“三社聯(lián)動”機制下重慶市社會工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)狀與對策研究

摘 要：推動社會組織和專業(yè)社工有效融入社區(qū)治理，對于推動服務型政府建設、創(chuàng)新社會治理方式、提升老百姓的幸福指數(shù)具有重要的現(xiàn)實意義。社會組織、專業(yè)社工如何有效介入社區(qū)成為當前基層社區(qū)治理的重要難點和痛點。本文將以重慶市為調(diào)研對象，發(fā)現(xiàn)社會工作的介入主體、方式、場所、實效等方面有待進一步完善。因此，建議從主體培育發(fā)展、理順關系、標準建設、政策激勵等途徑完善社會工作介入社區(qū)治理的運行機制。

關鍵詞：“三社聯(lián)動” 社會工作 社區(qū)治理 重慶市

城鄉(xiāng)社區(qū)是各種利益關系的交匯點，也是基層社會矛盾的聚焦點，自然就成為基層社會治理的著力點和落腳點。2004年上海市最早提出“三社互動”的基礎上，當前，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動”作為各地區(qū)社會工作介入社區(qū)治理的重要探索與實踐。在此背景下，北京、上海、江蘇、廣東等地圍繞“三社聯(lián)動”開展了各具特色的創(chuàng)新探索，在促進社區(qū)社會工作、社區(qū)社會組織建設、創(chuàng)新基層社會治理等方面發(fā)揮顯著作用。其中作為現(xiàn)代基層社會治理專業(yè)主體的社會組織、專業(yè)社工如何有效介入社區(qū)治理成為當前社區(qū)治理的重要難點和痛點。

一、社會工作介入社區(qū)治理的創(chuàng)新探索

當前社區(qū)已經(jīng)成為城市社會工作的基礎，社區(qū)服務成為提高城市居民生活質(zhì)量的重要服務產(chǎn)業(yè)，社區(qū)社會工作的水平在很大程度上決定了老百姓的幸福指數(shù)。重慶市在此背景下出臺了《關于加快推進社區(qū)社會工作服務的實施意見》，將社區(qū)社會工作列為全市社會工作發(fā)展中心任務，制定出臺《重慶市社會工作服務“411”示范工程實施方案》，并將推進“三社聯(lián)動”列入對區(qū)縣的年度考核。渝中區(qū)、南岸區(qū)、巴南區(qū)、萬州區(qū)等區(qū)縣更是以“三社聯(lián)動”為突破口，大力推進培育孵化社會組織、培養(yǎng)社區(qū)社會工作專業(yè)人才、推進社區(qū)社會工作室建設，以社會組織和專業(yè)社會工作者為核心社會工作事業(yè)取得了快速發(fā)展。重慶渝中區(qū)作為重慶“三社聯(lián)動”發(fā)展最為完善的地區(qū)，在制度設計、項目實施、資金配套等方面做得較為完善，2013年頒布了《重慶市渝中區(qū)關于深入推進“四社一工”工作的意見》等“1+14”系列文件，成立區(qū)社區(qū)辦，建立“社工之家”社會工作者協(xié)會和“渝中區(qū)社會組織孵化基地”，以崗位制的方式在每個社區(qū)配備兩名專職社會工作者，結(jié)合社區(qū)差異和居民具體需求，以項目制的方式，開展共性和個性相結(jié)合的具體項目，做到低保、殘疾人、低收入、矯正人、老年人、婦女、兒童等重點需求人群和普通需求居民全覆蓋，開展社會救助、社區(qū)矯正、社區(qū)教育、社區(qū)居民自治等專業(yè)社會工作服務項目，已成為全國和諧社區(qū)建設示范城區(qū)、全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新試驗區(qū)、全國首批社會工作服務示范區(qū)。重慶南岸區(qū)以政府資助為引導、社會捐贈為主體、居民出資為補充，成立“重慶民泰社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展基金會”，社區(qū)公益站和社區(qū)公益基金，解決了基層社區(qū)治理中的資金難題，為社區(qū)服務提供充足的資金保障和靈活的資金使用渠道。重慶巴南區(qū)發(fā)揮群團組織橋梁作用，出臺《巴南區(qū)群團組織推動“三社聯(lián)動”專項工作實施方案》，工會、共青團、婦聯(lián)等樞紐型社會組織緊緊圍繞組織群眾、引導群眾、服務群眾、維護群眾合法權(quán)益的主要職能，有效發(fā)揮了群團組織在社會治理和“三社聯(lián)動”中的橋梁紐帶作用。

二、社會工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)實瓶頸

（一）社會工作的介入主體在量與制上難以滿足當前社區(qū)需求。

創(chuàng)新基層社會治理需要一大批專業(yè)化、專家化、職業(yè)化的社會工作人才，但當前以社會組織和專業(yè)社工為代表的介入主體在量與質(zhì)存在著供需失衡的現(xiàn)狀。一方面是介入主體在總量上的不足。以重慶市巴南區(qū)為例，截止目前，全區(qū)依法登記的社會組織只有482個，備案的社區(qū)社會組織只有610余個；持證社工只有602人，其中社工師（含助理社工師）122人，社會工作員480人。而根據(jù)中央《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016—2020年）》要求，到2020年，我國城市社區(qū)平均擁有社會組織不少于10個，農(nóng)村社區(qū)平均擁有社會組織不少于5個，而按照這個規(guī)定標準，全區(qū)102個城市社區(qū)、198個農(nóng)村社區(qū)就需要社區(qū)組織要達到2010個，而當前登記的482個社會組織和備案的610個社會組織，與預定目標有將近一倍的差距，所以大量培育社會組織和專業(yè)社工迫在眉睫。另一方面，介入主體在質(zhì)量上普遍存在不足。由于我國專業(yè)社工起步較晚，當前我國的社工從業(yè)人員普遍存在年齡偏低、工作經(jīng)驗不足、專業(yè)化水平不高、薪酬待遇相對較低、人員流失較大、作用發(fā)揮不夠等問題，在一定程度上制約了社會工作的總體水平發(fā)展。

（二）社會工作介入方式的“聯(lián)動”機制尚未真正建立。

社會工作介入社區(qū)治理的方式主要包括項目制和崗位制兩種方式，其中項目制，源于其較為靈活、所需費用較低等因素是當前主要采用的方式，在項目運行中需要社區(qū)、社會組織、專業(yè)社工、政府、居民等各個主體配合，從社區(qū)的需求出發(fā)，設計出合理的社區(qū)服務項目，從而以項目為依托開展專業(yè)社區(qū)服務。但是當前以項目制為基礎的社區(qū)服務方式更是社會組織、社工在社區(qū)平臺上的“自轉(zhuǎn)”，與真正的相互協(xié)調(diào)、相互補充、相互促進的“聯(lián)動”還有一定差距，尤其是專業(yè)社工與社區(qū)工作者在工作理念、工作方式、工作內(nèi)容等方面存在一定差異，兩者之間在社區(qū)服務和工作開展中或多或少存在一定的排斥性，部分村居干部對社會組織、社工參與社區(qū)服務不能正確理解和認識，認為社會組織、社工參與社區(qū)服務是與他們爭“資源”，從而對社會組織、社工工作不支持、不配合，工作沒有形成有效合力。在一定程度上制約了社會工作主體的有效介入，各個主體之間的還未形成真正合力。

（三）社會工作的介入場所社區(qū)綜合服務設施總量不足。

重慶市統(tǒng)一規(guī)劃建設了社區(qū)綜合服務中心，但當前城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施仍面臨面積總體偏小，基礎設施相對滯后。特別是廣大的農(nóng)村社區(qū)公共服務設施、項目、力量投入相對不足，服務半徑普遍偏大，難以形成有效覆蓋。根據(jù)中央《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016-2020年）》要求，城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施要按照每百戶30平方米標準進行配套建設，而我區(qū)絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施連按每百戶15平方米的配套建設標準都未達到，差距較大。與此同時，除了以社區(qū)為單位的服務場所，綜合性的大社區(qū)的服務場地更是空白。在一定程度上限制了社區(qū)服務的開展。

（四）社會工作的介入實效與預期仍有一定差距。

社會工作介入社區(qū)治理過程中需要政府轉(zhuǎn)移一定服務職能和政策激勵措施，但當前社會工作介入的過程中存在政府讓渡空間不夠與社會組織承接公共服務能力不足并存的現(xiàn)狀。一方面政府對社會組織優(yōu)惠政策、讓渡空間以及購買服務力度不夠，存在領域不寬、項目不多、總量不大、穩(wěn)定性差等問題。另一方面我區(qū)社會組織存在規(guī)模較小、基礎較差、人才匱乏，承接政府服務項目能力較弱的問題。以重慶市巴南區(qū)為例當前能夠承接政府購買服務項目的民辦社會組織只有5個，專職社工只有60余人。社會工作專業(yè)機構(gòu)數(shù)量、專業(yè)人才數(shù)量、機構(gòu)和社工的服務能力遠遠不能滿足政府購買社會工作服務的需要。與此同時，由于對“三社聯(lián)動”工作宣傳動員不夠，群眾對“三社聯(lián)動”工作知曉度不高、參與度不夠，尚未真正調(diào)動各個年齡段居民群體的參與積極性。

三、社會工作有效介入社區(qū)治理的優(yōu)化策略

（一）積極培育，發(fā)展本土化社會組織和社工隊伍。一是大力實施社會組織“孵化”工程和專業(yè)社工人才“培育”計劃，建立社會組織“孵化”中心和社會組織服務中心。二是努力培育一批本土化的草根社會組織，明確每年的發(fā)展任務，建設一支“留得住”的社工隊伍。同時，積極引進外地知名社會組織，不斷提升本地社會組織負責人的素質(zhì)，增強開展社區(qū)活動的能力。三是大力發(fā)展社區(qū)社會工作室，鼓勵社區(qū)創(chuàng)辦城鄉(xiāng)居民自治社會組織，社區(qū)通過聘請1至2名專業(yè)社工，來引領社區(qū)具有專業(yè)特長的志愿者、義工有針對性地運用社會工作的方法和技巧，為居民提供專業(yè)化、個性化的服務，彌補目前社會組織承接政府服務項目能力不足的問題。

（二）理順關系，合理界定各介入主體的權(quán)責。社區(qū)是“三社聯(lián)動”的橋梁紐帶，為社會組織和社會工作專業(yè)人才參與治理服務創(chuàng)造條件、提供平臺；社會組織是“三社聯(lián)動”的重要載體，與社區(qū)密切合作，廣納社會工作專業(yè)人才，吸收各種資源投入社區(qū)，彌補政府力量不足；社工是“三社聯(lián)動”的專業(yè)骨干力量，積極融入到社區(qū)和社會組織中，為居民提供專業(yè)性、補充性服務。應進一步全面清理社區(qū)事務，明確社區(qū)職責，編制社區(qū)承擔公共事務目錄，建立公共服務事務準入制度，弱化社區(qū)行政功能，突出服務導向，讓社區(qū)職能及時“歸位”。 社會組織、社工要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，集中辦理一些社區(qū)“不好辦、辦不了”的社會事務，突出“補位”功能。同時，應完善聯(lián)動制度機制，建立各主體間的會議、信息、服務聯(lián)席聯(lián)辦制度。由專業(yè)社工引領社區(qū)，社會組織根據(jù)社區(qū)問題和居民需求，整合社區(qū)服務資源，搭建公共服務網(wǎng)絡，帶動社區(qū)志愿者和居民骨干，以項目化的方式為社區(qū)居民提供服務。與此同時，融入“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念，充分發(fā)揮社會組織比政府更具有靈活的組織優(yōu)勢和敏銳預見性及洞察力的優(yōu)勢。

（三）堅持標準，不斷完善社區(qū)服務綜合服務設施。一是在城市社區(qū)，要堅持對房地產(chǎn)開發(fā)商的社區(qū)綜合服務用房，嚴格按照每百戶30平方米的標準，與商品房同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付，對建設體量較大的開發(fā)商，要求單獨規(guī)劃、建設社區(qū)綜合服務用房，嚴禁房地產(chǎn)開發(fā)商化整為零，分散規(guī)劃、分散建設，杜絕開發(fā)商將商品房中的“邊角料”作為社區(qū)綜合服務用房。二是在農(nóng)村社區(qū)，區(qū)財政局、區(qū)民政局要強化對社區(qū)綜合服務用房建設的資金支持，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，要對農(nóng)村社區(qū)用集體土地建設綜合服務用房給予政策上的傾斜，適當放寬審批條件和程序。同時，有條件的地區(qū)可以在群眾社會較為集中的地區(qū)由幾個社區(qū)共同建立社會服務中心，避免資源重復建設和人員臃腫。

（四）政策激勵，逐步提升社會工作的整體認同度。地方政府應建立購買服務項目資金逐年增長的長效機制，資金納入年初政府財政預算，確保政府投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是根據(jù)居民需要，不斷拓展政府購買服務領域和范圍，編制政府購買服務項目目錄向社會公開，實現(xiàn)公共資源向社會開放。三是規(guī)范政府購買服務的程序和方式，確保項目運行的公開、公平、透明。二是探索建立社區(qū)工作者職業(yè)化薪酬體系，政府對考取社工師和助理社工師證書的社區(qū)工作者，每月按一定標準給予補助；將社工師和助理社工師，作為今后政府招聘社區(qū)工作者的門坎，不斷提升社區(qū)工作者的專業(yè)化素質(zhì)。三是積極營造良好的社會氛圍。利用“國際社工日”，適時開展“社工讓生活更美好” 、“‘三社聯(lián)動主題宣傳周”等活動，通過主題活動來宣傳社會工作的理念、價值，宣傳社工服務的典型案例，從而提高廣大群眾對社會工作的認同度和參與度。

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基金項目：本研究得到重慶市委黨校課題““三社聯(lián)動”機制下重慶市社會工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)狀與對策研究”（批準號：CQDX2017B-053）的支持。

作者簡介： 張飛霞（1989—），女，河北邯鄲人，管理學碩士，中共重慶市巴南區(qū)委黨校講師，研究方向：基層治理。