長春K綜合管廊PPP項目融資風(fēng)險管理研究

孫艷春 劉楠 楊靜

[摘 要]以長春市某開發(fā)區(qū)2016年7月開始規(guī)劃建設(shè)的K綜合管廊PPP項目為例，依據(jù)項目融資風(fēng)險管理理論，對該PPP項目進行風(fēng)險識別，綜合運用層次分析法和模糊綜合評價法建立風(fēng)險評價模型并進行評價，進而根據(jù)評價結(jié)論對本項目的融資風(fēng)險管理提出對策建議，以期有利于項目風(fēng)險管理方案的制定，進一步控制融資風(fēng)險，推進PPP項目的進展。

[關(guān)鍵詞]PPP項目；融資風(fēng)險；模型；風(fēng)險管理

[中圖分類號]F283

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）06-0113-04

Abstract： This paper study of project financing risk management use Changchun k composite pipe gallery PPP project as an example since July 2016. It based on the theory of project financing risk management， one of the PPP project risk identification， and comprehensive use of analytic hierarchy process （AHP） and fuzzy comprehensive evaluation method to establish the risk evaluation model and evaluation， and according to the evaluation conclusion of the project financing risk management puts forward reliable countermeasures， in order to be helpful for project risk management plan formulation， further control the financing risk， promote the progress of the PPP project.

Keywords： PPP Project；Financing Risk；Model；Risk Management

[作者簡介]孫艷春（1979-），女，副教授，研究方向：財務(wù)管理。

[基金項目]吉林省教育廳“十三五“規(guī)劃項目（吉教科文合字[2015]543號）階段性研究成果。

2015年3月以來，由于財稅體制改革的深入推進和政府財政壓力等因素，政府和社會資本合作（PPP）成為我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的重要形式。截至2015年3月18日，吉林省已收錄國家級及省級PPP項目38個，上報財政部的PPP項目13項，總投資近千億元。其中長春市推出的政府和社會資本合作（PPP）項目涉及生態(tài)環(huán)境整治、市政基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理、污水處理、城市供水五個領(lǐng)域15個PPP項目，估算總投資額約567億元。巨大的投資體量也帶來相當(dāng)大的融資壓力，隨之而來的是融資風(fēng)險問題，它成為PPP項目成敗的關(guān)鍵因素。因此，本文以2016年長春某開發(fā)區(qū)正在進行的綜合管廊項目（以下簡稱K綜合管廊）所運用PPP模式的融資風(fēng)險進行研究，以期對該綜合管廊PPP項目的風(fēng)險管理方案的制定有所裨益。

一、長春市某開發(fā)區(qū)K綜合管廊PPP項目簡介

K綜合管廊是長春市某開發(fā)區(qū)2016年7月開始規(guī)劃建設(shè)的綜合管廊，全長28.26公里，其中干線綜合管廊7.9公里，支線管廊14.95公里，纜線綜合管廊5.41公里。項目總投資57.22億元人民幣，建設(shè)投資45.79億元，土地征拆及整理費用11.45億元，建設(shè)期3年。建成后可提供28.26公里的給水管線、熱力管線、中水管線、電力線纜、通信光纜、燃氣管線等集約化架設(shè)空間。

由于K綜合管廊投資規(guī)模大，回報周期長，為緩解政府財政壓力，籌集項目建設(shè)所需資金，提高項目的建設(shè)水平、建設(shè)速度和運營管理水平，并響應(yīng)和貫徹國家關(guān)于PPP項目試行的文件精神，該項目采用PPP模式吸引境內(nèi)外社會資本，負責(zé)k綜合管廊PPP項目工程的投資、建設(shè)和運營管理，并由長春市某開發(fā)區(qū)管委會作為本項目的實施機構(gòu)，負責(zé)本項目招商工作的開展，S公司作為政府方出資代表，與中選社會資本在長春組建項目公司，對K綜合管廊PPP項目進行投資、建設(shè)、運營和維護。

二、長春市K綜合管廊PPP項目融資模式

長春市K綜合管廊PPP項目合作期30年，包括建設(shè)期3年，運營期27年。作為政府出資代表的S公司與中選社會資本共同成立項目公司，注冊資金11.4億元，由政府方出資1.1億元，持股比例為10%，社會資本出資10.3億元，持股比例為90%。其中首期實繳注冊資金不低于認繳額的50%。PPP項目整體采用建設(shè)—運營—移交模式進行投資、建設(shè)、運營和維護，經(jīng)營部分采用“使用者付費+可行性缺口補助”模式運作。具體項目結(jié)構(gòu)如下：

說明如下：

1.長春某開發(fā)區(qū)管委會作為項目的實施機構(gòu)，通過法定程序選擇符合條件的社會資本。

2.長春某開發(fā)區(qū)管委會指定S公司與中選社會資本在該開發(fā)區(qū)成立項目公司并簽訂《合資經(jīng)營合同》及《公司章程》，注冊資本為11.4億元，雙方持股比1：9。項目公司資本金不少于項目總投資的20%。

3.長春某開發(fā)區(qū)管委會與項目公司簽訂PPP經(jīng)營權(quán)，負責(zé)本項目的產(chǎn)業(yè)開發(fā)和綜合管廊的投資、建設(shè)、運營和維護。

4.項目公司通過金融機構(gòu)融資進行本項目的投資、建設(shè)。

5.項目公司在運營期，運營和維護綜合管廊，依法向入廊管線單位收取管線入廊費和管廊服務(wù)費，依法獲得政府購買服務(wù)費；以上收入用于支付經(jīng)營成本、還本付息并獲取合理投資回報。

6.項目公司支付本項目土地征拆等前期費用（已納入項目總投資），并開展《PPP協(xié)議》中所授權(quán)范圍內(nèi)各工程建設(shè)、維護、運營工作。項目公司積極配合管委會進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作?？傮w工程由項目公司按照統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施、分期驗收的原則實施。

7.在PPP合作期滿后，項目公司將所有項目無償、完好、無抵質(zhì)押地移交給開發(fā)區(qū)管委會或指定機構(gòu)。

三、K綜合管廊PPP項目融資模式的風(fēng)險識別

對于投資額大、周期長的PPP項目而言，風(fēng)險分配及管理是核心問題，也是吸引社會資本參與項目建設(shè)的關(guān)鍵問題，長春市K綜合管廊PPP項目包括以下六類風(fēng)險。

（一）政治風(fēng)險

政治風(fēng)險主要指由于戰(zhàn)爭、政權(quán)變動的發(fā)生或政治、法律不完善而引發(fā)的風(fēng)險。對于本項目而言，政治風(fēng)險主要由三個方面組成：政策變動風(fēng)險、法律變更風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。政策的不連續(xù)性、變化過于頻繁，法律條款的變更和政府失信于企業(yè)都會引發(fā)PPP項目風(fēng)險的出現(xiàn)。特別是2000年長春匯津污水處理PPP項目失敗后，使社會資本進入PPP項目時更多了一份謹慎。

（二）經(jīng)濟風(fēng)險

經(jīng)濟風(fēng)險主要存在于PPP項目融資階段和運營階段，基于未來經(jīng)濟情況的變動和融資情況的不確定性而引發(fā)的風(fēng)險。本項目的經(jīng)濟風(fēng)險由市場利率波動風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險、融資額度不足和后續(xù)融資不確定四種風(fēng)險組成。

（三）項目設(shè)計及建設(shè)風(fēng)險

PPP項目的設(shè)計及建設(shè)風(fēng)險主要指在項目的前期設(shè)計階段和項目建設(shè)過程出現(xiàn)的對項目建設(shè)質(zhì)量、工期及驗收等帶來不利影響。對本項目而言，主要包括設(shè)計不當(dāng)風(fēng)險、施工不當(dāng)風(fēng)險、施工成本上漲風(fēng)險、工期延誤風(fēng)險和驗收不合格風(fēng)險。

（四）運營風(fēng)險

運營風(fēng)險是指PPP項目運營過程中，運營成本的升高和需求價格的變動而引發(fā)的風(fēng)險。由于PPP項目吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在運營過程中合理的項目利潤回報是吸引社會資本參與的重要因素。因此該項目的運營風(fēng)險主要包括管廊入廊價格變動風(fēng)險、需求風(fēng)險、運營水平風(fēng)險、運營成本上漲風(fēng)險和管廊設(shè)施更新不到位風(fēng)險等。

（五）移交風(fēng)險

移交風(fēng)險的產(chǎn)生主要源于移交條件、費用和移交政府或政府指定機構(gòu)后出現(xiàn)的質(zhì)量問題而引發(fā)的風(fēng)險。由于長春市K綜合管廊PPP項目最后是移交給政府指定機構(gòu)，因此移交過程中可能會出現(xiàn)移交條件未達標(biāo)、移交費用超支風(fēng)險和移交后設(shè)施質(zhì)量問題等風(fēng)險。

（六）不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險是指洪水、臺風(fēng)、地震等自然災(zāi)害的發(fā)生引發(fā)的風(fēng)險。

綜上，該項目可能出現(xiàn)的風(fēng)險見表1：

四、K綜合管廊PPP項目融資風(fēng)險應(yīng)對措施建議

（一）確定風(fēng)險分配原則和方案

考慮該PPP模式具備平等合作各取所長的特點，遵循《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南的通知》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合同管理工作的通知》，本項目風(fēng)險分擔(dān)以風(fēng)險最優(yōu)分配原則為核心，原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。同時，由于本項目公益性極強，各風(fēng)險因素均對項目的公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響，因此針對政府方各風(fēng)險的控制加以簡述。

（二）融資風(fēng)險管理具體措施

1.重點管控和預(yù)防高風(fēng)險項目

利用AHP層次分析法和模糊綜合評價分析得知，在眾多融資風(fēng)險中，政治風(fēng)險中的“企業(yè)信用風(fēng)險”是最令項目參與方擔(dān)心的問題，也是以前諸多PPP項目失敗案例的重要原因。長沙空港城和武漢東湖開發(fā)區(qū)光谷火車站東廣場PPP項目也得出相同的結(jié)論，即政府在與社會資本合作過程中，仍然占主導(dǎo)地位，“政府的信用水平”起到牽一發(fā)而動全局的作用。因此在本項目運營中，對政府與社會資本合作中的合同協(xié)議提出了更高的要求，通過嚴密的合同條款約束合作雙方嚴格履約。

2.把握設(shè)計方案是實際控制工程造價的關(guān)鍵

在本項目的融資風(fēng)險測算中，排在第二位的即是項目設(shè)計及建設(shè)風(fēng)險，特別是設(shè)計不當(dāng)帶來的風(fēng)險成為控制工程造價的關(guān)鍵。因此本項目的運營應(yīng)把握設(shè)計關(guān)，由長春市某開發(fā)區(qū)管委會委托，與SPV公司簽訂合同，確定設(shè)計方案的可行性和科學(xué)性。

3.創(chuàng)設(shè)多渠道投資回報補償機制

基于風(fēng)險分擔(dān)的合理的回報機制是吸引社會資本參與PPP項目的一個重要方面，根據(jù)長春某開發(fā)區(qū)K綜合管廊PPP項目的實際情況，管委會制定如下項目投資回報機制，并力爭從多渠道回報社會資本，以保障項目的最低收益率。

（1）運營和維護綜合管廊：向入廊管線單位收取入廊費和管廊服務(wù)費并獲得政府給予的可行性缺口補助。

（2）運營和維護市政道路及附屬設(shè)施：獲得政府購買服務(wù)費。

（3）協(xié)助管委會進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作：獲得產(chǎn)業(yè)開發(fā)績效服務(wù)費。

（4）以上收入用于支付經(jīng)營成本、還本付息、回收投資、繳納稅費，并獲取合理利潤。

（5）在PPP合作期內(nèi)，根據(jù)適用法律和社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、城市發(fā)展及需求狀況，給予項目公司符合相關(guān)法律、政策規(guī)定的優(yōu)惠政策和財政補貼。

4.完善相關(guān)配套安排

在該PPP項目合作期內(nèi)，長春某開發(fā)區(qū)管委會向項目公司提供以下配套支持：

（1）落實項目具體工作內(nèi)容及投資規(guī)模，開展建設(shè)項目前期決策（立項、可行性研究等工作）。

（2）組織區(qū)域征地拆遷工作，保證工程按時開工。

（3）爭取相關(guān)支持政策，落實農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，保障項目開發(fā)進度。

（4）設(shè)立本PPP項目財政專戶，用于承接各類補助、補貼、政策支持類資金，支付項目購買服務(wù)費，并列入預(yù)算，保障項目支付。

（5）長春某開發(fā)區(qū)管委會相關(guān)主管部門，對本項目涉及的發(fā)改、財政、國土、規(guī)劃、建設(shè)、價格、稅收、環(huán)境保護等管理和審批事項，為項目公司提供相應(yīng)的支持和保障。

5.拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險和項目風(fēng)險

根據(jù)財金113號文件第24條第1、2款規(guī)定，項目融資由社會資本或項目公司負責(zé)，社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同。由于PPP項目資金投入量較大，社會資本應(yīng)積極拓寬融資渠道、降低融資風(fēng)險。

首先面臨的是項目自有資本金的籌集。對本項目而言，社會資本共出資10.3億元，持股比例為90%，并且首期實繳注冊資金不低于認繳額的50%。社會資本可靈活運用基金、信托等融資工具降低項目資本金融資風(fēng)險。

社會資本還應(yīng)充分了解各類創(chuàng)新融資工具的特點和發(fā)行條件，通過不同融資工具的合理運用和有效組合，降低融資風(fēng)險和融資成本。對本項目而言，建設(shè)期3年，項目在建設(shè)期可以通過項目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進行融資，項目建成后即通過資產(chǎn)證券化方式融資。另外，可針對金融機構(gòu)給定的融資期限短于PPP項目合作期限帶來的再融資風(fēng)險，社會資本除應(yīng)在財務(wù)方案中對于相應(yīng)的融資成本予以合理考慮外，還應(yīng)在項目融資方案計劃中提早作出部署安排，以免影響項目正常運作，招致違約處罰風(fēng)險。

總之，PPP項目融資風(fēng)險的控制需要根據(jù)PPP項目的實際情況進行風(fēng)險識別，針對項目風(fēng)險中影響因素較大的因素進行風(fēng)險預(yù)警，并采取相應(yīng)的措施進行風(fēng)險管控，這樣才能有助于PPP項目融資風(fēng)險管理，推進PPP項目的進程。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）