以特大洪水災(zāi)害透視農(nóng)村公共危機管理問題

趙晨雪

摘 要：2016年夏，多地爆發(fā)特大洪水災(zāi)害，損失慘痛，特別是農(nóng)村地區(qū)，再次突顯了農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對公共危機發(fā)生時的“勢單力薄”。本文就河北S縣特大洪水災(zāi)害中展現(xiàn)出的農(nóng)村公共危機管理所存在的問題進行了剖析，并在此基礎(chǔ)上嘗試就如何加強農(nóng)村公共危機管理能力提出一些構(gòu)想和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共危機；治理

2016年7月，河北S縣大部地區(qū)遭受了歷史罕見的特大暴雨。此次降水由于范圍廣、強度大、峰值高的特點，導(dǎo)致大規(guī)模山洪暴發(fā)、河水猛漲，部分農(nóng)田村莊被淹，一些城市也出現(xiàn)了嚴重內(nèi)澇，造成了重大的財產(chǎn)損失和人員傷亡。此次險情突發(fā)，令人猝不及防，雖是自然災(zāi)害，卻折射出農(nóng)村地區(qū)公共危機管理的許多問題。

一、農(nóng)村公共危機管理

農(nóng)村危機管理應(yīng)該是在以縣鄉(xiāng)兩級政府決策為主結(jié)合黨支部和村委會執(zhí)行為輔的基礎(chǔ)上，依法制定公共危機管理辦法和應(yīng)急預(yù)案，對可能發(fā)生的公共危機事件實施有效預(yù)測、預(yù)警、預(yù)報、監(jiān)控和防范，并通過整合社會資源，對已發(fā)生的公共危機事件進行應(yīng)急處理，減緩或化解危機，實現(xiàn)危及善后和秩序重構(gòu)的全過程。

農(nóng)村公共危機因其環(huán)境的特殊性，展現(xiàn)出突發(fā)性、緊迫性、公共性、威脅性、非政治性、危害性、不確定性等特點。特別是類似洪水這樣的自然災(zāi)害，往往由于自然環(huán)境的不可抗力，更具威脅性和危害性。

而這也決定了農(nóng)村公共危機管理應(yīng)該遵循高效、長期、權(quán)變和第一時間反應(yīng)的原則。其中高效原則是因為危機事件的管理屬于一種緊急狀態(tài)和有限時間壓力下的行為選擇，所以更應(yīng)兼顧效率至上，以求快速控制事態(tài)發(fā)展；長期原則是因為危機事件的發(fā)生往往難以確定，一旦發(fā)生又是突發(fā)且危害巨大，所以要堅持長期監(jiān)控，預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防危機的突發(fā)，把危害降到最小；權(quán)變原則是因為危機的規(guī)模、強度和危害性因各種因素的變化而變化，難以一概而論，因此，危機管理也應(yīng)隨著危機情勢的變化而變化；第一時間反應(yīng)則是因為危機往往會引起鏈條效應(yīng)，形成危機的“蝴蝶效應(yīng)”，因此對危機的反應(yīng)速度越快越好，這也將在很大程度上決定危機處置的有效性。

二、農(nóng)村公共危機管理存在的問題

河北S縣特大洪水災(zāi)害，損失慘重，災(zāi)情嚴峻多屬農(nóng)村地區(qū)，這與農(nóng)村公共危機管理的缺失有著重大聯(lián)系，反思災(zāi)難，我們有許多地方需要警醒，透視危機，我們有許多問題需要解決。

（一）缺乏預(yù)警機制，預(yù)警信息不暢

公共危機管理的一大要義就是對可能發(fā)生的危機進行預(yù)警，使得民眾有所防范，以期在危機發(fā)生時能夠把損失降低到最小。但顯然，許多農(nóng)村地區(qū)缺乏這種預(yù)警機制。

以河北S縣的情況為例，觀察此次特大洪水災(zāi)害的發(fā)生。發(fā)生前，大部分群眾未收到有關(guān)部門的災(zāi)情預(yù)警和轉(zhuǎn)移通知，面對突如其來的洪水，人們只能被動應(yīng)對，為此造成了巨大的財產(chǎn)損失和多數(shù)人員被困，所幸并未發(fā)生太多人員傷亡。此外，在預(yù)警工作中，各行政村之間缺乏橫向聯(lián)系，沒有構(gòu)成預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，對出現(xiàn)的異常情況缺乏及時的相互通報和采取措施，因此難以形成農(nóng)村公共危機管理的組織防御網(wǎng)絡(luò)機制。[1]這使得危機信息難以及時傳達，預(yù)警失效，導(dǎo)致危機陷入更加難以控制的局勢。

（二）危機意識淡薄

強化危機意識，嚴肅對待危機信息，控制危機局勢，是農(nóng)村公共危機管理的應(yīng)有之義。但事實上，不管是村民還是農(nóng)村基層干部都普遍缺乏危機意識。對待危機信息，缺乏分辯能力，難以正確判斷危機局勢，導(dǎo)致危機應(yīng)對工作準備不足，損失慘重。同時，面對危機，農(nóng)村的基層干部往往憑借自己的經(jīng)驗進行決策，缺少科學(xué)決斷，容易造成對危機的錯估和錯判，影響對危機的治理，帶來更大的經(jīng)濟損失和更加難以控制的危機局勢。

（三）危機發(fā)生時農(nóng)村基層組織表現(xiàn)無力

相比與城市，農(nóng)村公共危機管理缺少必要的支持，包括人力、物力、政策和財政的支持，使得農(nóng)村基層組織難以提供更多的公共產(chǎn)品來有效應(yīng)對公共危機。此次洪水災(zāi)害發(fā)生時，農(nóng)村基層組織就因缺少應(yīng)對危機的物力和人力，導(dǎo)致有限的資源限制有限的舉措，加之農(nóng)村自然地理環(huán)境多變，次生災(zāi)害難以預(yù)計，農(nóng)村基層組織有心無力，只能等待救援，進而失去了處理危機的最佳時機。

（四）災(zāi)后救援和重建效率低下

危機的發(fā)生必然帶來損失，如何把損失降到最低，如何盡早恢復(fù)人們的正常生產(chǎn)生活，是農(nóng)村公共危機管理的應(yīng)有之義。但此次洪水災(zāi)害發(fā)生后，救援搶修的速度卻并不盡如人意，特別是在農(nóng)村地區(qū)。以河北S縣為例，特大洪水災(zāi)害爆發(fā)后，道路坍塌、電力癱瘓、通信被阻，很多村莊陷入失聯(lián)，難以取得與外界聯(lián)系，救援活動受到不同程度的阻礙。洪水勢弱后，各個村莊開始組織救援，搶修道路，但由于物力資源有限，道路搶修進展緩慢，救援物資也難以第一時間到達受災(zāi)群眾手中；通信的搶修更是效率堪憂，有些村莊在通信被阻六天后才得以恢復(fù)，造成了許多村民的焦慮；電力的搶修則又遲緩了幾天。為此，已經(jīng)嚴重影響了人們生活，存糧不足，飲水困難，許多災(zāi)民的生活陷入窘困。

三、關(guān)于農(nóng)村公共危機管理中一些問題的對策分析

（一）加強農(nóng)村公共危機事件的預(yù)警管理

“居安思危，思則有備”。農(nóng)村公共危機管理需要高度重視危機事件的預(yù)警預(yù)防預(yù)控管理，包括建立危機信息預(yù)警機制、制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、建立危機預(yù)防預(yù)控機制、完善公共危機檢測體系、注重信息聯(lián)動系統(tǒng)，不斷完善危機信息的收集、傳遞、處理、識別以及互動，實現(xiàn)一旦發(fā)現(xiàn)危機征兆，就可以迅速進行分析確認，及時發(fā)出預(yù)警，立即采取預(yù)控措施，[2]將危機最大限度控制在可控范圍。真正做到危機發(fā)生前提前預(yù)防，危機發(fā)生時實時應(yīng)對，危機發(fā)生后迅速救援。

為此，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和多種自媒體等信息媒介，保持預(yù)警信息通暢，幫助人們在危機到來前有所防范，極大降低人員傷亡和不必要的財產(chǎn)損失。

（二）強化危機意識

首先，要強化政府人員的危機管理意識。包括加強政府人員的危機意識教育，樹立對人民負責(zé)、對社會負責(zé)的責(zé)任意識，建立維護人民生命財產(chǎn)安全的道德規(guī)范。重視農(nóng)村公共危機管理，要把危機事件的治理納入政府績效考核的規(guī)范體系中，明確政府在農(nóng)村公共危機管理中的權(quán)力和責(zé)任，充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，使得政府在應(yīng)對危機事件發(fā)生時能夠采取更加有力有效的措施。

其次，要建立農(nóng)民自身的危機意識。這就要求加強對農(nóng)村、農(nóng)民的危機教育，使其能夠科學(xué)識別危機信息，樹立危機防范意識，培養(yǎng)良好的道德責(zé)任感，掌握一定自保自救的方法，增強危機應(yīng)對能力，自力自救，減少危機損害，高效處理突發(fā)事件等等。

（三）加大社會各層面的有效支持

首先，加強政策支持，各地區(qū)政府應(yīng)該秉承以人為本、因地制宜的理念制定適合本地區(qū)的實際情況的危機應(yīng)對政策，包括制定應(yīng)急預(yù)案、建立危機監(jiān)測體系、完善預(yù)防預(yù)控措施和專項財政保障等等。同時，做好監(jiān)督工作，保證危機儲備物資的專項專用，以及相關(guān)部門在危機管理中要恪盡職守，保證一旦發(fā)生危機，所有應(yīng)急儲備能夠立刻投入使用，直接作用于應(yīng)急處置工作，切實保障農(nóng)民利益和社會穩(wěn)定。

其次，加大對農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的投入。相比與城市，之所以農(nóng)村的危機應(yīng)對能力相對薄弱，一個重要原因就是公共服務(wù)和公共物品的缺乏。公共產(chǎn)品的缺乏和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱使得農(nóng)村在面對突發(fā)事件時，難以迅速投入人力、物力展開應(yīng)對措施；危機發(fā)生后，也難以快速開展救援和保障人們生活的正常進行。因此，加大政府直接向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的力度，有助于增強農(nóng)村應(yīng)對危機的能力。

再次，要加大應(yīng)對農(nóng)村危機事件的物資儲備。農(nóng)村危機突發(fā)，往往伴隨交通癱瘓，物資難以輸入。因此，在應(yīng)對農(nóng)村公共危機事件中，各級政府都要保障足夠的物資儲備，方能滿足應(yīng)急需要，保持市場秩序和社會穩(wěn)定。[3]（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻：

[1] 郭占鋒， 李小云. 關(guān)于農(nóng)村公共危機管理的若干問題[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題， 2010（8）：81-88.

[2] 王維琳， 黃建強. 村干部在農(nóng)村公共危機管理中的作用[J]. 江蘇商論， 2015（7）：57-58.

[3] 李霞. 提升農(nóng)村公共危機管理能力——建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必經(jīng)之路[J]. 華東經(jīng)濟管理， 2006， 20（9）：43-45.