際交易”、“非面對面開戶”、“匿名”、“代理人支付”、“利用非居民”、“利用法人”等特征，增加了產(chǎn)品的內(nèi)在風(fēng)險，因此有必要采取較強的應(yīng)對措施。相應(yīng)的，運用限制交易規(guī)模并且或者是交易筆數(shù)，或者限制一些產(chǎn)品功能，以降低風(fēng)險水平。

步驟2：風(fēng)險應(yīng)對措施的評估

評估的第二步，要關(guān)注與產(chǎn)品的特征有關(guān)的風(fēng)險應(yīng)對措施的充分性和效果。例如，如果產(chǎn)品有交易金額和筆數(shù)的限制，模塊要問分析工作形成的限制決定的問題；如果產(chǎn)品允許國際交易，模塊要問有關(guān)監(jiān)測機制的問題。此外，如果產(chǎn)品通過代理人建立業(yè)務(wù)關(guān)系，對代理人的監(jiān)測需要評估。

步驟3：國家風(fēng)險環(huán)境對產(chǎn)品影響的評估

一個國家的風(fēng)險環(huán)境是重要的，因為金融普惠產(chǎn)品在一個國家是低風(fēng)險，在另一個國家不一定是低風(fēng)險，該步驟允許對風(fēng)險應(yīng)對措施再評估，考慮國家洗錢和恐怖融資威脅和脆弱性。監(jiān)管效果以及機構(gòu)發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對風(fēng)險的能力也要評估。

步驟4：全面評估

此步驟有助于最終凈風(fēng)險水平的評估，最終凈風(fēng)險水平是產(chǎn)品特征、風(fēng)險應(yīng)對措施、國家風(fēng)險環(huán)境的函數(shù)。只有評估為較低或低風(fēng)險，國家或金融機構(gòu)可以認(rèn)為或解釋是簡化的盡職調(diào)查。如果評估是中高風(fēng)險的國家，使用模塊作為產(chǎn)品再設(shè)計和風(fēng)險再評估的基礎(chǔ)，限制產(chǎn)品功能、降低交易額度、改進控制和應(yīng)對措施，降低產(chǎn)品的風(fēng)險水平。

二、金融行動特別工作組補充措施

2017年11月，金融行動特別工作組發(fā)布指引，對2013年相關(guān)指引進行補充，堅持風(fēng)險為本，使用簡化的客戶盡職調(diào)查措施支持金融普惠。

1.金融普惠環(huán)境下的風(fēng)險評估和應(yīng)對措施

根據(jù)評估金融普惠產(chǎn)品/服務(wù)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險水平，采取相應(yīng)的反洗錢和反恐怖融資風(fēng)險控制，用于支持金融普惠的產(chǎn)品/服務(wù)。

（1）低風(fēng)險情形的反洗錢和反恐怖融資措施的豁免

要求金融機構(gòu)提供：①低洗錢和恐怖融資風(fēng)險證明；豁免要有嚴(yán)格的限制和條件；且是與特定類型的金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)相關(guān)。②自然人或法人在偶然或非常有限的情況下進行的金融活動。

（2）較低風(fēng)險和應(yīng)對措施的應(yīng)用

①評估或證明低風(fēng)險

金融行動特別工作組明確將“向特定類型客戶提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)進行適當(dāng)?shù)南拗?，降低風(fēng)險以推進進入普惠金融的目的”。較低風(fēng)險情形的確認(rèn)應(yīng)該與國家總體洗錢和恐怖融資風(fēng)險相一致，包括與金融普惠挑戰(zhàn)洗錢和恐怖融資風(fēng)險，如涉及現(xiàn)金使用范圍的影響；無監(jiān)管服務(wù)的存在、非正規(guī)經(jīng)濟非法交易的吸引力、被排除人群金融犯罪和冒險的脆弱性。

應(yīng)該通過后續(xù)評估對評估進行檢驗，確定實際風(fēng)險是否確實較低，簡化的盡職調(diào)查是否是適當(dāng)。后續(xù)評估也要分析簡化的盡職調(diào)查措施是否有效改善了金融普惠。

②適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險應(yīng)對措施

A.分類（按層級）客戶盡職調(diào)查方法

金融普惠使許多國家使用“先進”或者“分類”客戶盡職調(diào)查方法。根據(jù)金融機構(gòu)識別和核實的范圍，客戶獲得一系列不同賬戶功能，獲得第一層級服務(wù)要提供最低身份證明。獲得附屬賬戶和額外服務(wù)，客戶需提供額外的身份證明和核實信息。

B.產(chǎn)品功能和服務(wù)的限制

當(dāng)金融普惠產(chǎn)品和服務(wù)屬于限制或具有應(yīng)對洗錢和恐怖融資風(fēng)險特點時，表現(xiàn)為較低風(fēng)險。限制了金融普惠產(chǎn)品和服務(wù)對犯罪的吸引力以及任何濫用的后果。風(fēng)險控制用于業(yè)務(wù)關(guān)系建立或交易（如面對面交易、使用安全措施的非面對面交易）、產(chǎn)品的持有人或受益人（只是本國的自然人）或者交易的地理范圍（如只許國內(nèi)交易，禁止與高風(fēng)險國家跨境交易）。其他限制的例子包括限制功能，像每周/月交易筆數(shù)和總額、每筆交易的額度、每月總余額或賬戶總余額。

2.支持金融普惠的客戶盡職調(diào)查措施—簡化的盡職調(diào)查制度

簡化的客戶盡職調(diào)查并不意味著客戶盡職調(diào)查的豁免。一套簡化的客戶盡職調(diào)查措施仍要最低反映FATF建議10客戶盡職調(diào)查四個要素的每個要素（客戶身份識別和核實、受益所有人的識別和核實、了解業(yè)務(wù)關(guān)系的目的和性質(zhì)、業(yè)務(wù)關(guān)系的持續(xù)監(jiān)測）。

縮小收集身份信息范圍。簡化的識別措施在客戶提供信息范圍、核實時機方面與常規(guī)的客戶盡職調(diào)查不同。

延期身份信息核實。從概念上對身份識別和核實進行分離，允許在業(yè)務(wù)關(guān)系建立后的合理時間內(nèi)，進行核實客戶身份信息。

廣泛的可接受的身份核實方式。非正規(guī)的和可替代的身份核實方式核實潛在客戶被設(shè)計為簡化盡職調(diào)查的一部分。如無圖像身份證、到期身份證、健康證明等。

根據(jù)客戶信息對受益所有人身份識別與核實。在金融普惠環(huán)境下，受益所有人多數(shù)是客戶本人，或者是關(guān)系密切的家庭成員。然而，在賬戶持有人不是賬戶實際所有人情況下，不應(yīng)簡單視為為較低風(fēng)險或正常，或者應(yīng)執(zhí)行強化的盡職調(diào)查措施。

其他簡化盡職調(diào)查措施。降低身份信息更新頻率，或不收集詳盡客戶信息來推斷業(yè)務(wù)關(guān)系建立和交易的目的等。

交易的持續(xù)監(jiān)測。在交易的持續(xù)監(jiān)測中，較低洗錢和恐怖融資風(fēng)險的識別和核實并不意味著同一客戶在各類客戶盡職調(diào)查中是較低風(fēng)險。多數(shù)簡化盡職調(diào)查措施屬于有明確閾值或者對交易類型和額度的限制。

3.客戶盡職調(diào)查過程和數(shù)字金融普惠

隨著數(shù)字金融的發(fā)展，許多國家金融機構(gòu)通過非金融代理點渠道向客戶特別是邊遠地區(qū)農(nóng)村客戶提供金融產(chǎn)品和服務(wù)，并代表金融機構(gòu)履行身份識別義務(wù)，有助于普惠金融的向前發(fā)展。然而金融機構(gòu)必須對穩(wěn)健的安全的系統(tǒng)功能負(fù)責(zé)，并通過代理協(xié)議對代理點的欺詐、錯誤或違反反洗錢/反恐怖融資的后果負(fù)最終責(zé)任。

三、啟示與建議

第一，建議把金融普惠產(chǎn)品和服務(wù)風(fēng)險評估納入國家洗錢/恐怖融資風(fēng)險評估戰(zhàn)略，金融機構(gòu)金融普惠產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險評估要以國家總體風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，科學(xué)合理評估普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)洗錢風(fēng)險水平，量身定制金融普惠產(chǎn)品和洗錢風(fēng)險應(yīng)對措施。

第二，要以推進國家金融普惠為目標(biāo)，鼓勵金融機構(gòu)在風(fēng)險評估的前提下使用簡化的反洗錢盡職調(diào)查措施。改變目前仍存在的客戶洗錢風(fēng)險等級高低與采取風(fēng)險應(yīng)對措施脫節(jié)的現(xiàn)狀，鼓勵對低風(fēng)險客戶、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品等采取簡化盡職調(diào)查措施，使?jié)撛诘投丝蛻舯憷@得正規(guī)金融服務(wù)。

第三，隨著數(shù)字金融和數(shù)字身份的普及應(yīng)用。建議盡快修訂相關(guān)反洗錢法律法規(guī)適應(yīng)技術(shù)發(fā)展要求；同時，金融機構(gòu)要加大新技術(shù)應(yīng)用的投入力度，更好地支持金融普惠戰(zhàn)略。

第四，加強反洗錢監(jiān)管部門與政府部門、以及政府部門之間、與私人部門溝通協(xié)調(diào)，取得金融普惠和反洗錢盡職調(diào)查措施的平衡。

第五，加強反洗錢監(jiān)管部門和金融機構(gòu)的金融普惠方面的培訓(xùn)，深化風(fēng)險為本反洗錢，增強和提高反洗錢盡職調(diào)查支持金融普惠意識和水平。消除過度謹(jǐn)慎和輕視風(fēng)險對金融普惠和金融穩(wěn)健產(chǎn)生的障礙。

作者簡介：

張峰（1969—），男，漢族，山西省朔州市人，本科學(xué)歷，中國人民銀行朔州市中心支行支付結(jié)算科，副科長，經(jīng)濟師職稱，研究方向：反洗錢合規(guī)。