耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及制約因素分析

易裕元

摘要：隨著城市化的不斷深入與發(fā)展，城市和農(nóng)村之間的拉力和推力效應(yīng)不斷增強(qiáng)。大量農(nóng)民涌向城市，導(dǎo)致大量耕地資源被浪費(fèi)。通過土地流轉(zhuǎn)則可以有效地解決農(nóng)用地閑置浪費(fèi)的問題，然而，不同地區(qū)在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中會(huì)有不同問題。文章通過文獻(xiàn)分析和定性定量分析相結(jié)合等多種手段， 研究奉新縣農(nóng)用地流的制約性因素， 并提出相應(yīng)的建議和意見， 從而進(jìn)一步促進(jìn)奉新縣農(nóng)用地順暢流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：耕地流轉(zhuǎn)；制約性因素；建議與對(duì)策

一、研究背景

黨的十八大三中全會(huì)提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，劃定永久基本農(nóng)田；堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，支持農(nóng)民對(duì)承包地進(jìn)行使用、輪換、流轉(zhuǎn)及抵押；鼓勵(lì)與引導(dǎo)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向農(nóng)民專業(yè)合作者、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)[1]。然而，現(xiàn)實(shí)的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中還受到許多因素的制約，使得耕地流轉(zhuǎn)工作不能快速有效地推進(jìn)。因此分析耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，找出制約耕地流轉(zhuǎn)中的因素，對(duì)耕地流轉(zhuǎn)下一步工作有著重大的指導(dǎo)意義。本文旨在通過對(duì)宜春市奉新縣耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探尋其流轉(zhuǎn)特點(diǎn)與制約因素，并提出相應(yīng)的解決思路，從而提高奉新縣耕地流轉(zhuǎn)效率，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民收入。

二、奉新縣概況

奉新縣屬宜春市管轄，地處江西西北部，地形以低山丘陵為主，全境平均海拔300m左右，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，全年平均降雨量為1612mm，年平均氣溫為17.3℃，無(wú)霜期年平均為260天左右，年日照時(shí)數(shù)達(dá)1800多小時(shí)。四季分明，雨熱同期，日照充足，無(wú)霜期長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展自然條件較優(yōu)越。

2017年全縣生產(chǎn)總值達(dá)141億元，同比增長(zhǎng)9.4%，完成年度計(jì)劃的104%，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例調(diào)整為14.6：45.2：40.2；全年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值32.81億元，同比增長(zhǎng)4.89%。優(yōu)質(zhì)稻播種面積68.8萬(wàn)畝，糧食總產(chǎn)達(dá)6.5億斤[2]。

（一）奉新縣耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2017年奉新縣耕地地流轉(zhuǎn)面積21.98萬(wàn)畝，占農(nóng)村土地總面積的43.57%，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶數(shù)35155戶，占總承包戶69.9%。

1.流轉(zhuǎn)方式相對(duì)單一

從圖1可以看出，奉新縣當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)方式主要有出租、入股、轉(zhuǎn)包3種方式。具體看，奉新縣2017年耕地流轉(zhuǎn)面積為21.98萬(wàn)畝，占全縣耕地面積的43.57%，高出全市平均水平6.33%（同一時(shí)期，宜春市耕地流轉(zhuǎn)總面積面積達(dá)211萬(wàn)畝，占全市農(nóng)村耕地面積的37.24%[3]。）其中出租面積14.4萬(wàn)畝，占總耕地流轉(zhuǎn)面積的65.5%，轉(zhuǎn)包面積6.59萬(wàn)畝，占總耕地流轉(zhuǎn)面積的30%，兩種流轉(zhuǎn)方式所占比例超過95%，這說明出租和轉(zhuǎn)包已經(jīng)成為奉新縣耕地流轉(zhuǎn)的主要形式。而入股和其他形式所占比例極低。通過上述數(shù)據(jù)可以看出，奉新縣的耕地流轉(zhuǎn)方式相對(duì)單一，應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)多種形式的流轉(zhuǎn)方式運(yùn)行。

2.流轉(zhuǎn)增速較快

從表1中可以看出，奉新縣2013-2017年耕地流轉(zhuǎn)面積不斷增大，5年來新增耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)11.18萬(wàn)畝，增幅達(dá)到103.52%。增速逐年加快，其中2017年耕地流轉(zhuǎn)增速達(dá)31.62%。

3.流轉(zhuǎn)耕地用途相對(duì)單一

耕地流入主體以專業(yè)大戶（包括家庭農(nóng)場(chǎng)）為主，占流轉(zhuǎn)面積56.7%。流轉(zhuǎn)耕地主要用于糧食種植，占流轉(zhuǎn)面積87.9%，其中，水稻種植面積達(dá)95%以上，少量耕地用于玉米?？梢钥闯觯钚驴h耕地流轉(zhuǎn)用途極為單一，應(yīng)該進(jìn)一步引導(dǎo)，充分利用耕地用途的多樣性，進(jìn)行多樣化經(jīng)營(yíng)。

4.流轉(zhuǎn)價(jià)格差異化明顯

從圖2可以看出，奉新縣不同耕地類型其流轉(zhuǎn)價(jià)格存在較大的差異。從耕地的灌溉條件來看，水田、水澆地、旱地價(jià)格依次減少。此外耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格還受交通及基礎(chǔ)設(shè)施狀況、土質(zhì)、是否連片等因素。從橫向來看，奉新縣耕地平均流轉(zhuǎn)價(jià)格在宜春市各地區(qū)中處于中上位。從圖3中可以看到，奉新縣2017年第四季度水田、水澆地流轉(zhuǎn)價(jià)格僅次于袁州區(qū)、上高縣，略高于其他地區(qū)；旱地流轉(zhuǎn)價(jià)格在10個(gè)地區(qū)中處于第5位。

三、奉新縣耕地流轉(zhuǎn)制約因素分析

（一）地形因素

奉新縣屬于江西省西北部九嶺山的支流和殘脈，西部地區(qū)為中低山，中部丘陵，東部多低谷平原，屬典型的丘陵山區(qū)地形地貌。受地形影響，奉新縣耕地分布相對(duì)分散，梯田居多，平原農(nóng)田相對(duì)較少，不利于機(jī)械化生產(chǎn)，而農(nóng)場(chǎng)主通常更愿意選擇運(yùn)輸便利、成片的土地，這在很大程度上影響了奉新縣耕地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

（二）普通農(nóng)戶因素

土地流轉(zhuǎn)是否順利進(jìn)行取決于農(nóng)民，因?yàn)檗r(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，其自身素質(zhì)與行為直接影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度與流轉(zhuǎn)模式[4] 隨著城市化的不斷深入，大量農(nóng)民涌入城市，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化問題也越來越嚴(yán)峻。據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，2010年末我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中，51 歲以上占32.5%，41～50 歲占23.1%， 已超過15%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[5]。通常來說，年齡較大農(nóng)民土地情結(jié)比較深，思想觀念相對(duì)保守，不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這是制約土地快速流轉(zhuǎn)的主要因素。其次，年齡較大的農(nóng)民對(duì)新事物接受能力相對(duì)較差，對(duì)耕地流轉(zhuǎn)了解不足，這也是影響耕地流轉(zhuǎn)的重要因素。

（三）利益分配因素

利益分配往往是耕地能否順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。奉新縣耕地流低價(jià)雖然在全市處于中上位，但相比于袁州區(qū)、上高縣來說仍有較大的差距。其次，農(nóng)民在進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)時(shí)很少有按照國(guó)家要求簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，通常都是口頭協(xié)議多，文字協(xié)議少。流轉(zhuǎn)方方往往會(huì)以耕地水利條件不佳、方位因素差、肥力差、經(jīng)營(yíng)困難等理由進(jìn)行壓價(jià)，另一方面，流轉(zhuǎn)方通過收入大量土地，可向國(guó)家申請(qǐng)政策策補(bǔ)貼。這樣一來，普通農(nóng)戶在利益分配中往往處于被動(dòng)狀態(tài)，這就出現(xiàn)了部分農(nóng)民寧愿讓土地閑置撂荒也不愿意流出去的現(xiàn)象。

（四）融資困難

融資難是制約流轉(zhuǎn)大戶正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最大瓶頸[6]。流轉(zhuǎn)大戶除了前期需要支付大量耕地流轉(zhuǎn)資金外，還需要在種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)機(jī)設(shè)備采購(gòu)中耗費(fèi)大量資金。普通流轉(zhuǎn)戶自身資金實(shí)力有限，很難獨(dú)自承擔(dān)如此大的流轉(zhuǎn)成本。國(guó)家扶農(nóng)項(xiàng)目申請(qǐng)困難且時(shí)間周期較長(zhǎng)，而信貸部門對(duì)這類客戶往往不愿意向其發(fā)放貸款。不少流轉(zhuǎn)戶不得不向民間借貸，高息運(yùn)作不僅增加了生產(chǎn)成本，更增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這樣一來，許多有想通過流轉(zhuǎn)耕地的方式進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶便望而生畏，此外，那些已經(jīng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)戶也不敢輕易擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模。

（五）政策法規(guī)不落地

近些年來，從中央到地方政府針對(duì)土地流轉(zhuǎn)相繼出臺(tái)了許多扶持政策和法規(guī)，旨在支持和鼓勵(lì)地區(qū)進(jìn)行高效有序的土地流轉(zhuǎn)。然而在實(shí)際情況中，由于部分官員腐敗、程序?qū)徟鷱?fù)雜、辦事效率低下，許多惠農(nóng)政策都無(wú)法落地或落不到實(shí)處，不但起不到促進(jìn)作用，有事還會(huì)適得其反。

四、解決對(duì)策和思路

（一）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)土地連片化經(jīng)營(yíng)

在現(xiàn)有出租、轉(zhuǎn)包、入股的方式基礎(chǔ)上，可以嘗試互換、轉(zhuǎn)讓等方式。針對(duì)部分耕地不連片，影響機(jī)械化操作的問題，流轉(zhuǎn)戶可以與其他普通農(nóng)戶協(xié)商，嘗試用部分已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地和其互換經(jīng)營(yíng)權(quán)，盡可能使耕地連片化。

（二）加大宣傳力度，提高農(nóng)戶對(duì)耕地流轉(zhuǎn)的認(rèn)可度

農(nóng)業(yè)局可以聯(lián)合相關(guān)部門及村鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織，通過座談會(huì)議等方式和農(nóng)戶進(jìn)行交流，宣傳土地流轉(zhuǎn)的好處和意義，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行政策宣傳，以實(shí)際案例打動(dòng)村民。其次，鼓勵(lì)與扶持更多農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，使其自有土地能夠合理的流轉(zhuǎn)出來，同時(shí)做好農(nóng)民工就業(yè)、醫(yī)療、戶籍、子女教育等問題，完善社會(huì)保障體系[7]。

（三）完善相關(guān)利益分配機(jī)制

建立價(jià)格調(diào)整和利潤(rùn)分配機(jī)制，明確約定商定調(diào)整的時(shí)間和范圍，并按時(shí)確定價(jià)格。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)戶的權(quán)利保護(hù)意識(shí)，按照國(guó)家要求簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，避免單方面的變相違約。此外，對(duì)于國(guó)家各種相關(guān)惠農(nóng)政策及其補(bǔ)償方式在合同中應(yīng)有明確約定，保障農(nóng)民的知情權(quán)。

（四）完善耕地流轉(zhuǎn)金融支持體系，緩解融資難題

一方面，政府要出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策 ，重點(diǎn)扶持具有市場(chǎng)前景的大型特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，整合支農(nóng)資金，把分散的支農(nóng)、惠農(nóng)、為農(nóng)的扶持資金集中起來，用于鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。另一方面，要鼓勵(lì)銀行等各類金融機(jī)構(gòu)放寬貸款準(zhǔn)入條件、簡(jiǎn)化貸款程序，在保證信貸安全的基礎(chǔ)上，提供對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持。同時(shí)應(yīng)不斷探索土地復(fù)墾機(jī)制及農(nóng)地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持[8]。此外，還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，同時(shí)進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，引導(dǎo)農(nóng)民善于利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來規(guī)避因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)，更好地保障農(nóng)民利益。

（五）建立三級(jí)服務(wù)平臺(tái)，完善社會(huì)化服務(wù)體系

首先，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的作用，引導(dǎo)與鼓勵(lì)土地向市場(chǎng)流通，推動(dòng)耕地要素向農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、向農(nóng)業(yè)種植大戶集中。其次，要建立縣、村、鄉(xiāng)三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，不斷完善流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民提供相應(yīng)的服務(wù)信息、法律咨詢。最后，對(duì)耕地進(jìn)行評(píng)估與分級(jí)，明確土地分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，在分級(jí)的基礎(chǔ)上制定合理的參考價(jià)格區(qū)間，減少耕地流轉(zhuǎn)過程中的價(jià)格糾紛。

（六）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)體系

首先，要嚴(yán)格遵守《農(nóng)地承包法》、《土地管理法》的相關(guān)法律條例，積極落實(shí)江西省對(duì)于加快土地流轉(zhuǎn)的指示，從法律層面維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。其次，要加強(qiáng)土地確權(quán)管理，明確農(nóng)民對(duì)耕地的權(quán)利范圍，處理好農(nóng)戶土地和集體土地之間的關(guān)系，避免權(quán)能混亂現(xiàn)象，保證耕地合理有序地流轉(zhuǎn)。

（七）完善政策執(zhí)行監(jiān)管體系，嚴(yán)懲腐敗

針對(duì)部分官員腐敗、政策不落地、不落實(shí)地的問題，地方政府可以通過設(shè)立專項(xiàng)巡察小組，深入基層，揭發(fā)并檢舉相關(guān)有損農(nóng)民權(quán)益的行為。同時(shí)，鼓勵(lì)群眾對(duì)耕地流轉(zhuǎn)過程中的不法行為進(jìn)行舉報(bào)，相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)相關(guān)違法行為的懲處力度，確保耕地在陽(yáng)光下公平、順暢的轉(zhuǎn)讓。

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