國(guó)際清算銀行對(duì)宏觀審慎框架的闡述及對(duì)中國(guó)的啟示

閔曉鳴

摘 要：本文基于國(guó)際清算銀行（BIS）2018年1月9日發(fā)布的《宏觀審慎框架體系、實(shí)施及與相關(guān)政策的聯(lián)系》報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱BIS報(bào)告），通過(guò)摘譯其新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的宏觀審慎政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)施宏觀審慎政策面臨的問(wèn)題提出我國(guó)宏觀審慎政策要回歸其維護(hù)金融穩(wěn)定的本職、加強(qiáng)宏觀審慎政策與反周期的貨幣政策和財(cái)政政策等政策之間的配合，加強(qiáng)政策溝通、關(guān)注政策溢出效應(yīng)等政策建議。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎框架；實(shí)踐；問(wèn)題；啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.04

中圖分類號(hào)：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031（2018）03-0032-04

BIS報(bào)告對(duì)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體調(diào)查顯示：約有三分之二的中央銀行有金融穩(wěn)定職權(quán)，中央銀行擁有多種宏觀審慎工具，大多數(shù)中央銀行投入大量資源來(lái)促進(jìn)金融穩(wěn)定。通常認(rèn)為宏觀審慎框架應(yīng)該包括以下五個(gè)方面：一是清晰的目標(biāo)和可用的政策工具；二是相關(guān)機(jī)構(gòu)如央行有使用相關(guān)政策工具的權(quán)利并實(shí)施；三是金融穩(wěn)定的各個(gè)機(jī)構(gòu)與其他政策目標(biāo)之間有明確的關(guān)系；四是避免偏離使命，使宏觀審慎政策不會(huì)從確保金融穩(wěn)定轉(zhuǎn)向管理經(jīng)濟(jì)周期等其他目標(biāo)；五是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)累積時(shí)，及時(shí)處置，確保宏觀審慎政策不受政治因素干涉。

一、各國(guó)實(shí)施宏觀審慎政策的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐

（一）宏觀審慎政策要迅速采取行動(dòng)才能化解風(fēng)險(xiǎn)

BIS報(bào)告指出，宏觀審慎政策要切實(shí)化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就需要相關(guān)部門迅速采取行動(dòng)。與貨幣政策相比，不同國(guó)家宏觀審慎政策框架差異很大，影響了實(shí)施效果。如一個(gè)職責(zé)權(quán)利較大的中央銀行在宏觀審慎的框架下可能會(huì)更快、果斷地采取有效行動(dòng)。因政府希望保持對(duì)宏觀審慎工具的控制，不愿賦予央行更大的權(quán)力，避免央行權(quán)力過(guò)大。

（二）宏觀審慎政策能對(duì)金融周期產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響

BIS報(bào)告提及香港金融管理局的一項(xiàng)研究顯示，貸款價(jià)值比率①（LTVs）雖然對(duì)房?jī)r(jià)影響有限，但能強(qiáng)化銀行對(duì)房地產(chǎn)沖擊的抵御能力。這意味著宏觀審慎政策能對(duì)金融周期產(chǎn)生實(shí)際影響，但其有效性取決于經(jīng)濟(jì)繁榮的內(nèi)在屬性。當(dāng)房?jī)r(jià)和信貸的暴漲是源于強(qiáng)勁的內(nèi)需和投機(jī)活動(dòng)，那么相對(duì)上調(diào)印花稅和提高供給等方式來(lái)說(shuō)，信貸政策抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的效果將十分有限。

（三）宏觀審慎政策抑制過(guò)度繁榮的效果更佳

BIS報(bào)告指出，宏觀審慎政策在抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱方面能起到更好的效果，而在應(yīng)對(duì)衰退方面，效果欠佳。但值得注意的是，如果政策目標(biāo)是為了降低信貸組合風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)問(wèn)題便不會(huì)產(chǎn)生。

（四）宏觀審慎政策在解決區(qū)域性差異問(wèn)題上的有效性仍待考驗(yàn)

BIS報(bào)告指出，宏觀審慎工具針對(duì)特定部門、地區(qū)、機(jī)構(gòu)和資本流動(dòng)量身定制。一些國(guó)家（如韓國(guó)、中國(guó)、匈牙利）根據(jù)國(guó)內(nèi)各地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展情況設(shè)置了不同的貸款價(jià)值比率（LTV標(biāo)準(zhǔn)），但可行性仍待進(jìn)一步檢驗(yàn)。限制貸款比率常用于遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，限制家庭過(guò)多借貸，增強(qiáng)銀行緩沖，提高資產(chǎn)質(zhì)量。一些中央銀行（如香港金管局、中國(guó)人民銀行和泰國(guó)銀行）細(xì)分住房市場(chǎng)或高風(fēng)險(xiǎn)的借款人，采取不同的貸款比率。

（五）宏觀審慎監(jiān)管措施的一個(gè)潛在意外后果可能是限制最需要資金的市場(chǎng)參與者資獲取金的機(jī)會(huì)

BIS報(bào)告援引Ayyagari等人（2017）的發(fā)現(xiàn)，宏觀審慎監(jiān)管措施往往會(huì)減少中小企業(yè)融資的機(jī)會(huì)，但政府可能會(huì)因?yàn)楦鼑?yán)格的宏觀審慎立場(chǎng)而放寬其它政策。如2008年以后，宏觀審慎監(jiān)管措施大幅收緊的國(guó)家，財(cái)政政策更為寬松，這可能會(huì)降低宏觀審慎監(jiān)管措施的總體有效性。

（六）當(dāng)前缺乏衡量如何實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策目標(biāo)的方法

BIS報(bào)告指出，盡管宏觀審慎框架旨在增強(qiáng)金融穩(wěn)定性、減輕系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但目前還沒(méi)有可靠的較為直接的方法衡量目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)。除了泰國(guó)外，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家直接監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，理由是缺乏可靠的指標(biāo)。如在制定宏觀審慎框架政策的中間目標(biāo)方面，尚未有固定的中間目標(biāo)。壓力測(cè)試雖具有前瞻性，但金融危機(jī)前進(jìn)行的宏觀壓力測(cè)試并沒(méi)有指出銀行業(yè)存在任何重大風(fēng)險(xiǎn)。

二、當(dāng)前我國(guó)執(zhí)行宏觀審慎政策面臨的問(wèn)題

（一）宏觀審慎政策溝通有待加強(qiáng)

一是我國(guó)發(fā)布的宏觀審慎政策報(bào)告內(nèi)容較為復(fù)雜，不利于與公眾溝通效率提高。如自2005年開始，人民銀行發(fā)布金融穩(wěn)定報(bào)告的內(nèi)容較為專業(yè)，使用的分析方法也較為復(fù)雜，社會(huì)公眾在某種程度上難以理解，不利于市場(chǎng)主體尤其是個(gè)人準(zhǔn)確及時(shí)判斷風(fēng)險(xiǎn)。部分政策措施的出臺(tái)之前也與社會(huì)公眾溝通尚待加強(qiáng)，部分政策發(fā)布較為突然，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)一些政策的曲解信息層出不窮，一定程度上影響了宏觀審慎政策所要達(dá)到的預(yù)期效果。二是宏觀審慎政策在執(zhí)行過(guò)程中，諸如MPA（宏觀審慎評(píng)估體系）對(duì)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)信貸規(guī)模合理控制的目標(biāo)和地方政府、行業(yè)管理部門、行業(yè)監(jiān)管部門擴(kuò)大信貸投放的考核目標(biāo)存在一定沖突，在缺乏充分溝通的情況下，極易使其曲解人民銀行宏觀審慎政策意圖和政策效應(yīng)，對(duì)人民銀行實(shí)施宏觀審慎政策產(chǎn)生不解、懷疑，甚至是誤讀。

（二）宏觀審慎政策在執(zhí)行過(guò)程中，可能會(huì)“誤傷”部分有迫切資金需求的中小微企業(yè)

BIS報(bào)告指出，宏觀審慎監(jiān)管措施的一個(gè)潛在意外后果可能是限制最需要資金的市場(chǎng)參與者資獲取金的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，人民銀行在執(zhí)行宏觀審慎政策過(guò)程中，也存在BIS報(bào)告中提及的，受信貸調(diào)控影響，部分迫切渴望信貸資金支持的實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲得資金難度較大。這是由于一些中小金融機(jī)構(gòu)在之前過(guò)度追求利潤(rùn)、過(guò)度增加杠桿，導(dǎo)致資產(chǎn)擴(kuò)張速度遠(yuǎn)超其資本承受能力，因此感覺(jué)受到人民銀行宏觀審慎管理政策尤其是MPA約束較多。例如，城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社中，2017年3月末貸款增速超過(guò)25%（約為全國(guó)水平的兩倍）的分別有35家（占25.9%）、157家（占14.2%）和154家（占14.5%），其中貸款增速超過(guò)35%的有182家，占三類機(jī)構(gòu)總數(shù)的7.9%。有的資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)5000億元的城商行2017年貸款增長(zhǎng)目標(biāo)甚至高達(dá)60～70%①。同時(shí)，一些中小金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)擴(kuò)張也超過(guò)其穩(wěn)定負(fù)債的能力，不得不過(guò)度依賴同業(yè)負(fù)債，隱藏的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。若這些機(jī)構(gòu)延續(xù)資產(chǎn)過(guò)快擴(kuò)張勢(shì)頭，維持高杠桿或過(guò)度加杠桿等不審慎行為，會(huì)受到宏觀審慎政策制約更為明顯，為滿足宏觀審慎政策管理要求，這部分金融機(jī)構(gòu)會(huì)較大規(guī)模的減少貸款投放，這難免會(huì)“誤傷”部分確實(shí)需要信貸支持的中小微企業(yè)。

（三）執(zhí)行宏觀審慎政策與當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀之間存在矛盾

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)步入新常態(tài)，整體宏觀經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出穩(wěn)健發(fā)展態(tài)勢(shì)，不存在整體宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱問(wèn)題，僅在局部領(lǐng)域如房地產(chǎn)領(lǐng)域存在過(guò)熱現(xiàn)象。根據(jù)BIS報(bào)告闡述的，宏觀審慎政策解決區(qū)域性差異問(wèn)題上有效性仍待考驗(yàn)，即使當(dāng)前我國(guó)在執(zhí)行宏觀審慎政策上，對(duì)房地產(chǎn)等行業(yè)實(shí)施了差別化的規(guī)定，但從當(dāng)前效果來(lái)看，僅依靠宏觀審慎政策并不能從根本上解決房地產(chǎn)市場(chǎng)頑疾。同時(shí)，BIS報(bào)告指出，宏觀審慎政策在抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱方面能起到更好的效果，而在應(yīng)對(duì)衰退方面，效果欠佳。2018年，我國(guó)將繼續(xù)加快推進(jìn)企業(yè)去杠桿，IMF等國(guó)際組織下調(diào)2018、2019中國(guó)經(jīng)濟(jì)預(yù)期，在執(zhí)行宏觀審慎政策時(shí)，應(yīng)充分考慮上述因素，進(jìn)一步明確宏觀審慎政策是維護(hù)金融穩(wěn)定的政策措施，是減輕反周期貨幣政策帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，而不能依賴宏觀審慎政策加大信貸投放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）宏觀審慎政策目標(biāo)設(shè)定多元化

BIS報(bào)告指出，宏觀審慎政策目標(biāo)要避免偏離使命，使宏觀審慎政策不會(huì)從維護(hù)金融穩(wěn)定目標(biāo)轉(zhuǎn)向管理經(jīng)濟(jì)周期等其他目標(biāo)。十九大報(bào)告提出，2018年及今后要著重防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，但目前可能會(huì)引發(fā)我國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的影響因素尚未明確，當(dāng)前我國(guó)宏觀審慎政策目標(biāo)設(shè)定也不僅僅是維護(hù)金融穩(wěn)定目標(biāo)，承擔(dān)多元化的使命。在實(shí)際操作過(guò)程中，當(dāng)前中國(guó)宏觀審慎政策的核心指標(biāo)是宏觀審慎資本充足率，在具體設(shè)定方法上，中國(guó)具體考察信貸偏離程度，更重視信貸增長(zhǎng)要滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理需要，即宏觀審慎政策將信貸增長(zhǎng)與資本水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求緊密掛鉤，既是宏觀審慎政策工具，也具有貨幣政策工具的性質(zhì)。政策目標(biāo)設(shè)定多元化，干擾了宏觀審慎政策維護(hù)金融穩(wěn)定的初衷，也不利于宏觀審慎政策、貨幣政策和財(cái)政政策之間的相互配合。

三、BIS報(bào)告對(duì)我國(guó)實(shí)施宏觀審慎政策的啟示

（一）建立明確的目標(biāo)制

宏觀審慎政策的主要目標(biāo)是緩解金融穩(wěn)定壓力，而不是等問(wèn)題出現(xiàn)了才開始著手處理。當(dāng)前，我國(guó)宏觀審慎政策主要在抑泡沫、去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮作用，本質(zhì)是控制金融風(fēng)險(xiǎn)。但在實(shí)際操作過(guò)程中，會(huì)對(duì)部分高杠桿金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性造成沖擊，資金面偏緊狀況時(shí)有發(fā)生，各界又希望以“錢荒”為噱頭，給監(jiān)管機(jī)構(gòu)施壓，希望人民銀行放寬貨幣政策，干擾宏觀審慎政策實(shí)施。因此，建立明確的目標(biāo)制對(duì)我國(guó)施行宏觀審慎框架而言具有重要意義。要進(jìn)一步明確宏觀審慎政策與貨幣政策之間的相互補(bǔ)充強(qiáng)化，進(jìn)一步明確宏觀審慎政策目標(biāo)是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)造合適的金融環(huán)境，創(chuàng)造條件把更多金融活動(dòng)和商業(yè)銀行資產(chǎn)擴(kuò)張行為納入宏觀審慎管理，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)更為審慎經(jīng)營(yíng)，使人民銀行切實(shí)承擔(dān)起維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任，確保金融穩(wěn)定政策覆蓋整個(gè)金融市場(chǎng)與貨幣政策主要目標(biāo)不能混淆。

（二）加強(qiáng)宏觀審慎政策溝通

BIS報(bào)告指出，清晰高效的溝通能確保政策工具得到市場(chǎng)的正確理解，從而產(chǎn)生其預(yù)期效果，有效溝通是宏觀審慎政策框架的關(guān)鍵要素。內(nèi)容和時(shí)間是溝通中最關(guān)鍵的方面。在金融周期的早期階段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警可能是最有益的，但缺乏有形風(fēng)險(xiǎn)意味著它們最有可能被忽視、質(zhì)疑或批評(píng)。到了金融周期后期，特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)前夕，過(guò)度溝通會(huì)給金融脆弱性繼續(xù)造成沖擊。因此，清晰簡(jiǎn)潔易被社會(huì)公眾理解的宏觀審慎政策措施溝通至關(guān)重要。作為我國(guó)宏觀審慎政策的執(zhí)行部門，人民銀行應(yīng)高度重視溝通問(wèn)題，抓準(zhǔn)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的時(shí)機(jī)。可以借鑒印度儲(chǔ)備銀行（RBI）經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于牽涉面廣且與公眾密切相關(guān)的法規(guī)，發(fā)布精簡(jiǎn)的新聞，以簡(jiǎn)化的方式解釋法規(guī)，使得金融知識(shí)有限的公眾可以理解，而政策背后的理由則以更加詳細(xì)的技術(shù)性解釋則通過(guò)出版物進(jìn)行補(bǔ)充。也可以通過(guò)舉辦媒體研討會(huì)，解釋不同監(jiān)管決定背后的原因。

（三）對(duì)宏觀審慎政策溢出效應(yīng)要加強(qiáng)國(guó)際合作

全球金融體系的深層跨國(guó)聯(lián)系使其業(yè)務(wù)范圍往往超越國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，宏觀審慎監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和工具將更加本土化，這也表明需要在巴塞爾銀行監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)管之下確立全球系統(tǒng)重要性銀行。要選擇與關(guān)鍵合作伙伴開展雙邊合作，也需要依靠國(guó)際組織來(lái)達(dá)成協(xié)議。根據(jù)BIS最近對(duì)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家央行的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)宏觀審慎措施的影響可通過(guò)不同渠道擴(kuò)展到其他國(guó)家，因此實(shí)施宏觀審慎措施國(guó)際合作是十分必要的。政策的溢出效應(yīng)對(duì)各國(guó)宏觀審慎政策的協(xié)調(diào)性提出了要求，由于溢出效應(yīng)本身的復(fù)雜性，建立區(qū)域間政策協(xié)調(diào)機(jī)制存在巨大阻礙。

（四）注重宏觀審慎監(jiān)管措施的影響，加強(qiáng)其與反周期貨幣政策以及財(cái)政政策的相互配合

宏觀審慎政策與反周期貨幣政策的相互配合能有效地抑制信貸順周期性。貨幣政策應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，采取反周期的措施，而宏觀審慎監(jiān)管措施本身有助于減少信貸順周期性，化解金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩，部分實(shí)體經(jīng)濟(jì)貸款難，金融風(fēng)險(xiǎn)累積高發(fā)的態(tài)勢(shì)，一是要根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，動(dòng)用多種貨幣政策工具，實(shí)施反周期貨幣政策，注重配合施以宏觀審慎監(jiān)管措施以更好的抑制信貸周期。二是要采取宏觀審慎監(jiān)管措施降低金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，特別是針對(duì)一些杠桿率過(guò)高的金融機(jī)構(gòu)在實(shí)施反周期貨幣政策措施（如存款準(zhǔn)備金要求，動(dòng)態(tài)準(zhǔn)備金等）抑制其信貸增長(zhǎng)時(shí)，尤其要注意防范因“抽貸、限貸”帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)累積。三是針對(duì)當(dāng)期我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)不存在過(guò)熱的現(xiàn)實(shí)，要更多的依賴靈活的貨幣政策措施和財(cái)政政策措施加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度，避免宏觀審慎政策“誤傷”有迫切資金需求的中小微企業(yè)。宏觀審慎政策要回歸本源，更多地完善銀行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的宏觀審慎措施，降低不良貸款和抑制高風(fēng)險(xiǎn)貸款的增長(zhǎng)。

（特約編輯：苗啟虎）

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