我國失業(yè)保險基金大量結余問題探析

曾玉竹

摘要：我國失業(yè)保險基金存在著大量結余，這不僅是對社會資源的極大浪費，還會造成社會福利的損失，也面臨著巨大的保值增值風險。究其根本原因，既包括制度具體設計的問題，也包括制度實施過程中的問題。文章通過對失業(yè)保險制度的調(diào)整改革，逐步減少失業(yè)保險基金結余，做到費盡其用、應保盡保，真正發(fā)揮失業(yè)保險保障失業(yè)、促進就業(yè)、預防失業(yè)的制度功能。

關鍵詞：失業(yè)保險;失業(yè)保險基金;基金結余

一、失業(yè)保險基金大量結余現(xiàn)狀分析

失業(yè)保險是社會保障制度的重要組成部分。自1986年失業(yè)保險建立以來，我國失業(yè)保險制度不斷發(fā)展完善，覆蓋范圍不斷擴大，保障水平不斷提高，管理體制不斷完善，現(xiàn)已建立了一套與社會主義市場經(jīng)濟相適應的、兼顧失業(yè)保障和職業(yè)幫扶的就業(yè)保障體系。然而，我國的失業(yè)保險在發(fā)展過程中仍存在諸多問題，失業(yè)保險基金結余過多就是其中之一。

我國失業(yè)保險結余始終保持高速增長，據(jù)人力資源和社會保障部失業(yè)保險司的數(shù)據(jù)顯示：“1999年我國失業(yè)保險累積結余為160億元，至2009年激增至1524億元，短短10年增長了近10倍，年均增長率近20%”。而截至2016年年底，失業(yè)保險基金累計結存高達5333億元，7年間又增長了近4倍。雖然近年來失業(yè)保險基金增長幅度有所減?。ㄒ姳?），但由于基數(shù)大，其結余總量仍然巨大。

按照國際慣例和我國實際國情，失業(yè)保險基金結余能夠支付6個月的開支，便可以作為有結余的標準，但我國失業(yè)保險基金結余卻大大高于這一標準。以2016年全國失業(yè)保險基金為例，全年失業(yè)保險支出為976億元，基金結余卻是5333億元，結余為支出的5.46倍。失業(yè)保險基金是失業(yè)保險發(fā)揮作用的基礎，然而，失業(yè)保險基金卻未能物盡其用，并沒有帶來降低社會失業(yè)率、保障失業(yè)人員基本生活、提升失業(yè)人口就業(yè)能力等預期效果。失業(yè)保險基金大量結余呈現(xiàn)一種低效率、不經(jīng)濟、高風險的狀態(tài)。

（一）失業(yè)保險未能降低失業(yè)

由表2可以看出，我國近5年的失業(yè)率穩(wěn)定在4%左右，失業(yè)人數(shù)并沒有過多減少，即失業(yè)保險基金并不存在因為失業(yè)保險幫扶人數(shù)減少而增加的情況。相反，失業(yè)保險沒有起到降低失業(yè)率、促進就業(yè)的作用，失業(yè)保險存在著大量基金結余與就業(yè)預防保障功能弱化的矛盾，失業(yè)保險基金未能實現(xiàn)物盡其用。

（二）失業(yè)保險受益范圍有限

隨著失業(yè)保險基金的不斷上漲，失業(yè)保險受益人數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢，領取失業(yè)保險金的人數(shù)也僅是小幅上漲。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2004年我國失業(yè)保險的受益人數(shù)為 754萬人，2005～2007年分別為678萬 、598萬和 539萬人，在2008～2009年的金融危機期間，更是繼續(xù)下降到543萬人和484萬人，創(chuàng)2002年以來的歷史新低。失業(yè)保險受益人并沒有因為制度覆蓋面增大而增多，失業(yè)保險并沒有使更多的失業(yè)者得到相應的幫助。此外，據(jù)《中國人力資源和社保障失業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示（見表3），我國失業(yè)保險領取人數(shù)增長十分緩慢，基本保持平穩(wěn)狀態(tài)。由此可見，失業(yè)保險基金的結余并非領取失業(yè)保險的人數(shù)減少所致，相反，失業(yè)保險基金給付范圍卻相當有限，其并沒有讓更多有需求的失業(yè)者享受更優(yōu)質的保障，從而導致了社會福利的極大浪費，失業(yè)保險功能未能得到充分發(fā)揮。

（三）失業(yè)保險待遇水平十分有限

隨著失業(yè)保險基金的大量結余，失業(yè)保險水平卻并沒有太大提高，甚至趕不上物價的上漲。一般而言，“失業(yè)保險給付水平通常在低于當?shù)刈畹凸べY標準，而高于城市居民最低生活保障標準，實際水平通常在最低工資的60%～80%之間”（鄭秉文，2010）。以北京市為例，在2017年北京市最新頒布的《關于調(diào)整失業(yè)保險金發(fā)放標準的通知》（京人社就發(fā)【2017】144號）中（見表4），符合條件的非自愿失業(yè)人員可以每月領取1292元失業(yè)保險金，而北京市最低生活保障標準為900元，最低工資標準為2000元。失業(yè)保險金僅比最低生活保障標準高392元，為最低工資標準的64.6%（以繳費年限為1～5年為標準）。在高消費、高物價的北京，其保障水平十分有限。此外，失業(yè)保險給付標準并沒有建立根據(jù)物價水平上漲而隨之變動的靈活機制，實際替代水平十分有限，甚至難以支付失業(yè)者及其家人的日?；旧铋_支，更不用說維持原來的生活水平和生活質量。

綜合以上幾點可以得出，我國失業(yè)保險基金的大量結余是一種非經(jīng)濟、不合理、反福利的狀態(tài)，也是我國失業(yè)保險制度發(fā)展過程中亟待解決的重大問題。失業(yè)保險基金是失業(yè)保險制度順利運作的物質保障，是失業(yè)保險功能發(fā)揮的關鍵所在。失業(yè)保險基金不同于養(yǎng)老保險基金，不需要有長期的資金積累來應對未來的失業(yè)風險。失業(yè)保險基金應該是現(xiàn)收現(xiàn)付制的運作模式，其給付標準也應該隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展和國內(nèi)就業(yè)環(huán)境的不斷變化而實時調(diào)整，真正發(fā)揮失業(yè)保險保障失業(yè)、促進就業(yè)，預防失業(yè)的功能。

二、失業(yè)保險基金積累過高后果分析

失業(yè)保險基金結余過多不僅是對社會資源的浪費，更存在著巨大的財務風險，它對繳費者、對失業(yè)保險制度本身、對社會經(jīng)濟發(fā)展都有著負面的影響。

（一）繳費者：公平缺失、效率低下

對于繳費者個人而言，過高的基金結余一定程度上意味著公平缺失和效率低下。對于持續(xù)繳費卻不必享受失業(yè)保險待遇的穩(wěn)定就業(yè)者來說，失業(yè)保障制度更多的是出于“社會道義”或“制度要求”，而大量的基金結余則是對自身所繳費用的浪費，是一種有失公平的行為。對于那些迫切需要失業(yè)保險保障，卻不能夠得到幫助，或者難以得到有效幫扶的人而言，過度的基金結余就是失業(yè)保險資源配置問題，是一種效率低下、有損福利的資源浪費。

（二）失業(yè)保險制度：功能障礙、難以持續(xù)

對于失業(yè)保險制度本身而言，過度的基金結余既不利于更好的發(fā)揮失業(yè)保險的作用，也不利于失業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展。維護勞動力市場的活力與穩(wěn)定，為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供不竭動力是失業(yè)保險制度的設立初衷，大量的資金結余并不代表制度運作良好，而以失業(yè)保障功能弱化為代價的基金結余則更是一種低效無用的結余。此外，大量的失業(yè)保險基金結余將面臨巨大的保值增值壓力。我國失業(yè)保險基金的投資收益率不到2%，這就給失業(yè)保險基金不斷增長帶來了巨大的財務壓力。而如果大量的失業(yè)保險基金結余投資運作不當，不僅會帶來社會福利損失，還會波及資本市場的運作，造成市場經(jīng)濟的動蕩。

（三）經(jīng)濟社會：有悖于社會和諧和經(jīng)濟發(fā)展

對于社會經(jīng)濟發(fā)展而言，失業(yè)保險基金作為國民共同財富，作為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和就業(yè)保障的“蓄水池”，理應發(fā)揮重大的積極作用。然而，大量的失業(yè)保險基金結余未能做到費盡其用，未能有效解決失業(yè)問題，必會造成一定程度的福利損失和社會動亂。一方面，失業(yè)保險基金結余與失業(yè)問題長期并存，嚴重影響勞動力市場的穩(wěn)定，這將不利于我國人力資源的有效維護和市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。另一方面，就業(yè)問題是事關國計民生的頭等大事，若失業(yè)問題長期得不到很好解決，失業(yè)風險長期普遍存在，這無疑會引起民眾的不滿和社會的動蕩，有悖構建和諧社會的時代要求。只有充分發(fā)揮失業(yè)保險基金“保障失業(yè)、促進就業(yè)、預防失業(yè)”的功能，才能夠維護我國勞動力市場的穩(wěn)定，才能夠為社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供充分的智力支撐，才能夠讓民眾有更多的獲得感和幸福感。

三、失業(yè)保險基金積累過高原因探析

失業(yè)保險基金積累過高的本質原因是“收入大于支出”，其中既有制度設計的問題，也有具體執(zhí)行過程中的問題。理論設計與實踐操作雙方面的問題，讓失業(yè)保險基金未能夠真正做到費盡其用，從而難以實現(xiàn)保證就業(yè)市場繁榮穩(wěn)定、促進市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的功能。

（一）失業(yè)保險制度設計中的問題

1. 失業(yè)保險制度繳費“多”

失業(yè)保險制度繳費多，既指實際繳費金額多，也指繳費人群多。首先，雖然我國失業(yè)保險繳費率在不斷下調(diào)，其中個人費率不超過0.5%，但城鎮(zhèn)職工工資增速也異常迅速。而工資增長速度快于失業(yè)保險繳費率下調(diào)速度，這致使了繳費基數(shù)不斷擴大，收繳金額不斷增加，基金結余也會不斷增多。其次，新增參保人員的數(shù)量快于新增失業(yè)人員的數(shù)量。參保人員總量和失業(yè)人員總量是動態(tài)變化的，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展狀況的日趨穩(wěn)定，勞動力市場的失業(yè)率相對而言非常穩(wěn)定的，并沒有失業(yè)人口的急劇上漲。而隨著失業(yè)保險覆蓋面的不斷擴展，參加失業(yè)保險的人數(shù)逐漸增多，新增參保人數(shù)快于新增的失業(yè)人數(shù)，失業(yè)保險繳費增長速度快于支出增長速度，從而產(chǎn)生了大量的資金結余。最后，繳費人員與受益人群的不均衡，這使得失業(yè)保險支出小于收入，基金產(chǎn)生大量結余。一方面，大量“零失業(yè)”的事業(yè)單位形成了巨額的隱形轉移支付，大大擴充了失業(yè)保險基金結余;另一方面，隨著個人職業(yè)選擇的多樣性和靈活性，原有參保人員會因臨時性的工作中斷和職業(yè)轉換，形成基金漏繳和脫保問題，原先繳納的失業(yè)保險基金就會成為“死賬”，繼而增加基金結余。

2. 失業(yè)保險制度給付“少”

我國失業(yè)保險基金給付水平總體較低、覆蓋范圍十分有限，未能做到應保盡保，靈活保障。首先，我國失業(yè)保險水平較低，停留在最低生活保障標準和最低工資標準之間，基本接近社會救濟水平，且實際替代率水平不高。其次，我國失業(yè)保險金待遇與失業(yè)保險的繳費水平脫鉤，失業(yè)保險待遇只體現(xiàn)了繳費時間和領取時間長短的區(qū)別，每個符合條件的失業(yè)者只能在領取期限內(nèi)得到等額的失業(yè)金，既沒有考慮實際繳費金額，更沒有考慮原有的生活水平，失業(yè)保險制度設計有失效率與公平。最后，失業(yè)保險并沒有建立起與物價水平相應調(diào)整的機制，失業(yè)保險給付數(shù)額長期保持不變，失業(yè)保險保障水平?jīng)]能趕上物價上漲水平，從而導致失業(yè)保險金難以真正幫到失業(yè)者，失業(yè)保險的大量結余有失效率、缺乏遠見。

3. 失業(yè)保險功能“缺失”

失業(yè)保險的功能既包括提供失業(yè)保障，也包括積極促進就業(yè)、預防失業(yè)，但我國失業(yè)保險制度在后兩者上卻相當缺乏。失業(yè)保險基金并沒有起到“標本兼治”的作用，而只是“消極的就業(yè)保障制度”。一方面，收繳的失業(yè)保險基金為失業(yè)人群提供基本的物質保障，并沒有用于拓展失業(yè)者的就業(yè)渠道，提高就業(yè)能力，促使其重歸勞動力市場中;另一方面，失業(yè)保險基金也沒有用于預防失業(yè)，沒有通過職業(yè)技能培訓、職業(yè)平臺搭建、職業(yè)幫扶政策等方式，幫助潛在失業(yè)者更好地處理就業(yè)問題。失業(yè)保險基金未能費盡其用，卻存在大量結余，未能為我國勞動力市場的穩(wěn)定、勞動力資源的優(yōu)化配置和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展貢獻其應有的作用。

（二）失業(yè)保險制度執(zhí)行中的問題

失業(yè)保險制度設計中存在著大量的問題，導致了失業(yè)保險基金積累過多。而失業(yè)保險制度執(zhí)行過程中的問題，則進一步加劇了基金積累增長的速度，使失業(yè)保險在保障功能弱化的前提下，基金結余總量無效增長。

1. 失業(yè)保險低估了實際失業(yè)人口數(shù)量，未做到應保盡保

失業(yè)保險的實際覆蓋率大大低于制度覆蓋率，大量理應受到保障的人未能享受失業(yè)保障。首先，失業(yè)登記率只考慮到了擁有當?shù)貞艨?，在一定年齡范圍內(nèi)，且有意愿到相關部門登記的失業(yè)人員，這就將大量符合領取條件，但沒有當?shù)貞艨?，或者老年失業(yè)人口排除在外，沒能夠做到制度覆蓋率與實際覆蓋率的完全重合。人力資源和社會保障部公布的官方數(shù)據(jù)顯示，我國失業(yè)率近十年來基本都維持在5%以下，2016年年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為982萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.02%，而在中國社科院發(fā)布的數(shù)據(jù)卻顯示我國城鎮(zhèn)失業(yè)率維持在9%左右，兩者之間存在著巨大的差距。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅體現(xiàn)了部分勞動力市場的失業(yè)狀況，廣大的靈活就業(yè)者、大學生群體、農(nóng)民工群體并沒有真正覆蓋到制度保障之內(nèi)。大量“應保未報”現(xiàn)象造成了失業(yè)保險支出的減少，從而加劇了失業(yè)保險基金的結余。

2. 失業(yè)保險未能根據(jù)勞動力市場的變化而與時俱進

隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人們擇業(yè)觀念的不斷變化，我國勞動力市場也處于動態(tài)變化之中。就現(xiàn)階段而言，我國的失業(yè)多為由于經(jīng)濟方式轉變而引起的結構性失業(yè)，其失業(yè)周期長、持續(xù)時間久、再就業(yè)困難。而單靠以往簡單的物質補助和技能培訓難以真正解決這些頑固的失業(yè)問題。同時，隨著就業(yè)方式的多樣化、就業(yè)形式的靈活化、擇業(yè)觀念的多元化，很多失業(yè)人口，特別是年輕人，都是選擇自愿失業(yè)，將這些群體排除在失業(yè)保險保障制度之外，往往會導致“應保不能盡?！?。此外，市場化就業(yè)趨勢下，存在大量靈活就業(yè)和彈性就業(yè)人口，如自由擇業(yè)者、剛畢業(yè)的大學生群體、家政服務人員，他們的權益往往缺乏更好的保障。我國失業(yè)保險大量的基金不應盲目結余，而是需要應用到失業(yè)保險發(fā)展過程中的新問題中。

3. 失業(yè)保險申請方式復雜、信息獲取有限

失業(yè)保險復雜的申請流程和有限的信息獲取途徑，一定程度上限制了對失業(yè)保險的需求。首先，失業(yè)保險金的申請需要眾多材料，包括戶口本、身份證、失業(yè)保險金申領登記表、終止或解除勞動合同證明書、畢業(yè)證、兩張一寸照片、失業(yè)證等相關證件，各種資料準備費時費事。其次，申請流程復雜，等待時間較長，每月固定日期審驗繁瑣。嚴格的審核和審驗能夠有效減少失業(yè)陷阱，但同時也給失業(yè)者帶來諸多不便，既占用了失業(yè)者重新尋找就業(yè)機會的時間，也在一定程度上制約了失業(yè)者的申請欲望，從而形成保障漏洞。最后，失業(yè)保險制度宣傳途徑有限，宣傳力度不夠，讓很多有申請欲望的失業(yè)者因為不知到具體操作方式而未能享受應有的保障。

四、對策建議

失業(yè)保險是我國社會保障制度的重要組成部分，失業(yè)保險基金是失業(yè)保障制度順利運行的物質保障，過多的失業(yè)保險基金結余不僅是對社會資源的極大浪費，會造成社會福利的損失，也會面臨諸多的社會經(jīng)濟風險。針對失業(yè)保險基金結余過多的問題，有以下對策建議。

第一，失業(yè)保險基金要通過“減收增支”、“精準保障”來逐步減少結余，盡量做到費盡其用，最終達到收支平衡，略有結余。

第二，將結余基金更多地用于促進就業(yè)、預防失業(yè)上。充分考慮就業(yè)市場的發(fā)展變化，對大學生群體、農(nóng)民工群體、自由職業(yè)者、新興職業(yè)者等特定群體，給予更多的關注和幫扶，充分實現(xiàn)失業(yè)保險功能，增強制度的靈活性。

第三，區(qū)分失業(yè)保險與失業(yè)救濟，區(qū)分失業(yè)保險功能與勞動力市場政策功能。即使失業(yè)保險基金大量結余，也不能過度延伸失業(yè)保險功能，將失業(yè)保險基金移作它用。失業(yè)保險只應保障繳費者，失業(yè)保險待遇水平也應充分考慮繳費水平的差異，不能用參保人的繳費來完成國家應該承擔的穩(wěn)定勞動力市場的任務，從而確保制度的公平性與合理性。

第四，對失業(yè)保險基金進行多樣穩(wěn)健投資，確保失業(yè)保險基金的保值增值，為失業(yè)保險的順利運作提供資金支撐。

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（作者單位：上海工程技術大學管理學院）