西方城市更新政策演進(jìn)及啟示

姚震寰

[提要] 城市更新的政策演進(jìn)主要有內(nèi)涵綜合可持續(xù)、更新模式多元化、以人為本、重視公共利益的保障等特點(diǎn)。我國城市更新政策的優(yōu)化應(yīng)包括實(shí)施可持續(xù)有機(jī)更新、協(xié)調(diào)多方主體利益、增強(qiáng)城市社區(qū)的特質(zhì)與識別性、推進(jìn)以社區(qū)為主導(dǎo)自下而上的小規(guī)模更新、建立多元投融資機(jī)制、加強(qiáng)歷史文化保育、強(qiáng)化公眾參與等，進(jìn)而推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)而就東北地區(qū)如何進(jìn)行城市更新展開思考。

關(guān)鍵詞：城市更新；政策演進(jìn)；可持續(xù)發(fā)展

本文系吉林省社會科學(xué)院青年項目的階段性成果

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年5月3日

一、城市更新內(nèi)涵的發(fā)展

城市更新的概念在1954年由美國艾森豪威爾的一個顧問委員會提出，并列入當(dāng)年美國住房法規(guī)。1958年在荷蘭海牙召開的城市更新第一次研討會認(rèn)為，城市更新是指生活在都市的人基于對自己所住的建筑物、周圍環(huán)境或者通勤、通學(xué)、購物、游樂及其他生活更好的期望，為形成舒適生活以及美好市容，進(jìn)而對自己所住房屋的修繕改造以及對街道、公園、綠地、不良住宅區(qū)的清除等環(huán)境的改善，尤其是對土地利用形態(tài)或地域地區(qū)制的改善、大規(guī)模都市計劃事業(yè)的實(shí)施等所有的都市改善行為。

可以看出，早期的城市更新主要是針對外在物質(zhì)環(huán)境的改善。英國于1977年公布的《內(nèi)政政策》指出，城市更新涉及物質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治等多個方面和多個部門，是一種綜合解決城市問題的方式。該政策已經(jīng)關(guān)注到城市更新的綜合性。法國于2000年公布的《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》提到“城市更新是一種推廣以節(jié)約利用空間和能源、復(fù)興衰敗城市地域、提高社會混合特性為特點(diǎn)的新型城市發(fā)展模式”，明確指出城市更新涉及資源能源、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會融合的問題。里奇費(fèi)爾德認(rèn)為，城市更新是一個綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)、遠(yuǎn)景和行動，旨在解決城市問題，尋求持續(xù)改善該地區(qū)的建筑環(huán)境、自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)與社會。建筑學(xué)家吳良鏞院士提出“城市有機(jī)更新理論”，應(yīng)按照城市內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，并順應(yīng)城市肌理采用適當(dāng)規(guī)模、合適尺度，依據(jù)改造的內(nèi)容與要求，將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的改善改造，從而達(dá)到有機(jī)秩序。該理論是一種在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上探求城市的更新與發(fā)展，并在北京菊兒胡同住宅工程中得到實(shí)踐。也有學(xué)者指出，城市更新不僅僅是物質(zhì)更新，而且是功能與結(jié)構(gòu)的更新。

二、西方城市更新的政策演進(jìn)

（一）英國城市更新政策的演進(jìn)和特點(diǎn)

1、市場主導(dǎo)的更新，短期利益較明顯。新馬克思主義理論的興起、執(zhí)政黨對新自由主義思想的推行、公眾對原有政策的反思等原因，使英國在1980年轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹橹鲗?dǎo)，引導(dǎo)鼓勵私人投資，弱化規(guī)劃與管制。其以房地產(chǎn)開發(fā)為主要方式，并高度重視私有部門（商業(yè)公司）的作用，城市開發(fā)公司被認(rèn)為是當(dāng)時政府城市政策的旗艦工程。此模式的優(yōu)點(diǎn)是通過政府少量的資金吸引民間的大量資金投入，對改善城市的物質(zhì)環(huán)境發(fā)揮了較大的作用；缺陷是存在較明顯的短期利益傾向，政府的規(guī)劃管制不足，較少關(guān)注社區(qū)居民的教育、就業(yè)等社會問題，公眾參與難以體現(xiàn)。

2、公、私、社區(qū)“合作伙伴”模式的更新，綜合可持續(xù)為特點(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來，隨著可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)城市、新區(qū)域主義等理念的倡導(dǎo)和深入，英國城市更新的目標(biāo)也從單向維度轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄎ镔|(zhì)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)復(fù)興、社會全面發(fā)展、社區(qū)公眾參與、歷史文化保護(hù)傳承等在內(nèi)的多元維度，體現(xiàn)為綜合性、多元化、可持續(xù)的目標(biāo)，城市更新政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨?、私、社區(qū)伙伴關(guān)系為導(dǎo)向。主要機(jī)制為中央政府設(shè)立“城市挑戰(zhàn)”基金，由各地方政府與其他公共部門、私有部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、志愿者組織等共同組成的地方伙伴團(tuán)體競爭，獲勝者可使用獲得的“城市挑戰(zhàn)”基金去實(shí)施他們通過伙伴關(guān)系共同策劃的城市更新項目；專項再生預(yù)算成為英國城市更新政策的新旗艦。該模式屬于聯(lián)合更新，由政府提供部分補(bǔ)助金和改善基礎(chǔ)設(shè)施，既促進(jìn)了民間主體、民間資金的參與，也提高了政府資金的使用效率，且注重多元主體的平衡，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)的作用，對我國的政策制定具有很好的借鑒意義。

（二）美國城市更新政策的批判和演進(jìn)。簡·雅各布斯批評美國城市更新在保護(hù)弱勢群體、關(guān)注民生、社會公平不足；馬丁·安德森研究認(rèn)為，20世紀(jì)60年代的美國，政府以公共利益的名義可隨意將住房列為危房，以納稅人的錢支付賠償金，拆除平整后的土地出售給開發(fā)商，開發(fā)商再在土地上建設(shè)高檔公寓；城市更新產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于早期預(yù)測，城市更新應(yīng)依靠市場而不是政府干預(yù)，強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)作用和效率。基于城市更新的負(fù)面效應(yīng)，美國聯(lián)邦政府在20世紀(jì)70年代初停止了中央政府資助的城市建設(shè)項目。即使在為數(shù)不多的政府主導(dǎo)的城建項目，也一直強(qiáng)調(diào)“公私協(xié)作”。

從以上分析可以看出，城市更新不是簡單的城市“翻建”，而是多目標(biāo)、多內(nèi)容、多模式、多途徑的解決城市問題的復(fù)雜行動。城市更新的政策演進(jìn)趨勢為內(nèi)涵綜合可持續(xù)、更新模式多元化、以人為本，更加重視公眾參與和公共利益的保障。

三、對東北的啟示

（一）深化對城市更新目標(biāo)內(nèi)涵的認(rèn)識，實(shí)施可持續(xù)有機(jī)更新。東北地區(qū)在城市更新中既要加強(qiáng)對城市更新目標(biāo)、內(nèi)涵、政策的解釋宣傳與全面理解，同時要糾正對城市舊區(qū)、“城中村”的錯誤認(rèn)識與偏見，讓全社會對城市更新形成普遍共識。城市更新的最終目標(biāo)是可持續(xù)性，城市更新的內(nèi)容由側(cè)重設(shè)施環(huán)境更新轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亍八奈灰惑w”，即設(shè)施環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)復(fù)興、社會發(fā)展融合和歷史文化保育。我國的城市舊區(qū)改造模式應(yīng)從“經(jīng)濟(jì)型舊區(qū)改造”走向“社會型城市更新”。

（二）完善政策法規(guī)，協(xié)調(diào)多方主體利益。東北地區(qū)在完善政策法規(guī)方面首先要做到有法可依、有章可循。城市更新是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要制定完善的政策法律法規(guī)文件，形成制度規(guī)范，協(xié)調(diào)多方主體的利益。深圳市在2009年通過并實(shí)施《深圳市城市更新辦法》，后來又相繼出臺了一系列的行動計劃、基本程序、申報指引、操作規(guī)則、實(shí)施細(xì)則等配套的規(guī)范性文件，形成了較為完整的城市更新政策法規(guī)體系，努力使城市更新的方向、措施、程序以及多方主體的利益協(xié)調(diào)處理有法可依、有章可循；其次要加強(qiáng)溝通協(xié)商合作機(jī)制，協(xié)調(diào)多方主體利益。社區(qū)公眾主導(dǎo)規(guī)劃、參與決策，使居民充當(dāng)監(jiān)察者的角色，彌補(bǔ)政府或?qū)I(yè)人士在決策上的不足。在實(shí)踐中，目前大部分城市的更新策略中還是缺少有效的民主參與，需要培育以多方伙伴關(guān)系為取向、更加注重社區(qū)參與和社會公平的更新管治模式。應(yīng)完善構(gòu)建政府、社區(qū)、公眾、民間資本、開發(fā)商、專家、規(guī)劃師、建筑師、會計師、律師等諸多主體的溝通協(xié)商平臺，協(xié)調(diào)多方主體利益。城市更新需要全社會多方主體共同參與、利益共享，公開、公平、公正地開展討論與對話，達(dá)成普遍共識與多方共贏。

（三）因地制宜適度更新，增強(qiáng)城市社區(qū)的特質(zhì)與識別性。首先，因地制宜適度更新。城市更新應(yīng)根據(jù)需更新項目地塊的大小、稟賦、特征等實(shí)際情況和需要，因地制宜，準(zhǔn)確把握更新的合適尺度、適當(dāng)規(guī)模，選擇適宜的整治、修繕、保育、功能改造、重建等形式，適度更新。要重視規(guī)劃引領(lǐng)作用，在堅持市場運(yùn)作原則的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、規(guī)劃策劃、方案審批等方面的主導(dǎo)作用，合理布局空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級集聚發(fā)展，防止倒逼規(guī)劃、犧牲規(guī)劃；其次，增強(qiáng)城市社區(qū)的特質(zhì)與識別性。在城市設(shè)計時充分考慮與周邊環(huán)境的關(guān)系、建筑的尺度大小、建筑的特色、歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、鄉(xiāng)村景觀的保留等因素，以達(dá)到適合于當(dāng)?shù)?、可識別、有特色的目標(biāo)，保持和諧性、協(xié)調(diào)性與平衡性。

（四）合理選擇更新主體與模式，明確政府定位和管理深度。綜合整治類更新，一般為公益性項目，依靠市場力量難以有效推進(jìn)，多由政府直接投資或部分投資，政府委托國有企業(yè)（如市政公司）或委托市場主體實(shí)施，具有福利主義色彩。為規(guī)范資金的投向、數(shù)額和使用效率，應(yīng)加強(qiáng)信息公開、引入資金使用的競爭機(jī)制。功能改變類更新，多由權(quán)利人自行出資、組織，自行實(shí)施或委托市場主體實(shí)施。為避免無序化，需要加強(qiáng)政府規(guī)范、引導(dǎo)。拆除重建類更新的影響大，多為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域內(nèi)的重大改造項目，商業(yè)價值較高、社會經(jīng)濟(jì)意義較大，大多采用合作開發(fā)、委托第三方改造的市場化模式。但可能存在官商合謀、損公肥私、社會不公、破壞歷史文化街區(qū)建筑等問題，需要重點(diǎn)規(guī)范。其次，推進(jìn)以社區(qū)為主導(dǎo)、自下而上的小規(guī)模更新。

（五）發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)歷史文化保育。保護(hù)城市歷史街區(qū)、文化遺產(chǎn)和文化特色，注重文化產(chǎn)業(yè)在城區(qū)更新中的作用，是當(dāng)代城市更新的主要趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及政府治理理念和公眾意識的提升，東北地區(qū)城市更新的理念順序應(yīng)由原來的“拆、改、留”調(diào)整為“留、改、拆”，更要強(qiáng)調(diào)“留”的價值和意義；更新的策略轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暠Ｗo(hù)性開發(fā)、突出商旅文一體化功能、懷舊情結(jié)與歷史遺留并存，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)異軍突起等。

（六）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，保障公共利益。公眾參與被喻為“城市杠桿”，其重要性可見一斑。經(jīng)驗(yàn)表明，如果缺少公眾的積極參與和支持，決策者將難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)大量公眾參與可持續(xù)實(shí)踐時，效果將非常明顯。如果當(dāng)?shù)卣c公眾以及社區(qū)組織協(xié)作，可持續(xù)社區(qū)實(shí)踐和管理會更加成功。城市更新的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理需要重視公眾的參與，組成一個有共同理念目標(biāo)的社區(qū)，進(jìn)而推進(jìn)鄰里關(guān)系的融洽、社會關(guān)系的和諧。當(dāng)城市項目互相沖突時，進(jìn)行公共討論以增加透明度，獲得創(chuàng)造性解決方法和可靠決策顯得尤為重要。顯然，公眾參與增強(qiáng)了規(guī)劃權(quán)威性和專業(yè)性的可信度。城市更新需要重視各方主體權(quán)益的保障，實(shí)現(xiàn)利益的共享共贏。