倫敦地鐵PPP項目對中國PPP發(fā)展的借鑒

王潔

摘 要：作為PPP（公私合作）模式的發(fā)源地，從20世紀90年代開始，英國在基礎設施建設等領域開始應用PPP模式。最經(jīng)典的案例是倫敦地鐵PPP項目。本文首先簡要介紹了倫敦地鐵項目運用PPP模式運作實施的全過程，其次探討該PPP項目的創(chuàng)新亮點以及失敗的原因，最后提出對中國PPP發(fā)展的啟示。

關鍵詞：軌道交通建設 公私合作模式 審核仲裁機制 風險管控 倫敦地鐵

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）03（a）-071-02

倫敦地鐵PPP（公私合作）項目，因其PPP模式結構復雜，項目額巨大，其中又承載著重要的政治經(jīng)濟意義，得到了英國政府和有關企業(yè)的重視，其中不乏機制創(chuàng)新的亮點，比如政府負責運營、私企負責維護；比如審核仲裁機制的嵌入等，但是由于項目運行過程中，政府監(jiān)管不力、企業(yè)管理混亂等因素，從項目開始僅僅經(jīng)過7年時間，PPP項目中的私營機構就宣告破產(chǎn)。本文首先簡要介紹了倫敦地鐵項目運用PPP模式運作實施的全過程，其次探討該PPP項目的創(chuàng)新亮點以及失敗的原因，最后提出對中國PPP發(fā)展的啟示。

1 案例介紹

倫敦地鐵系統(tǒng)（The London Underground System）的運營開始于1863年。最初的倫敦地鐵系統(tǒng)為私營企業(yè)所有，在1948年～2002年改由國營地鐵公司（簡稱LUL）所有并運營。最近十幾年，由于對現(xiàn)代化地鐵服務能力要求的提高，LUL面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。例如，更新改造成為倫敦地鐵最大的挑戰(zhàn)，由于資金需求巨大，完全靠政府補貼已經(jīng)無法持續(xù)。

為了促使倫敦地鐵系統(tǒng)更加高效，LUL在2002年12月和2003年4月，分別與Metronet、Tube Lines兩大聯(lián)合體簽訂了為期30年的公私合作合同（簡稱PPP）。Metronet、Tube Lines作為股東持有三家地鐵系統(tǒng)基礎設施公司，分別是BCV、JNP和SSL。

應用這種PPP模式為實現(xiàn)三方面目標：一是私營企業(yè)在長期持有公司的基礎上，實現(xiàn)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。二是鼓勵私營企業(yè)以全生命周期方式對地鐵基礎設施項目進行管理，其中包括對車站、軌道、列車以及信號系統(tǒng)的全面更新維護，約定時間為30年。三是國營地鐵公司LUL負責地鐵系統(tǒng)的運營，并負有安全責任。

在PPP項目付費上采用政府付費加績效考核的機制。即以6%的貼現(xiàn)利率估算，該30年期的PPP項目的總價值約為157億英鎊，其中第一個項目評估期限是7.5年，項目估值為97億英鎊。LUL的主要收入包括政府補貼和票價收入。其中，英國交通運輸部（DFT）通過倫敦交通局（TFL）每年支付LUL管理費用用于資助SSL、BCV和JNP三家基礎設施公司的基礎設施服務費，最終支付的具體金額取決于其服務表現(xiàn)。

在PPP合同中，聯(lián)合體的主要義務是需要自行承擔每年大約5000萬英鎊的費用一直到7.5年后方可進行結算，就項目執(zhí)行過程中遇到的一些突發(fā)問題及風險，PPP合同允許聯(lián)合體提出3.6億英鎊的上限來彌補虧損。

鑒于倫敦地鐵PPP項目巨大，結構復雜，其中又承載著重要的政治經(jīng)濟意義，為確保PPP項目的有效執(zhí)行，英國政府創(chuàng)新性地在項目中嵌入了一個審核仲裁機制。英國政府每7.5年對PPP聯(lián)合體進行一次效果評估。

根據(jù)合同約定，簽訂方計劃在2003年通過政府債券、銀行借貸的方式對倫敦地鐵系統(tǒng)進行升級改造，并在30年期合同結束前重新進行一次系統(tǒng)升級完善。

好景不長，在2008年兩大聯(lián)合體中的Meronet因經(jīng)營不善首先宣告破產(chǎn)，英國政府由此造成的損失高達41億英鎊，另一個聯(lián)合體Tube Lines也于2010年宣告破產(chǎn)。

至此，這項實施了不到7年的PPP項目的結局是倫敦地鐵管委會支付了大約3.1億英鎊回購了公司的股票。

2 倫敦地鐵PPP項目之得失

2.1 項目之得

倫敦地鐵PPP項目中創(chuàng)新性地內嵌了一個審核仲裁機制。各合同簽約方每7.5年需要根據(jù)變化情況重新調整合同內容。同時，政府專門設立了一位仲裁員，由其決定在相同條件下運行經(jīng)濟且有效的公司的成本水平（包括財務成本）。其核心任務是在PPP聯(lián)合體運行經(jīng)濟且有效的前提下，確定PPP聯(lián)合體為完成合同約定的投資回報率而提出的價格水平。

2.2 項目之失

英國議會及審計署曾對倫敦地鐵PPP項目的失敗進行深入剖析檢討，總結出的原因有多種，其最主要的原因是在PPP項目執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)政府監(jiān)管的薄弱無力，這值得我們在以后開展PPP項目時高度重視。

2.2.1 信息的不透明使監(jiān)管流于形式

倫敦地鐵項目具體，PPP結構復雜，又關乎倫敦城市的政治經(jīng)濟穩(wěn)定，對參與競標的聯(lián)合體的資格條件要求嚴格，能夠參加競標的聯(lián)合體極為有限，為防止流標，政府和聯(lián)合體就項目事宜進行了艱苦談判，談判過程復雜和信息不透明。這也導致了日后項目的執(zhí)行過程中，運營信息和成本數(shù)據(jù)的不透明，使政府和仲裁者的監(jiān)控都流于形式。

2.2.2 風險管控機制不力

鑒于該PPP項目的特殊性，政府采取了債務擔保的方式以確保項目的持續(xù)性，但因為政府不是PPP項目的直接參與者，無法直接管控金融風險，導致監(jiān)管弱化。交通部門希望私營部門自行發(fā)現(xiàn)實際操作風險并防范，但收效甚微。

2.2.3 政府激勵機制弱化

因為地鐵的運營和票務仍舊由LUL公司負責，而該PPP項目的主要內容就是對地鐵的基礎設施進行更新維護，弱化了企業(yè)進行商業(yè)性開發(fā)的積極性。這就使企業(yè)的權利與地鐵實際收益相剝離，而私營機構以利潤最大化為目的，沒有了對現(xiàn)實利潤的追求，就很難激起企業(yè)的創(chuàng)新能力，項目在采購過程中使用了傳統(tǒng)的供應鏈模式，使得聯(lián)合體無法管控采購，也無法激勵供應商提供最佳的產(chǎn)品和服務。

3 對中國PPP發(fā)展的啟示

對倫敦地鐵PPP項目的得失分析，給中國未來的PPP項目的開展帶來了很多重要的啟示。

3.1 引入審核仲裁機制

審核仲裁員在倫敦地鐵PPP項目中發(fā)揮著重要作用。仲裁員保持獨立權威地位，必要時，為PPP框架內的有關問題提供及時合理的指導。我國軌道交通和投資建設過程中，采用公私合作模式日漸盛行，而這種模式中特許經(jīng)營期一般設計得比較長，如何靈活應對在項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的意想不到的變化和問題，可以考慮嘗試引入審核仲裁機制。倫敦地鐵PPP模式中的定期審核仲裁機制，設計得比較合理，仲裁員在清晰、透明和連續(xù)的框架內工作，提供有效指導，并作出及時反饋，同時保持獨立的權威，實現(xiàn)了PPP固定模型中的彈性變化，為項目的有效執(zhí)行提供了一種制度上的保障。

3.2 加強政府監(jiān)管機制

PPP項目由于巨額的初始投資和自身的準公共物品屬性，需要完善的政府監(jiān)管機制作為保證。在逐步完善的PPP相關法律規(guī)范和指引的適用下，明確的監(jiān)管機構，公開透明的監(jiān)管程序是有效監(jiān)管的關鍵。PPP項目信息在招標投標階段的公開，有利于促進投標企業(yè)之間的充分競爭，甄選符合條件的合作者。在項目實施階段，運營信息和成本數(shù)據(jù)的公開透明則成為政府進行有效監(jiān)管的重要依據(jù)。

3.3 理順公私關系

像我國軌道交通建設等公共項目具有獨特性，公共部門追求低成本，私營機構追逐高利潤，二者存在天然的矛盾需要平衡和調和。私營部門需要政府的管轄和激勵，政府需要私營部門對項目的負責、經(jīng)濟且有效的運營，公私合作保持良好的關系，對于PPP項目的順利完成顯得尤為重要。

參考文獻

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