政策性農(nóng)業(yè)保險的失衡與調(diào)適

周幫揚 李攀

【摘要】當前我國政策性農(nóng)業(yè)保險還面臨供需失衡、補貼方式單一、補貼范圍較小等問題，導致政策性農(nóng)業(yè)保險的結(jié)構(gòu)仍待完善。因此，必須從創(chuàng)新保險產(chǎn)品、優(yōu)化財政補貼方式、發(fā)揮稅收作用三個層面對政策性農(nóng)業(yè)保險進行調(diào)適。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 農(nóng)業(yè)保險 可持續(xù)發(fā)展 【中圖分類號】F842 【文獻標識碼】A

作為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種手段，政策性農(nóng)業(yè)保險指的是由政府發(fā)動或組織，以保險公司市場化經(jīng)營為依托，通過發(fā)放保險費用補貼的形式，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公益性保險制度。政策性農(nóng)業(yè)保險是政府促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的“綠箱”政策，其在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)性失衡的原因

隨著我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的不斷提高，政策性農(nóng)業(yè)保險的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，市場主體對政策性農(nóng)業(yè)保險需求呈現(xiàn)出多元化的趨勢。但由于目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險還面臨供需失衡、補貼方式單一、補貼范圍較小等問題，導致政策性農(nóng)業(yè)保險的結(jié)構(gòu)還不科學，有待進一步優(yōu)化。

政策性農(nóng)業(yè)保險的供需失衡。我國農(nóng)業(yè)保險市場需求不足是表象，供需失衡才是實質(zhì)。當前一大批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體涌現(xiàn)，加之農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有投入大、市場化程度高等特征，使得自然災害及其他市場變化所帶來的風險影響以及連帶效應更加明顯。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者為了規(guī)避農(nóng)業(yè)風險，不再滿足于選擇單一的保險品種，而是需要更加多元化的保險品種。但目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)機構(gòu)少，品種較為單一，風險保障水平偏低，與農(nóng)業(yè)市場對農(nóng)業(yè)保險的需求不符。除此之外，在當前我國金融環(huán)境之下，政策性農(nóng)業(yè)保險在承保、定損、賠付各環(huán)節(jié)程序較多，傳統(tǒng)的商業(yè)保險帶來的給付壓力較大，農(nóng)民或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支付能力尚不能達到應有的保費給付水平，這導致保險公司參與農(nóng)業(yè)保險的程度較低，農(nóng)業(yè)保險面臨主體供給不足的問題。由此可以看出，目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險面臨供需失衡的問題。

政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼方式單一。財政補貼是我國政策性農(nóng)業(yè)保險區(qū)別于其他商業(yè)保險的顯著特征，我國針對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼方式為中央、省級、市縣三層級“層層聯(lián)動”方式，大部分保費都是由這三層級財政負擔，而由農(nóng)民實際繳納保費的比重較低。正是由于長期對財政補貼的依賴，導致我國政策性農(nóng)業(yè)保險面臨較大的財政支付壓力，許多地區(qū)尤其是中西部地區(qū)，因地方經(jīng)濟發(fā)展水平不高，導致地方財政收入有限，使得農(nóng)業(yè)保險補貼難以及時到位，這在很大程度上限制了政策性農(nóng)業(yè)保險作用的發(fā)揮。在我國全面推廣政策性農(nóng)業(yè)保險的前提之下，僅僅依靠財政補貼方式并不能解決農(nóng)業(yè)保險供給不足的問題。與此同時，伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營參與主體的越來越多，一味地增加對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼，還容易使保險市場產(chǎn)生逆向選擇以及道德風險等問題，進而引發(fā)各種騙取農(nóng)業(yè)保險財政補貼資金的行為。由此，如何實現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險補貼方式的多元化，也是目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中必須解決的問題。

政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼范圍較小。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》的規(guī)定，我國農(nóng)業(yè)保險涵蓋門類主要包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等行業(yè)的保險；外延可以擴展到涉農(nóng)保險，主要包括農(nóng)房、漁船、農(nóng)業(yè)機械設(shè)施以及農(nóng)民、漁民的短期意外傷害保險。國家財政部在2016年底出臺了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》，其中對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林以及其他品種的農(nóng)業(yè)補貼政策作出了明確的規(guī)定。但在具體執(zhí)行過程中，目前只有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)這兩個行業(yè)可以享受較多的財政補貼，對于其他涉農(nóng)保險的補貼卻比較少。除此之外，在補貼較多的種植業(yè)中將一些農(nóng)產(chǎn)品排除在外，比如，蔬菜、水產(chǎn)并不在農(nóng)業(yè)保險補貼范圍；而在養(yǎng)殖業(yè)，能享受農(nóng)業(yè)保險補貼的標的范圍僅為能繁殖的母豬、奶牛、育肥豬，其他畜禽并不在補貼范圍之內(nèi)。由此可以看出，目前政策性農(nóng)業(yè)保險補貼范圍還比較小，對農(nóng)業(yè)保險需求激勵作用有限，這在一定程度上限制了政策性農(nóng)業(yè)保險功能的發(fā)揮，不利于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。

政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)性失衡的調(diào)適路徑

農(nóng)業(yè)振興需要政策性農(nóng)業(yè)保險提供充足的制度供給，而政策性農(nóng)業(yè)保險制度供給的合理化，必須解決其自身結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾。在全國政協(xié)十三屆一次會議上，致公黨中央提出了《關(guān)于優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的提案》，這表明優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計，已經(jīng)成為了農(nóng)業(yè)振興過程中必須解決的問題。與此同時，該提案也給調(diào)試政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)性矛盾提供了相應的思路，即實施政策性農(nóng)業(yè)保險供給側(cè)改革。

創(chuàng)新保險產(chǎn)品，化解政策性農(nóng)業(yè)保險供需矛盾。要化解政策性農(nóng)業(yè)保險供需失衡問題，首先必須注重政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新。第一，積極開發(fā)滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同需求層次的保險品種。應強化政策性農(nóng)業(yè)保險的風險防范功能，政府應鼓勵保險公司針對不同農(nóng)業(yè)行業(yè)的經(jīng)營者，設(shè)計符合其風險特征的保險產(chǎn)品，以滿足市場主體對政策性農(nóng)業(yè)保險的多元化需求。第二，積極探索“保險+期貨”的保險業(yè)務(wù)形式。農(nóng)業(yè)保險與期貨市場相結(jié)合，為保障農(nóng)業(yè)市場價格風險提供了新的途徑。“保險+期貨”模式中，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司基于期貨市場形成的價格，對比農(nóng)業(yè)保險標的實際價格，計算差價確定保險費用和賠償標準，如此可以利用市場化手段補償因農(nóng)產(chǎn)品價格波動所造成的損失。

優(yōu)化財政補貼方式，提升政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍。在目前中央與地方“聯(lián)動補貼”模式下，并沒有考慮地方財政能力的差異，導致政策性農(nóng)業(yè)保險補貼在有的地方難以具體落實，也縮小了政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。為此，一是注重政策性農(nóng)業(yè)保險補貼的區(qū)域差異。在設(shè)計政策性農(nóng)業(yè)保險補貼政策時，應盡量考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和政府財政收支狀況。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低、政府財政支付能力較差的地區(qū)，需要適當提高中央對農(nóng)業(yè)保險的補貼比例，同時降低地方政府的農(nóng)業(yè)保險補貼比重；而對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、政府財政支付能力較強的地區(qū)，可以適當降低中央的農(nóng)業(yè)保險補貼比重，同時提高地方政府對農(nóng)業(yè)保險的補貼比例。二是增加農(nóng)業(yè)保險補貼范圍。由于每個地方的資源稟賦有所差異，導致每個地方發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型是有所差異的。因此，“一刀切”的農(nóng)業(yè)保險補貼范圍，不利于各個地方利用當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)資源發(fā)展農(nóng)業(yè)。可以從各個地方的具體情況出發(fā)，依據(jù)當?shù)刂饕霓r(nóng)業(yè)資源種類，確定差異化的農(nóng)業(yè)保險補貼范圍，以發(fā)揮當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

發(fā)揮稅收的作用，提升政策性農(nóng)業(yè)保險供給能力。在美國、加拿大等農(nóng)業(yè)發(fā)達的國家，針對農(nóng)業(yè)保險實施的是免稅政策。從目前我國財政的實際情況來看，對政策性農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)完全免稅還有一定的難度，但可以通過采取一定的稅收優(yōu)惠政策，來激勵保險公司參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，進而增加農(nóng)業(yè)保險的供給主體?？梢灾贫▏栏竦恼咝赞r(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體準入與退出機制，從財務(wù)水平、風險控制能力、合規(guī)經(jīng)營狀況等指標出發(fā)，對政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體進行全面的考察和評估。對于符合減稅資格條件的保險公司，可以給予一定的稅收優(yōu)惠，通過稅收手段激發(fā)其參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的源動力，避免政策性農(nóng)業(yè)保險對中央財政的過度依賴，增強政策性農(nóng)業(yè)保險的供給能力。而對于償付能力不足或發(fā)生重大違法、違規(guī)行為的保險公司，可以禁止其參與政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，以盡量規(guī)避農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風險，避免其給政策性農(nóng)業(yè)保險供給帶來負面影響。

（作者分別為華中農(nóng)業(yè)大學文法學院法學系副主任、副教授；華中農(nóng)業(yè)大學文法學院助理研究員）

【注：本文系華中農(nóng)業(yè)大學自主科技創(chuàng)新基金項目“環(huán)境意識與環(huán)境責任”（項目編號：2662015PY229）階段性研究成果】

【參考文獻】

①李媛媛：《我國農(nóng)業(yè)保險立法模式重構(gòu)困境及其突破路徑》，《法商研究》，2017年第2期。

責編/肖晗題 美編/楊玲玲