金融扶貧模式的案例分析及啟示

李珍梅

摘 要：金融扶貧是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富的重要抓手和有力支點(diǎn)，本文基于普惠金融視角介紹和分析了廣西田東縣普惠金融改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的金融扶貧典型案例，對金融扶貧的有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了深入剖析，對優(yōu)化金融扶貧模式提出政策建議。

關(guān)鍵詞：普惠制金融；金融扶貧；金融供給側(cè)改革；廣西田東

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.12

中圖分類號：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）03-0084-05

一、引言

實(shí)施金融扶貧計(jì)劃，能夠幫助窮人從事生產(chǎn)勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自力更生，提升家庭收入水平和財(cái)富創(chuàng)造能力。但國內(nèi)諸多學(xué)者認(rèn)為基礎(chǔ)金融服務(wù)供給能力不足，制約了貧困地區(qū)發(fā)展，影響了貧困戶脫貧。在上述理論邏輯的指引下，一個(gè)自然而然的解決方案在于向貧困地區(qū)加大金融支持，解除貧困人口的資金約束，進(jìn)而阻斷持續(xù)貧窮的惡性發(fā)展鏈條。隨著中央對貧困根源的深入認(rèn)識和重視，解決貧困問題已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面，金融扶貧因此成為減貧脫困的重要抓手和有力支點(diǎn)。

然而，一個(gè)懸而未解的問題是，針對國內(nèi)不同的金融扶貧模式，究竟是否存在一種可行模式在現(xiàn)實(shí)中容易得到復(fù)制和推廣？國內(nèi)的一些成功案例和做法對優(yōu)化我國的金融扶貧路徑有何啟示？顯然解決上述問題對找準(zhǔn)金融扶貧的著力點(diǎn)和提高政策作用效果具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文結(jié)合在全國較有影響的廣西“田東模式”為案例，擬就上述問題展開研究，旨在為優(yōu)化金融扶貧政策提供有益參考和經(jīng)驗(yàn)啟示，減少政策實(shí)施的試點(diǎn)成本。

二、金融扶貧的案例研究：“田東模式”

（一）金融扶貧的“田東模式”的簡要背景

田東縣位于廣西西南部，地處右江河谷盆地，全縣有53個(gè)貧困村，貧困人口6.7萬人，貧困發(fā)生率達(dá)17.8%，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。2008年10月，時(shí)任中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長吳邦國委員長蒞臨田東縣調(diào)研指導(dǎo)后批示“金融是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的瓶頸，建議以田東為試點(diǎn)，在中央金融部門的支持下，破解這一難題，這也是三中全會(huì)提出的課題”。此后，田東縣構(gòu)建了包括農(nóng)村金融組織體系在內(nèi)的“六大體系”，建立農(nóng)戶小額貸款獎(jiǎng)補(bǔ)基金、涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、財(cái)政性存款與涉農(nóng)貸款掛鉤“三大補(bǔ)償機(jī)制”，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)新“兩大支撐體系”建設(shè)，形成了金融扶貧“田東模式”。

（二）金融扶貧“田東模式”的主要做法

1.推動(dòng)金融供給側(cè)改革，夯實(shí)金融扶貧的基礎(chǔ)設(shè)施

一是加大金融組織體系供給力度，促進(jìn)金融扶貧。設(shè)立農(nóng)村金融服務(wù)室，現(xiàn)已在全縣167個(gè)行政村（街道）建立“三農(nóng)金融服務(wù)室”，實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋。配合引進(jìn)證券營業(yè)機(jī)構(gòu)和設(shè)立綜合金融服務(wù)中心；引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村保險(xiǎn)服務(wù)站，在所有行政村（含社區(qū)）設(shè)立保險(xiǎn)服務(wù)點(diǎn)；引導(dǎo)田東縣政府成立融資擔(dān)保公司。目前，田東縣金融機(jī)構(gòu)種類齊全度位居廣西縣域首位，有效解決了金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)單一、網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低的問題。二是加大金融扶貧的支付體系建設(shè)，促進(jìn)支付便農(nóng)。引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)加大貧困地區(qū)ATM機(jī)、POS機(jī)、轉(zhuǎn)賬電話等支付終端布設(shè)力度，將便農(nóng)支付通道延伸到農(nóng)民家門口，優(yōu)化惠農(nóng)性支付服務(wù)。三是加大信用體系建設(shè)，促進(jìn)信用惠農(nóng)。依靠金融科技力量，開發(fā)農(nóng)戶信用信息采集和評價(jià)系統(tǒng)，搭建起集農(nóng)戶基本信息采集、錄入、信用評級為一體的農(nóng)村信用信息共享平臺，有效解決了農(nóng)戶信息不對稱、評分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評級結(jié)果不權(quán)威、信息不共享等難題。依托農(nóng)戶系統(tǒng)，通過增加“精準(zhǔn)扶貧”功能模塊，創(chuàng)新貧困戶信用評級指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)了扶貧對象精準(zhǔn)識別、扶貧措施精準(zhǔn)確定、扶貧資源精細(xì)管理等三大精準(zhǔn)功能，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、科學(xué)扶貧。

2.強(qiáng)化農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，提升扶貧金融的適應(yīng)性

一是采取“一放寬一提高一差別”的信貸優(yōu)惠政策?！耙环艑挕?，即延長貸款周期。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)從貸款對象所處的行業(yè)、類別和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期等方面考慮，將貸款期限放寬至3—5年，從而克服以往農(nóng)業(yè)貸款中存在的貸款時(shí)間與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期不匹配問題。“一提高”，即提高信貸額度。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)戶信用等級和經(jīng)營規(guī)模，適度提高對農(nóng)戶的信貸額度。例如對信用等級較高好的家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，信貸額度提高到100萬元。“一差別”，即根據(jù)農(nóng)戶信用等級采取差別化利率定價(jià)。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對不同信用水平的農(nóng)戶實(shí)行差別化利率定價(jià)，比如信用水平高的農(nóng)戶實(shí)行貸款基準(zhǔn)利率，切實(shí)減輕農(nóng)民貸款負(fù)擔(dān)。二是鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)依據(jù)農(nóng)戶系統(tǒng)信用評級結(jié)果，對信用戶實(shí)行貸款優(yōu)先、利率優(yōu)惠等優(yōu)惠措施。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)有效利用“精準(zhǔn)扶貧”功能模塊，充分利用“鄉(xiāng)土信息”開發(fā)貧困戶小額信用貸款產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。三是創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，滿足農(nóng)村多元化需求。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合田東縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，開發(fā)更接地氣的農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)，通過“小農(nóng)戶+小貸款+小保險(xiǎn)”的銀保合作模式，增強(qiáng)貧困村涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，目前田東縣已有多達(dá)20種農(nóng)村金融創(chuàng)新產(chǎn)品，包括芒果、甘蔗、火籠果等14種地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。

3.強(qiáng)化金融扶貧政策系統(tǒng)性安排，有效發(fā)揮政策組合優(yōu)勢

一是建立政策保障機(jī)制。2008年以來，圍繞田東農(nóng)村金融綜合改革，制定 《加快推進(jìn)田東縣農(nóng)村信用體系建設(shè)工作方案》《田東縣金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等文件，為田東農(nóng)村金融改革提供政策支撐。二是建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。目前，田東縣已設(shè)立涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金800萬元、貧困農(nóng)戶小額貸款貼息基金200萬元。三是推動(dòng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。以產(chǎn)權(quán)制度改革為抓手，有效激活農(nóng)村生產(chǎn)要素。開展林權(quán)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)工作；成立廣西首家縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，引進(jìn)有資質(zhì)的專業(yè)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)駐交易中心，理順了農(nóng)村資產(chǎn)評估渠道，廣大群眾在交易中心可以享受到免費(fèi)的項(xiàng)目投融資咨詢服務(wù)；引導(dǎo)田東農(nóng)村商業(yè)銀行和田東北部灣村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)妥開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。目前，田東縣成功入選全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣。

（三）金融扶貧“田東模式”的突破和成效

通過多年的金融改革的不斷嘗試與探索，一條“有突破、見實(shí)效、商業(yè)化、可持續(xù)、易推廣、可復(fù)制的金融扶貧路徑逐步展現(xiàn)出來。

1.金融扶貧取得四大突破

一是在構(gòu)建多次層次、梯度化、適度競爭的農(nóng)村金融市場上取得突破。目前，田東縣已經(jīng)形成了包括農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社在內(nèi)的傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與新型微型機(jī)構(gòu)既相互競爭又互為補(bǔ)充的多層次、梯度化金融市場結(jié)構(gòu)，滿足了不同經(jīng)濟(jì)主體選擇適合自身的融資渠道，一舉解決了“一社”難支“三農(nóng)”的難題。

二是在構(gòu)建金融支農(nóng)的利益保障與風(fēng)險(xiǎn)分散體系上取得突破。目前，田東縣助農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合支農(nóng)居民，支農(nóng)業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)了無縫對接，涌現(xiàn)出一批以“小農(nóng)戶+小額信貸+農(nóng)戶保險(xiǎn)”等為代表了新型金融支農(nóng)產(chǎn)品。通過信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品以及信貸產(chǎn)品與擔(dān)保產(chǎn)品的有機(jī)結(jié)合，建立起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益保障與風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)性與脆弱性得到了有效規(guī)避。

三是在構(gòu)建信用惠農(nóng)上取得突破。田東縣建立的信用體系充分發(fā)揮守信激勵(lì)和失信懲戒功能。截至2017年6月末，各涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)向信用戶發(fā)放信用貸款累計(jì)達(dá)5.9萬戶，貸款金額超23.7億元①。除了發(fā)揮信用體系在信用積累、農(nóng)戶信用增級的作用外，人民銀行百色市心支行依托農(nóng)戶系統(tǒng)，通過增加“精準(zhǔn)扶貧”功能模塊，創(chuàng)新貧困戶信用評級指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)了扶貧對象精準(zhǔn)識別、扶貧措施精準(zhǔn)確定、扶貧資源精細(xì)管理等三大精準(zhǔn)功能，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、科學(xué)扶貧。

四是在構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系上取得突破。借助農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，激活了土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)屬性，變農(nóng)村沉睡資產(chǎn)為活資產(chǎn)，增加貧困農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，解決了以家庭農(nóng)村、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為代表新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營主體和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。

2.金融扶貧取得四大成效

一是農(nóng)戶享受金融服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量得到明顯改善，助推貧困農(nóng)戶脫貧致富。 農(nóng)戶貸款滿足率得到極大提高；農(nóng)民人均純收入由改革前2008年的3363元增長至2016年底的10619元，年均增幅11.6%；城鄉(xiāng)收入比從2009年最高時(shí)的4.22：1降至2016年底的2.78：1，實(shí)現(xiàn)連續(xù)7年下降②。

二是農(nóng)戶貸款難、金融機(jī)構(gòu)難貸款的難題得到有效緩解。隨著金融扶貧的深入，農(nóng)村金融市場長期存在的“抽血”現(xiàn)象得到有效扭轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了金融資源在農(nóng)村有序循環(huán)和優(yōu)化配置。

三是農(nóng)戶金融意識和金融素質(zhì)得到明顯提高，金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。通過大力普及金融知識，全縣干部和大部分農(nóng)戶基本了解信貸知識，會(huì)使用POS 機(jī)、ATM 機(jī)和轉(zhuǎn)賬電話等現(xiàn)代支付工具，懂得保險(xiǎn)常識，農(nóng)民群眾運(yùn)用金融知識發(fā)展生產(chǎn)的方法和手段不斷提高。同時(shí)，通過上墻公示信用戶名單等形式，使“按時(shí)還債光榮、賴債不還可恥”的觀念深入人心，促進(jìn)了廣大農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。如今，誠實(shí)守信、遵紀(jì)守法已成為信用村群眾的自覺行動(dòng)。

四是金融扶貧的商業(yè)可持續(xù)明顯增強(qiáng)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)管理，實(shí)現(xiàn)了金融扶貧的商業(yè)化運(yùn)行。田東縣農(nóng)村商業(yè)銀行根據(jù)信用等級不同實(shí)行差別化的貸款利率政策，有效克服了農(nóng)村金融市場普遍存在的信貸配給問題。比如對A級以上信用戶實(shí)行貸款利率上浮不超過30%，對信用村實(shí)行的貸款利率比非信用村的上浮利率低10%，對信用狀況良好的貧困農(nóng)戶實(shí)行貸款基準(zhǔn)利率。截至2017年9月末，全縣累計(jì)發(fā)放無需抵押擔(dān)保的小額信用貸款超26億元、惠及6.12萬農(nóng)戶①。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自主經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)原則，實(shí)現(xiàn)了盈利和持續(xù)發(fā)展。田東縣農(nóng)村商業(yè)銀行經(jīng)營績效不斷趨好，農(nóng)村不良貸款率由2008年末的2.36%下降到2016年0.88%②。

三、“田東模式”對金融扶貧的啟示

（一）在金融扶貧的政策取向上注重普惠金融的機(jī)制和體系建設(shè)

1.加快推進(jìn)農(nóng)地金融創(chuàng)新

一是加快推進(jìn)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，確定所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)并存的三權(quán)分置的新格局，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款解決農(nóng)戶抵押品不足問題。二是抓緊構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、咨詢、評估和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供必要條件。三是注重微型金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)。國內(nèi)前期研究表明微小金融機(jī)構(gòu)扎根農(nóng)村，能夠利用軟信息進(jìn)行信貸資源配置，在發(fā)展關(guān)系型借貸方面具有比較優(yōu)勢。由此，應(yīng)大力發(fā)展新型小微農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，構(gòu)建適度競爭的農(nóng)村金融市場。四是大力發(fā)展農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建金融支農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

（二）在金融扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上注重信用體系和農(nóng)戶增收渠道建設(shè)

1.信用體系建設(shè)解決農(nóng)戶融資難、融資貴、融資慢的根本舉措

一是推動(dòng)金融資源向農(nóng)村傾斜，必須注重農(nóng)戶信用聲譽(yù)建設(shè)。一方面，注重農(nóng)戶信用意識的培育，提高農(nóng)戶參評的積極性。另一方面，加大信用聲譽(yù)的載體建設(shè)，搭建農(nóng)戶征信平臺，充分發(fā)揮信用聲譽(yù)的識別、懲戒和激勵(lì)作用。二是以信用戶、信用村評定的整村推進(jìn)模式，不僅為銀行實(shí)施整村批發(fā)信貸提供了信貸服務(wù)環(huán)境，也為農(nóng)戶之間形成信用維護(hù)的鄰里監(jiān)督效應(yīng)創(chuàng)造了條件。三是加大普惠制金融的推進(jìn)力度，以更優(yōu)惠利率將更多金融資源配置到農(nóng)業(yè)經(jīng)營性領(lǐng)域，為擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)戶經(jīng)營性收入提供資金支持。

（三）在金融扶貧路徑選擇上，主動(dòng)適應(yīng)數(shù)字普惠金融的新形勢，提高金融扶貧的覆蓋面和可得性

鑒于數(shù)字普惠金融在我國得到了快速發(fā)展并取得了積極成效，在貧困地區(qū)應(yīng)積極開展移動(dòng)支付、網(wǎng)絡(luò)信貸、平臺擔(dān)保等多種數(shù)字普惠金融服務(wù)，構(gòu)建金融扶貧的新業(yè)態(tài)、新路徑，提高貧困人群金融服務(wù)的覆蓋面和可得性。另外，需搭建金融扶貧的數(shù)字化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對貧困戶的精準(zhǔn)識別、定向支持、動(dòng)態(tài)跟蹤，著力提升金融扶貧的有效性。

（四）在金融扶貧的政策協(xié)調(diào)上，加強(qiáng)財(cái)政、金融與產(chǎn)業(yè)政策的相互配合，構(gòu)建財(cái)政引導(dǎo)金融、金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同關(guān)系

一是加強(qiáng)金融扶貧與財(cái)政扶貧協(xié)同力度。注重金融扶貧和財(cái)政扶貧對接聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)形成金融扶貧與財(cái)政扶貧的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益保障機(jī)制。二是加強(qiáng)財(cái)政金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的協(xié)同力度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展對貧困戶脫貧具有根本性的帶動(dòng)作用，是農(nóng)戶脫貧致富的直接形式和有效載體。通過制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，形成“一村一品”、“一村多品”的產(chǎn)業(yè)布局。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期給予適當(dāng)?shù)呢?cái)稅優(yōu)惠，為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供貫通種養(yǎng)、生產(chǎn)、加工、銷售全鏈條的金融服務(wù)，推動(dòng)形成財(cái)政、金融與產(chǎn)業(yè)協(xié)同扶貧的聚合效應(yīng)。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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