我國農(nóng)村土地銀行實施問題及對策研究

唐玲玲 陳薪竹 龍立

[摘要]土地銀行作為一項在我國試行的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式，被譽為破解“三農(nóng)”問題的必由之路。通過對湖南省長沙市寧鄉(xiāng)縣鵲山村實施的土地銀行模式進行實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)鵲山村土地銀行目前存在定位不明、功能業(yè)務(wù)不完善、風(fēng)險防范不健全等突出問題。通過進一步分析后認(rèn)為應(yīng)從完善土地銀行經(jīng)營結(jié)構(gòu)建設(shè)、建立調(diào)節(jié)監(jiān)督機制、建立健全風(fēng)險防范等方面入手解決具體實施問題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；土地銀行；鵲山模式

[中圖分類號]D922.32 [文獻標(biāo)識碼]A

1 引言

土地作為生產(chǎn)要素中的一個重要組成部分，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國就已經(jīng)明確了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)用地的使用權(quán)，但自改革開放和城鎮(zhèn)化進程加快之后，越來越多的農(nóng)民開始從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的工作，進而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)閑置，土地細(xì)碎化和土地流轉(zhuǎn)問題凸顯。2014年，鵲山村280.33hm2田地一季稻占80%，雙季稻不到20%，還有6hm2左右田地拋荒，“有田無人種”的問題很普遍；同時，2015年鵲山村新增在籍人口中有849人沒有分到田地，涉及600余戶，已占全村總戶數(shù)的50%以上，“有人無田種”問題也與日俱增。

借鑒西方土地銀行模式，我國各地陸續(xù)展開了一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的試點。2003年湖南瀏陽成立土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)中心和服務(wù)站；2006年寧夏平羅縣成立“土地信用合作社”，但業(yè)務(wù)單一，僅進行土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)；2007年浙江紹興縣的土地銀行實現(xiàn)了土地信托的功能，并且設(shè)立縣、鎮(zhèn)、村三級模式；2008年四川彭州設(shè)立土地信用合作社和農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社等土地存貸式的農(nóng)村土地銀行；2009年陜西楊凌區(qū)首次綜合實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)五種模式；2014年湖南鵲山村開展土地合作經(jīng)營，其“鵲山模式”實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有序合作和規(guī)模經(jīng)營。

土地銀行屬于土地經(jīng)濟學(xué)范疇。我國的“農(nóng)村土地銀行”理論探索和實踐尚處于萌芽階段。本文在進行實地考察之后，嘗試根據(jù)鵲山村的實際情況對我國土地銀行的相關(guān)問題進行探索性研究，發(fā)掘一條我國農(nóng)村土地銀行建設(shè)和經(jīng)營的新路徑，這將有助于豐富我國土地金融理論體系，為“三農(nóng)”問題的解決和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的土地制度的改革提供理論依據(jù)和政策建議。

2 土地銀行——“鵲山模式”分析

2.1 鵲山村簡介

大成橋鎮(zhèn)鵲山村位于寧鄉(xiāng)中部，全村共有人口4182人，村域面積6.31km2，耕地面積286.39hm2，人均耕地面積667m2，是一個典型以水稻種植為主的自然農(nóng)業(yè)村。村域范圍內(nèi)各類企業(yè)很少，集體經(jīng)濟收入嚴(yán)重不足，長期依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。2014年以前，鵲山村大量青壯年勞動力轉(zhuǎn)移，在家從事農(nóng)業(yè)種植的大多都是50～70歲的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨后繼無人的困境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平停滯不前。

2.2 鵲山村土地銀行發(fā)展歷程

自1995年分田到戶后，鵲山村開始實行30年不變的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，要完善農(nóng)村土地承包政策，為鵲山村推進土地合作經(jīng)營提供有力保障。2015年12月，“鵲山模式”由農(nóng)業(yè)部呈報中央政治局。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出，保留“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。鵲山村始終堅持中央政策，確保鵲山土地合作經(jīng)營具有強大的生命力。2017年中央一號文件把深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為工作主線，鵲山村在開會討論研究一號文件后對鵲山村土地銀行等各項建設(shè)又進行了具體改進。

2.3 “鵲山模式”詳解

近年來，鵲山村積極探索土地合作，一些探索經(jīng)驗被外界譽為“鵲山模式”。鵲山村以俄山大壩的自然資源帶動周邊各類土地成片整體包裝，進行“水地合一”的休閑農(nóng)業(yè)等長線投資綜合開發(fā)，推動由單一的水稻種植向特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、水上娛樂、水果采摘、民宿旅游、花卉苗木等高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

鵲山村實現(xiàn)了全村土地合作經(jīng)營，初步形成了“土地合作社（土地銀行）+生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司+職業(yè)農(nóng)民+服務(wù)體系”的新型規(guī)模經(jīng)營形式，打造了具有鵲山特色的土地合作經(jīng)營新模式。

2.3.1 組織結(jié)構(gòu)。鵲山土地銀行以土地合作社的名義進行工商登記，由村民委員會主導(dǎo)成立土地合作社，經(jīng)過全村住戶簽字確認(rèn)后將全村的土地經(jīng)營權(quán)歸集起來，從而實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的有序合作和適度規(guī)模經(jīng)營。到2015年1月，全村進行土地丈量并建立了系統(tǒng)的紙質(zhì)檔案和電子檔案，并統(tǒng)一進行了歸檔，實現(xiàn)村民土地權(quán)益的“認(rèn)證”。土地合作社（土地銀行）下設(shè)理事會和監(jiān)事會（如圖1），理事會負(fù)責(zé)土地合作社（土地銀行）的規(guī)劃發(fā)展、重大決策等事項；監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督國家糧食直補、保底分紅和二次分紅的到位。

土地合作社（土地銀行）將土地歸集后，將土地具體規(guī)劃劃片，再由鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心通過競標(biāo)的方式承包給其他專業(yè)合作社以及生產(chǎn)大戶等。

鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心以股份有限公司的形式成立，即寧鄉(xiāng)營健農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，致力于集中入股村民的資金以購買大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備如稻谷烘干機等，并為土地承包者提供各項農(nóng)業(yè)服務(wù)，進行農(nóng)產(chǎn)品加工使其適銷對路，更好服務(wù)于從土地銀行流轉(zhuǎn)出去的土地相關(guān)項目的開展，打造“公司+合作社+職業(yè)農(nóng)民+基地+現(xiàn)代服務(wù)體系+互聯(lián)網(wǎng)”為發(fā)展路徑模式的服務(wù)平臺（如圖2）。該中心占地1.13hm2，總投資600萬元，公司于2016年1月成立，由鵲山村54位村民入股，并推選7位股東進行管理，注冊資本為人民幣2000萬元。

2.3.2 運營管理。（1）人員參與和退出。村民以地入股土地銀行，與鵲山村土地合作社（土地銀行）簽訂土地合作經(jīng)營合同書，確認(rèn)經(jīng)營方式、價款支付方式、時間等。

土地合作社（土地銀行）的管理人員由入股村民推舉擔(dān)任，并定期輪換。鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的管理人員由各專業(yè)合作社的股東投票選舉，選出7個代表股東，7個代表股東實行定期更換制度。

（2）利潤分配?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心通過向承包土地經(jīng)營的農(nóng)業(yè)大戶和專業(yè)運營公司提供各種農(nóng)業(yè)服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品加工對接市場盈利，其所獲利潤分配至以下三個主體：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心占比50%，土地合作社（土地銀行）占比20%，村委會占比30%。

歸屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的50%的收益通過寧鄉(xiāng)營健土地發(fā)展有限公司集中分配給下屬的各專業(yè)合作社。歸屬于土地銀行的20%的利潤對入股農(nóng)民實行“二次分紅”，第一次即保底分紅，按全村各農(nóng)戶分田人口數(shù)為基數(shù)，“有人有田種”每年300元/人；“有人無田種”和“有田無人種”的情況均按150元/人發(fā)放。第二次為結(jié)算分紅，土地合作社（土地銀行）每年進行結(jié)算，三年后對盈余進行分配（如圖3）。村委會將30%的收益用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護等工作。

2.4 存在的問題

2.4.1 定位不明，缺乏規(guī)范管理。鵲山村土地銀行的作用實際是通過土地合作社來完成的，我國這類土地銀行還沒有明確的法律界定，因此這些承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的土地銀行并不是真正獲得法律認(rèn)可的銀行類金融機構(gòu)，不受金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督，難以真正進入土地交易市場進行金融業(yè)務(wù)擴展。

除此之外，鵲山村土地銀行是以村委會為代表的村民自治組織牽頭，其主要工作人員是由村委會或村級經(jīng)濟合作組織的工作人員兼任，沒有形成一種現(xiàn)代企業(yè)制度。例如在財務(wù)管理制度方面，土地銀行的財會人員主要從事記賬工作，而在資金籌集運用、資金成本管理、財務(wù)分析預(yù)測等方面有很大欠缺。隨著農(nóng)村土地銀行的發(fā)展壯大，政府直接參與到農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營管理和利潤分配之中是不合理的。這種“政企不分”的性質(zhì)且沒有統(tǒng)一的外部監(jiān)管機制，極易滋生“官僚主義”，產(chǎn)生各種糾紛或矛盾，造成不良后果。

2.4.2 功能業(yè)務(wù)有待完善。國外比較完備的土地銀行功能業(yè)務(wù)包括土地轉(zhuǎn)讓、租賃、開發(fā)利用、抵押貸款、土地債券化等相關(guān)的信用和中介服務(wù)。鵲山村土地銀行單純經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，雖然解決了土地碎片化問題，將土地化零為整以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，但功能過于單一，只有完善功能業(yè)務(wù)才能提高土地資本化效率。

2.4.3 投資支出與收益不對等。鵲山村用于購買平整土地、增肥土地所用的機器設(shè)備及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備資金支出較大，且收益慢、風(fēng)險高，資金鏈不穩(wěn)定，增加了流轉(zhuǎn)成本。同時，按照鵲山村對全村土地的規(guī)劃，需要建設(shè)觀光游道、印象花海產(chǎn)業(yè)基地、無公害蔬菜基地、水果采摘基地、高產(chǎn)水稻示范基地、金家民宿等，但目前鵲山村僅完成“鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”和部分“蝦稻田”基地建設(shè)。其中，“蝦稻田”基地分三塊區(qū)域，目前僅一處在建，已費時2年，投入資金800多萬元，收益為5000元/667m2。

目前的初始資金來源主要是政府補貼、集體投資等。其中政府的補貼以發(fā)放耕保金、糧食補貼為主，農(nóng)民則是以土地經(jīng)營承包權(quán)入股。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)短期收益不太明顯、資金回籠較慢，將是一個制約其發(fā)展的大難題，僅靠資金的“拿來主義”不利于土地銀行的發(fā)展。

2.4.4 法律制度不完善，風(fēng)險防范不健全。目前我國并沒有專門針對土地銀行的法規(guī)制度，對于把土地產(chǎn)權(quán)作為要素流轉(zhuǎn)無據(jù)可循，即使一些法律法規(guī)如《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》等有相應(yīng)涉及但并不明確，也不完全適用于土地銀行的發(fā)展。如《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，從一定程度上表明國家立法保護土地使用權(quán)人的合法處分土地承包經(jīng)營權(quán)的態(tài)度，暗含了抵押這一土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的合法性和可行性。但是，國家相關(guān)立法并未對土地承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的可抵押權(quán)和物權(quán)有明確規(guī)定，使得土地銀行目前只能在有限的尺度內(nèi)開展土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。

土地流轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險主要集中于轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，一旦受讓土地經(jīng)營權(quán)的大戶或者專業(yè)合作社經(jīng)營不善，容易引發(fā)連鎖反應(yīng)。我國先后出現(xiàn)過多起因大規(guī)模流轉(zhuǎn)后經(jīng)營不善，導(dǎo)致耕地拋荒和農(nóng)民矛盾的問題。如湖南長沙圣毅園現(xiàn)代農(nóng)莊這個大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地的典型，1560億投資計劃盈利模式，在“大躍進式”投資的表象之下，具有“政績工程”的諸多特征，導(dǎo)致466.67hm2耕地深陷拋荒。

3 解決對策

3.1 建立自上而下的組織體系

我國農(nóng)村可以建設(shè)自上而下的土地銀行服務(wù)體系，包括中央土地銀行、地方土地銀行和基層土地銀行。中央土地銀行作為最高管理機構(gòu)，地方土地銀行負(fù)責(zé)執(zhí)行中央土地銀行政策，基層土地銀行負(fù)責(zé)連接農(nóng)戶與承包方。同時中央土地銀行和地方土地銀行具有對下屬機構(gòu)的監(jiān)督、檢查義務(wù)。土地銀行應(yīng)作為獨立法人，按照現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu)組建，在各項業(yè)務(wù)中積極與地方政府合作，在政府引導(dǎo)下設(shè)計流轉(zhuǎn)規(guī)則及交易程序，引入政府資金及政策支持，增加土地銀行社會公信力。

3.2 建立“農(nóng)發(fā)行+信用社”新模式

我們認(rèn)為“農(nóng)發(fā)行+信用社”模式較為符合中國特色，具體架構(gòu)是將農(nóng)村信用社的“抵押貸款”試點業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到土地銀行，而土地銀行又掛靠在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。目前我國的農(nóng)村土地銀行沒有抵押貸款這一金融職能，因此無法開展真正的土地銀行業(yè)務(wù)，而現(xiàn)有的農(nóng)地抵押貸款的試點為農(nóng)村信用社，因為信用社網(wǎng)點較多，且與村集體又有經(jīng)常性的業(yè)務(wù)來往，但信用社區(qū)域商業(yè)化，不利于監(jiān)管，因此可以將抵押貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村土地銀行。與此同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與土地銀行均為政策性金融機構(gòu)，但農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)不針對個人，且網(wǎng)點較少，因此可以將具有流轉(zhuǎn)中介職能的農(nóng)村土地銀行掛靠在農(nóng)發(fā)行，使功能更加完善。目前我國各類土地信用合作社很好的詮釋了這一設(shè)想。

3.3 建立健全服務(wù)監(jiān)管體系

土地銀行制度的完善應(yīng)該形成“村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心、區(qū)縣有網(wǎng)絡(luò)、省市有組織”的各級服務(wù)監(jiān)管體系，為土地流轉(zhuǎn)提供政策宣傳、信息咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、市場監(jiān)管、法律仲裁等服務(wù)。加大各類農(nóng)業(yè)信息的發(fā)布和宣傳力度，將科研院校、農(nóng)機推廣機構(gòu)、農(nóng)業(yè)公司、合作社等緊密結(jié)合，或聯(lián)系一些大型的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，組織洽談，與合作社建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，使農(nóng)產(chǎn)品適銷對路，解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的后顧之憂。同時，要加強監(jiān)管力度，加強對承租方經(jīng)濟能力和誠信度的審查，防止出現(xiàn)承租方為了套取國家的農(nóng)業(yè)補貼而假意承租，卻在農(nóng)民土地實際流轉(zhuǎn)之后又發(fā)生撂荒的情況。保證國家的支農(nóng)資金用到實處，防止腐敗和各類違法違規(guī)的事件發(fā)生，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.4 完善法律制度，加強政策引導(dǎo)

國家要加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)等方面的立法，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依，同時使土地銀行的經(jīng)營管理制度化。具體體現(xiàn)為土地銀行章程、合同范本。各省份可以結(jié)合本省的實際情況出臺一些地方性法規(guī)，各村也要實事求是、因地制宜，充分發(fā)揮基層主動性。同時，政府也應(yīng)在政策制定方面做出創(chuàng)新，如土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款具體辦法等，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融產(chǎn)品以拓寬土地銀行融資渠道，通過財政直補資金、風(fēng)險補償金等方式對土地銀行貸款提供擔(dān)保和風(fēng)險補償。除此之外，還要賦予土地銀行更多的政策權(quán)限，支持其參與和承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許財政資金投入形成資產(chǎn)交由土地銀行管理，提升農(nóng)村土地規(guī)劃服務(wù)。創(chuàng)新搭建政府引導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)平臺，突出政府在流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)中引導(dǎo)作用的同時，確立土地銀行的社會公信力。

3.5 創(chuàng)新農(nóng)貸模式，購買農(nóng)業(yè)保險

創(chuàng)新農(nóng)村貸款模式，針對不同情況提供多元化的信貸模式。如針對單一傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以提供原來的小額貸款方式。但對于新興的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物及農(nóng)副產(chǎn)品的加工等需求資金量大、時間長、技術(shù)要求高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)該提供金額大、期限長、利率較低并且穩(wěn)定的貸款模式，使農(nóng)村貸款的金融服務(wù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求相匹配，解決資金的后顧之憂。同時，健全農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系，鼓勵發(fā)展針對土地合作經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險，有助于降低規(guī)模經(jīng)營和市場風(fēng)險，也能使土地銀行的發(fā)展空間進一步提升。

4 結(jié)語

鵲山村在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，通過成立土地銀行，發(fā)動農(nóng)戶自愿將農(nóng)田貸給各專業(yè)合作社進行統(tǒng)一經(jīng)營管理，很好的解決了農(nóng)村人地矛盾、土地分散、土地拋荒的問題，提升了鵲山村的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。

土地銀行展現(xiàn)出強大的生命力，使鵲山村的面貌煥然一新，給中國農(nóng)村遼闊的土地發(fā)展創(chuàng)新出一條新的道路。雖然在實施過程中仍存在許多問題，但是有問題就會有對策，希望拋磚引玉，引起學(xué)術(shù)界對構(gòu)建有中國特色的農(nóng)村土地銀行進行深入地探討。

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