加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急治理的思路創(chuàng)新

李俊

〔摘要〕 公共危機(jī)應(yīng)急治理是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是維護(hù)良好社會(huì)秩序的重要一環(huán)。由于政府危機(jī)治理主導(dǎo)地位尚未確立、公眾與第三部門(mén)的參與度不足、應(yīng)急治理法治保障不夠健全等諸多原因，我國(guó)的公共危機(jī)應(yīng)急治理往往難以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，直接影響政府的公信力。社會(huì)協(xié)同的社會(huì)治理體制建設(shè)為解決公共危機(jī)應(yīng)急治理問(wèn)題提供了新的思路和方向。具體來(lái)說(shuō)，可以從政府的主導(dǎo)地位出發(fā)，培養(yǎng)公眾和第三部門(mén)的參與能力，繼而逐步形成完善的法治保障體系，切實(shí)可行高效地進(jìn)行公共危機(jī)應(yīng)急治理。

〔關(guān)鍵詞〕 公共危機(jī)；應(yīng)急治理；社會(huì)協(xié)同

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）04-0055-03

黨的十九大報(bào)告明確指出，要“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題日益凸顯，公共危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生，所有這些都極大地威脅到公共安全。作為公共事務(wù)的管理者，政府有責(zé)任也有義務(wù)提前采取防范措施，并在突發(fā)危機(jī)事件到來(lái)之時(shí)采取合理的應(yīng)急管理辦法，將損失降到最低，維護(hù)好社會(huì)的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

一、加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

（一）整合各方資源推進(jìn)社會(huì)和諧的必然選擇

推進(jìn)社會(huì)和諧必須以社會(huì)穩(wěn)定和公共安全為保障，2018年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》把“和諧”理念進(jìn)一步通過(guò)立法的方式確立下來(lái)。而各類突發(fā)事件直接導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到威脅，與和諧社會(huì)的理念格格不入。面對(duì)這種情況，如何調(diào)動(dòng)各方力量應(yīng)對(duì)和消除危機(jī)，就成為各級(jí)政府必須妥善解決的頭等大事。如果政府能很好地應(yīng)對(duì)危機(jī)，就可以提高政府的公信力，優(yōu)化政府與公眾的關(guān)系，否則就會(huì)失信于民并且使群眾正常的生產(chǎn)生活秩序受到影響，繼而影響到社會(huì)的和諧。因此，加強(qiáng)應(yīng)急治理工作，就需要運(yùn)用社會(huì)協(xié)同的思路，整合各方資源，有效預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，或?qū)⑵湮：抵磷钚〕潭?，為?chuàng)建和諧社會(huì)奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)公共安全維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要

要想既好又快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果，必須著力防范各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。只有完善突發(fā)事件應(yīng)急治理機(jī)制，區(qū)分好常規(guī)管理與突發(fā)事件管理，才能夠創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，將安全、預(yù)防等思想貫徹到應(yīng)急治理事務(wù)中，建立穩(wěn)定的應(yīng)急治理機(jī)制，不斷提高應(yīng)急治理能力，是確保公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)要求。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能加強(qiáng)社會(huì)治理的迫切要求

如何有效地轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，既保障政府的主導(dǎo)地位又滿足社會(huì)的要求，既保障政策的科學(xué)理性又滿足公眾民主化的需求，是各級(jí)政府需要認(rèn)真思考的一個(gè)重要問(wèn)題。在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下，各級(jí)政府越來(lái)越多地放權(quán)于社會(huì)，讓社會(huì)承擔(dān)處理部分公共事務(wù)的功能，由此又帶來(lái)一個(gè)新的問(wèn)題，就是當(dāng)公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)，政府如何發(fā)揮自身職能有效消除危機(jī)?，F(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制還不夠健全，而社會(huì)的發(fā)育程度又比較低，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)，在一定程度上制約了社會(huì)的危機(jī)治理能力。對(duì)此，必須充分認(rèn)識(shí)到，應(yīng)急治理工作本身就屬于政府履行職能的一個(gè)重要方面，既涉及社會(huì)管理職能，又涉及公共安全等政治職能。因而，政府、社會(huì)協(xié)同治理理念的提出，對(duì)完善我國(guó)應(yīng)急治理機(jī)制，既是積極的思路和探索，同時(shí)也對(duì)各級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變具有促進(jìn)作用。

二、當(dāng)前公共危機(jī)應(yīng)急治理中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)在數(shù)十年的危機(jī)治理實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，初步建立了一套危機(jī)管理體系，該體系在預(yù)防危機(jī)發(fā)生、減輕危機(jī)損害方面發(fā)揮了巨大作用。但目前我國(guó)政府在危機(jī)治理理念、公眾參與治理的能力、制度化保障等方面仍存在一些問(wèn)題。

（一）政府危機(jī)治理主導(dǎo)意識(shí)缺乏

面對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)事件，各級(jí)政府的主導(dǎo)意識(shí)尚未形成，具體表現(xiàn)為：一是政府“強(qiáng)一元主體”的思維慣性，導(dǎo)致政府在處理危機(jī)時(shí)仍停留在全面管理全面控制全面負(fù)責(zé)的階段。政府在危機(jī)管理中，無(wú)論是決策過(guò)程還是執(zhí)行過(guò)程，都與公眾形成了支配與被支配的關(guān)系，講“控制”而忽視“引導(dǎo)”，這既不利于公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)，又制約了資源的有效利用。危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，如果主管單位還按照傳統(tǒng)的思路，認(rèn)為危機(jī)治理必須完全依靠政府，甚至設(shè)法隱藏一些關(guān)鍵信息，無(wú)疑會(huì)引起公眾隨意猜測(cè)，并導(dǎo)致事件的不良影響不斷擴(kuò)大。二是公眾的主體意識(shí)沒(méi)有覺(jué)醒，長(zhǎng)期服從于政府的管理和控制，形成依賴心理，滿足于政府的服務(wù)。再加上社會(huì)協(xié)同制度并未完全確立，社會(huì)協(xié)同的習(xí)慣也尚未形成，當(dāng)危機(jī)來(lái)臨時(shí)，公眾缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極性和主動(dòng)性，只會(huì)將危機(jī)處理的義務(wù)和責(zé)任指向政府。從我國(guó)目前的情況看，行政人員危機(jī)治理主導(dǎo)意識(shí)缺乏、習(xí)慣大包大攬不善于引導(dǎo)公眾參與是危機(jī)治理中存在的主要問(wèn)題。

（二）公眾與社會(huì)組織防災(zāi)避災(zāi)的參與水平較低

公眾是公共危機(jī)事件直接的“受災(zāi)體”，其是否具備危機(jī)預(yù)防能力、究竟能有多高的危機(jī)應(yīng)對(duì)水平，直接影響到政府的危機(jī)應(yīng)急治理效能。但是在傳統(tǒng)的行政方式影響下，公眾和社會(huì)組織防災(zāi)避災(zāi)的參與水平仍然較低。一是公眾的被管理意識(shí)很濃，在長(zhǎng)期封建思想的影響下，多數(shù)人被動(dòng)服從，缺乏社會(huì)責(zé)任感；二是公眾參與的法制基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，法律沒(méi)有明確規(guī)定公眾參與的形式、途徑、權(quán)利和責(zé)任等，全社會(huì)在應(yīng)急處置的培訓(xùn)和演練工作上，缺少相應(yīng)的措施和具體要求；三是公眾參與的組織平臺(tái)有限，政府對(duì)社會(huì)組織傾向于封閉管理，目前各類非營(yíng)利性組織的登記管理采用的是雙重管理制度，官辦性質(zhì)比較明顯，再加上許多非營(yíng)利性組織的主要資金來(lái)源是政府財(cái)政撥款，這就從根本上影響了其獨(dú)立性，在危機(jī)到來(lái)時(shí)，這類組織也很難發(fā)揮其積極作用。

（三）應(yīng)急治理法治保障不夠健全

應(yīng)急治理法治保障在立法和執(zhí)法方面都需要健全。首先，從立法的角度來(lái)講，我國(guó)已經(jīng)形成了緊急狀態(tài)法律體系，其淵源包含憲法、法律、行政法規(guī)與規(guī)章等。但是，我國(guó)緊急狀態(tài)立法還存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：一是部門(mén)法所占比例較大，容易出現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程中的沖突，在立法系統(tǒng)性不足的情況下，授權(quán)的依據(jù)也會(huì)產(chǎn)生分歧，這樣，較復(fù)雜的危機(jī)發(fā)生時(shí)，就難以形成各部門(mén)之間的協(xié)作與配合。二是應(yīng)急法案的可操作性需要提高。法條的內(nèi)容看起來(lái)比較全面，涉及公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害等方面，但很多條款無(wú)法執(zhí)行。例如，究竟該如何確認(rèn)緊急狀態(tài)、采用什么樣的方式宣布緊急狀態(tài)等都是問(wèn)題。三是監(jiān)督緊急行政權(quán)的相關(guān)規(guī)定比較缺乏，這就使應(yīng)急治理中可能造成的公民權(quán)利侵害無(wú)法得到救濟(jì)。其次，在應(yīng)急執(zhí)法過(guò)程中同樣存在一些不足。一是應(yīng)急處理措施難以把握有效性與強(qiáng)硬性之間的關(guān)系，強(qiáng)硬的應(yīng)急措施更能帶來(lái)危機(jī)治理的有效性，但同時(shí)會(huì)在更高程度上限制公民的自由，造成公民權(quán)益的減損；二是難以處理簡(jiǎn)易性與程序性的關(guān)系，簡(jiǎn)易程序適用于突發(fā)狀態(tài)，有助于快速處理危機(jī)，但缺少行政程序的嚴(yán)格約束會(huì)帶來(lái)行政權(quán)力的濫用，繼而會(huì)增加不法侵犯公民合法權(quán)益的可能性。

三、加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急治理的思路創(chuàng)新

危機(jī)不可能絕對(duì)避免，但卻可以管理、控制和化解。為了盡可能減少危機(jī)的發(fā)生，減少危機(jī)損失，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急治理的思路創(chuàng)新。

（一）確立政府的危機(jī)治理主導(dǎo)地位

對(duì)于公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)治理，一方面要明確政府的責(zé)任，另一方面要采用社會(huì)協(xié)同的思路，整合社會(huì)資源，改變?cè)械墓芾硭悸罚_立政府的主導(dǎo)地位。首先，應(yīng)明確政府責(zé)任。從各國(guó)在處理突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)中我們發(fā)現(xiàn)，政府一般是應(yīng)急事務(wù)處理的主角，這已經(jīng)成為一種慣例。如我國(guó)《傳染病防治法》就明確規(guī)定了由各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作的權(quán)限。政府代表著公共利益，被法律授權(quán)獲得公共權(quán)力，因此必須承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公共秩序、維護(hù)國(guó)家公共安全的法定職責(zé)。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生，有可能危及公共安全繼而損及公共利益時(shí)，政府作為主要的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)義無(wú)反顧地履行其法律職責(zé)，有權(quán)采取必要而適當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施，從而有效地維護(hù)公共秩序，盡快地恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。危機(jī)治理也是現(xiàn)代行政管理的重要組織部分，能充分體現(xiàn)現(xiàn)代政府職能，由政府來(lái)?yè)?dān)任應(yīng)急治理的主角，可謂責(zé)無(wú)旁貸。其次，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同。政府與公眾應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“全能政府”理念，切實(shí)解決公共危機(jī)應(yīng)急資源有限的問(wèn)題，動(dòng)員社會(huì)、企業(yè)以及公民個(gè)人協(xié)同發(fā)展，解決公共危機(jī)應(yīng)急治理問(wèn)題。由于目前我國(guó)政府能力較強(qiáng)而社會(huì)發(fā)育程度比較低，如果單純采用社會(huì)參與的方法進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)治理，社會(huì)各界的參與能力尚顯不足，參與途徑也缺乏制度化保障，所以必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，不斷培養(yǎng)社會(huì)各界主體的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，并且逐步形成制度。

（二）提升公眾與社會(huì)組織防災(zāi)避災(zāi)的參與水平

由于傳統(tǒng)官僚組織的封閉性和局限性，公眾參與治理特別是危機(jī)治理一直被否定排斥。因此，政府應(yīng)采用多種手段，開(kāi)展危機(jī)教育，培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，提升公眾的參與能力和參與水平。首先，從個(gè)人的角度來(lái)看，在危機(jī)治理過(guò)程中，全體公民應(yīng)樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，與各級(jí)政府共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，而不是被動(dòng)服從。同時(shí)，公眾需要具備相關(guān)的技能以提升參與能力。除了常規(guī)性的訓(xùn)練之外，各地可設(shè)立多種防災(zāi)體驗(yàn)中心，供市民免費(fèi)練習(xí)。抗災(zāi)救災(zāi)的能力僅靠理論上的宣傳是難以起到預(yù)期效果的，所以開(kāi)展技能訓(xùn)練類的活動(dòng)有助于提高公眾的應(yīng)急治理能力。其次，從社會(huì)組織的角度來(lái)講，公眾活動(dòng)如果能得到相關(guān)組織的支持，就可以發(fā)揮更大的效用，但是如果缺乏組織和秩序，一旦突發(fā)性事件發(fā)生，反而可能會(huì)增加危機(jī)處理的難度。組織化水平有時(shí)比教育水平等影響因素發(fā)揮的作用還要大，沒(méi)有受過(guò)組織化理性訓(xùn)練的人，極易被從眾心理所左右，情緒把控能力非常弱，有可能無(wú)法自救，甚至?xí){到周?chē)慕M織和個(gè)人。因此，對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展，政府要大力扶持，必要時(shí)可以給予社會(huì)組織一定的補(bǔ)貼和技術(shù)支持，保證社會(huì)組織的自由性和靈活性。這樣，公眾與第三部門(mén)的參與能力才會(huì)提高，參與內(nèi)容與程序才會(huì)形成制度，參與公共危機(jī)應(yīng)急治理的程度才能有所提升。

（三）完善危機(jī)治理的法治保障體系

建立健全有關(guān)公共危機(jī)治理的法律法規(guī)體系，可以讓政府采取的危機(jī)治理行為合法化、規(guī)范化，使相關(guān)部門(mén)對(duì)緊急狀態(tài)的認(rèn)定、政府的緊急管理權(quán)、緊急狀態(tài)下需要承擔(dān)的法律責(zé)任等都有據(jù)可循、有法可依?？傮w來(lái)講，要避免或減少侵害公民權(quán)利、損害公民利益的現(xiàn)象，政府必須秉著公平、公正的原則處理公共危機(jī)問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，一是增強(qiáng)應(yīng)急法案的可操作性。在一些特定的區(qū)域需要通過(guò)法律手段明確公眾的參與權(quán)利，補(bǔ)充完善程序性規(guī)則，具體可由各個(gè)擁有立法權(quán)限的部門(mén)進(jìn)行相關(guān)的司法解釋，將法律精神與地方民情相結(jié)合，將應(yīng)急法治落到實(shí)處。二是加強(qiáng)危機(jī)治理過(guò)程中的執(zhí)法監(jiān)督。通過(guò)法律的強(qiáng)制力來(lái)約束相關(guān)行政部門(mén)人員的執(zhí)法行為，規(guī)范他們的應(yīng)急管理行動(dòng)。在危機(jī)發(fā)生后，只有別的規(guī)則無(wú)法適用時(shí)才能采用應(yīng)急性規(guī)則。即使采用應(yīng)急措施，也要注意遵循合法性原則，不能濫用權(quán)力；遵循公正原則，平等對(duì)待相關(guān)主體，不得存在歧視情形；遵循比例原則，不論是選擇減損財(cái)產(chǎn)權(quán)還是限制人身自由，都要非常嚴(yán)格，不能過(guò)度；遵循正當(dāng)程序原則，確保其應(yīng)急處理措施在采用過(guò)程中遵循法定程序；遵循公開(kāi)原則，只要不涉及依法需要保密的信息，其他信息都應(yīng)公開(kāi)，接受法律監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督。三是鼓勵(lì)政府以外的社會(huì)力量參與應(yīng)急治理。具體可以以治安外包的方式，采用通過(guò)合同有償承包給私人的社會(huì)化應(yīng)急治理模式，將非強(qiáng)制性應(yīng)急治理權(quán)的這部分公權(quán)力委托給企業(yè)或個(gè)人，以降低治安成本，促進(jìn)社會(huì)效益的最大化。

綜上所述，應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)公共事件的成效已成為考驗(yàn)各級(jí)政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)，社會(huì)協(xié)同為創(chuàng)新解決公共危機(jī)應(yīng)急治理問(wèn)題提出了全新的思路，對(duì)公共危機(jī)的解決有著非常積極的意義。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 文 丁