“楓橋經(jīng)驗”指導(dǎo)下完善基層巡回檢察室建設(shè)的對策研究

摘 要 “楓橋經(jīng)驗”是浙江省諸暨室總結(jié)出做好群眾工作的成功典范，其一切從群眾出發(fā)、就地解決群眾訴求、依靠群眾化解矛盾等做法，對我國基層巡回檢察室的制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。檢察機(jī)關(guān)運用“楓橋經(jīng)驗”深入基層領(lǐng)域，針對目前基層檢察室中面臨的問題，指導(dǎo)基層檢察室進(jìn)行規(guī)范化、制度化建設(shè)，促進(jìn)檢力下沉，著力化解社會矛盾。

關(guān)鍵詞 楓橋經(jīng)驗 巡回檢察 基層檢察室

作者簡介：呂萍，福建省將樂縣人民檢察院法律政策研究室主任。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.199

“楓橋經(jīng)驗”是立足中國基本國情，堅持用群眾路線來解決基層社會矛盾的一種治理方式，是非正式法律制度參與社會綜合治理的成功典范。巡回檢察室作為基層檢察院的派出機(jī)構(gòu)，以“楓橋經(jīng)驗”作為思想指導(dǎo)，將群眾路線與法治思維、法治方式相結(jié)合，不斷完善自身建設(shè)，從而實現(xiàn)零距離服務(wù)群眾，將矛盾化解在基層的目標(biāo)。

一、“楓橋經(jīng)驗”的設(shè)立背景與內(nèi)涵

1963年， 在全國開展的社會義主義教育運動中，浙江省諸暨市楓橋村干部，創(chuàng)造了“改造四類分子”、“就地改造流竄犯”、“幫教失足青少年與一般違法人員”、“為四類分子評審摘帽”等一系列具體的經(jīng)驗。其主要倡導(dǎo)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下， 依靠和發(fā)動群眾， 堅持矛盾不上交， 就地解決；實現(xiàn)捕人少， 治安好，成為了社會綜合治理的成功典范。50多年來，“楓橋經(jīng)驗”通過不斷豐富和發(fā)展，形成了一套“依靠群眾、寓治于教”的基層社會治理經(jīng)驗。其內(nèi)涵概括為：一是以一切為了群眾和依靠群眾為核心要義，動員群眾參與社會治理，不斷創(chuàng)新群眾路線的方法途徑。二是善于用法治思維和法治方式解決問題，加強(qiáng)預(yù)防與化解矛盾并重，將問題解決在基層。

二、基層巡回檢察室的現(xiàn)狀及存在問題

基層巡回檢察室是檢察機(jī)關(guān)通過設(shè)立檢察室為平臺，運用巡回工作模式，定期或不定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層領(lǐng)域，開展受理控告申訴、進(jìn)行法律宣傳、預(yù)防刑事犯罪、監(jiān)督行政執(zhí)法及惠農(nóng)惠民政策落實等檢察工作，從而實現(xiàn)延伸法律監(jiān)督職能、零距離服務(wù)群眾。2010年2月5日，最高人民檢察院下發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》文件指出：“不斷完善定期走訪、巡回檢察、聘請檢察聯(lián)絡(luò)員等服務(wù)基層的新形式，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)和工礦企業(yè)，了解群眾訴求，積極為群眾提供便捷的法律服務(wù)。”隨后，地方各級檢察院積極探索，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)成立了派駐檢察室、檢察聯(lián)絡(luò)站、巡回檢察室等。但由于基層檢察室建設(shè)還處于起步階段，實踐中還存在著諸多問題。

（一）法制保障不健全

由于基層檢察室在憲法及法律上沒有獲得作為檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的法律地位，其設(shè)立上缺乏立法依據(jù)，大多是檢察機(jī)關(guān)的“指導(dǎo)意見”、“規(guī)劃”、“座談會會議紀(jì)要”等非規(guī)范性文件。在運行和操作上，雖然高檢院在基層檢察室的工作職能方面作了宏觀規(guī)定，但缺乏立法或政策的統(tǒng)一的具體的實施細(xì)則，各地方根據(jù)自身條件及重視程度進(jìn)行決定工作方式及內(nèi)容，設(shè)置及職能均存在參差不齊現(xiàn)象。

（二）檢務(wù)保障不足

基層檢察室的工作經(jīng)費無法列入財政預(yù)算，基本建設(shè)費用、辦公經(jīng)費、人員待遇的開支都要從現(xiàn)有經(jīng)費中支出，與得到國家財政普遍支持的基層派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和人民法庭無法相比，僅靠基層院擠出辦公經(jīng)費列支保障難以為繼。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也沒有專門編制，一般由控申等部門人員兼任，若自身工作繁忙，下訪巡訪就難以保障，帶有臨時性及不穩(wěn)定性。

（三）服務(wù)意識不強(qiáng)

受長期形成的重辦案輕服務(wù)，重實體輕程序等傳統(tǒng)辦案理念的影響，存在被動思想，沒有樹立主動服務(wù)群眾的意識，不注重進(jìn)行釋法說理，存在著坐等上門、官本位思想，導(dǎo)致案結(jié)事不了，化解矛盾方面成效不明顯。

（四）群眾參與度不高

由于長期在村鎮(zhèn)一級沒有設(shè)立檢察室和一些檢察室設(shè)立的時間不長，法治宣傳還不到位，導(dǎo)致對群眾檢察室的基本職能了解不多，還抱有觀望心理，反映問題普遍較少，群眾的參與度不高。

（五）缺乏長效管理機(jī)制

各地對基層檢察室的管理上存在參差不齊現(xiàn)象，缺乏一套有效機(jī)制進(jìn)行規(guī)范管理。一些基層檢察院對應(yīng)的上級檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的部門管理和考評機(jī)制，未對機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理和權(quán)責(zé)考評等方進(jìn)行規(guī)范制約，影響了檢察室工作的持續(xù)發(fā)展。

三、楓橋經(jīng)驗指導(dǎo)下基層檢察室的完善建議

2010年7月，浙江省紹興市成立首個基層 “楓橋檢察室”，為全國基層檢察室建設(shè)起到了示范帶頭作用?；鶎訖z察室正處于初步探索階段，其理論和實踐都需要進(jìn)行發(fā)展完善，“楓橋經(jīng)驗”積累解決基層矛盾的經(jīng)驗，為基層檢察室工作機(jī)制的形成和推進(jìn)提供了有利的指導(dǎo)。

（一）堅持司法為民，踐行“楓橋經(jīng)驗”以人為本的理念

“楓橋經(jīng)驗”是以一切為了群眾為目的，堅持以人為本理念，奠定了群眾基礎(chǔ)?；鶎訖z察室借鑒“楓橋經(jīng)驗”以人為本，樹立從群眾出發(fā)的理念，一是深入一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居，及時了解群眾需求，通

過定期駐點辦公與不定期巡訪相結(jié)合的方式，解決農(nóng)村因地區(qū)偏遠(yuǎn)、交通不便無法表達(dá)訴求的問題。二是加強(qiáng)法制宣傳，特別是黨和國家的涉農(nóng)惠農(nóng)政策，鞏固群眾基礎(chǔ)。加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)在刑事和解、公益訴訟、監(jiān)督職能等方面的宣傳，在辦案中加強(qiáng)法律適用及程序等進(jìn)行釋法說理工作，提供法律咨詢服務(wù)。

（二）提升群眾參與，踐行“楓橋經(jīng)驗”綜合治理的理念

“楓橋經(jīng)驗”成功之處在于通過依靠群眾就地化解矛盾，動員群眾參與，促進(jìn)社會綜合治理，成功推動鎮(zhèn)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?；鶎訖z察室應(yīng)采用多種形式提升群眾參與度。一是暢通信訪渠道，拓寬監(jiān)督線索來源。通過公布12309服務(wù)電話、郵箱、網(wǎng)上控告等信訪渠道，發(fā)揮群眾優(yōu)勢提供線索。二是通過開展走訪農(nóng)戶、組織座談和召開工作聯(lián)系會等形式，及時收集社情民意，聽取意見建議。三是在司法辦案中保障公民知情權(quán)，提升參與度。開展案件前期聽取意見、組織雙方和解，辦案期間召開聽證會進(jìn)行調(diào)查質(zhì)證，結(jié)案時開展釋法說理工作，邀請公眾參與聽證，跟蹤回訪收集意見。

（三）依法調(diào)處矛盾，踐行“楓橋經(jīng)驗”法治發(fā)展的理念

基層檢察室要充分運用法治思維和方法，依法調(diào)處矛盾，促進(jìn)社會綜合治理。一是建立日常聯(lián)絡(luò)制度。從政治堅定、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委干部、群眾代表、人大代表、政協(xié)委員中選取人員聘請為基層聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)日常聯(lián)絡(luò)工作，及時了解矛盾。二是抽調(diào)各業(yè)務(wù)部門骨干每月輪流到檢察室作為巡回人員提供法律服務(wù)，不定期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展法制教育講座和警示教育活動。三是每季度開展涉法涉訴矛盾糾紛排查專項活動，加強(qiáng)與居民委員會、村民委員會等基層群眾組織聯(lián)系和溝通，積極配合派出所、司法所及基層組織做好被判處管制、緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、假釋等“五種人”的幫教與管理工作，監(jiān)督社區(qū)矯正工作依法開展。四是樹立多元化調(diào)解體系。對涉及重大案件及法律糾紛時，邀請派出所、法庭、司法局、律師、村兩委代表等共同參與組織調(diào)解。

（四）重視自身建設(shè)，踐行“楓橋經(jīng)驗”創(chuàng)新發(fā)展的理念

楓橋鎮(zhèn)在開展標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建時，構(gòu)建一套有基層特色的社會治理標(biāo)準(zhǔn)體系，最為典型的如通過《基層社會矛盾糾紛大調(diào)解體系建設(shè)規(guī)范》，使得作為一項長期規(guī)范得到鞏固和發(fā)揚?；鶎訖z察室要進(jìn)行建立和發(fā)展，就要建立制度規(guī)范得以保障。一是在法制保障方面?？偨Y(jié)各地成功探索及實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，由最高人民檢察院制定統(tǒng)一的巡回檢察制度工作規(guī)則，完善檢察室法律依據(jù)和法律地位，使得檢察室的巡回工作有法可依。二是在檢務(wù)保障方面，設(shè)立檢察室專項經(jīng)費，按照省直管向上級檢察院爭取建設(shè)檢察室的資金，在地方上爭取黨委政府支持，列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算。解決人員編制，緩解基層檢察院“人少事多”的現(xiàn)象，由固定人員負(fù)責(zé)巡回檢察工作。三是在工作細(xì)則方面。實行信訪首辦制度，健全分流機(jī)制，建立重大事項報告制度，進(jìn)行風(fēng)險評估及制定應(yīng)急預(yù)案。四是建立起科學(xué)考核機(jī)制。將檢察人員下鄉(xiāng)的天數(shù)、接訪的次數(shù)、發(fā)現(xiàn)的案件線索、化解的社會矛盾、聯(lián)絡(luò)員的日常行為監(jiān)督、群眾滿意度測評結(jié)果等內(nèi)容進(jìn)行量化、細(xì)化，納入基層院績效考評，建立相應(yīng)的獎懲制度。

四、結(jié)語

基層檢察室的根本目的是將矛盾化解在基層，與“楓橋經(jīng)驗”所倡導(dǎo)的依靠群眾，為了群眾，堅持矛盾不上交的精神，在根本上是一致的。借鑒“楓橋經(jīng)驗”，基層檢察室把群眾路線和法治方式結(jié)合起來，為基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供最根本的法制保障。

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