雄安新區(qū)對區(qū)域協調發(fā)展的影響分析及應對建議

霍小龍 崔民選 胡長松

摘要：文章通過系統梳理十八大以來河北區(qū)域協調發(fā)展進展，結合規(guī)劃建設雄安新區(qū)的新形勢剖析存在的重點難點問題，提出河北應充分發(fā)揮雄安新區(qū)對冀中南乃至整個河北的輻射帶動作用，引導各市發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，形成目標同向、路徑多元、優(yōu)勢互補、互利共贏的區(qū)域協同發(fā)展新格局。

關鍵詞：雄安新區(qū)；區(qū)域協調發(fā)展；機制創(chuàng)新；河北省

一、 導論

雄安新區(qū)是“千年大計、國家大事”，擔負著集中承接首都非核心功能疏解、探索貫徹落實新發(fā)展理念示范區(qū)的重大使命，未來必將成為京津冀城市群的重要節(jié)點城市，對區(qū)域協調發(fā)展產生重大而深遠的影響。范恒山（2014）概括了區(qū)域協調發(fā)展的內涵，即地區(qū)間人均生產總值差距保持在適度的范圍內，各地能夠合理有效發(fā)揮比較優(yōu)勢、優(yōu)勢互補、互惠互利，各地區(qū)間實現基本公共服務均等化，且人與自然關系處于和諧狀態(tài)，全面、協調、可持續(xù)發(fā)展落到實處。隨著雄安新區(qū)規(guī)劃建設全面啟動，區(qū)域協調發(fā)展將產生哪些變化？我們綜合了區(qū)域經濟理論界相關研究成果，實地調研了河北雄安新區(qū)、石家莊、保定、廊坊、滄州等地市，結合區(qū)域協調發(fā)展國際經驗，提出下一步京津冀特別是河北省推進區(qū)域協調發(fā)展的思路舉措，以期引發(fā)業(yè)界同行更多的思考。

二、 規(guī)劃建設雄安新區(qū)對河北區(qū)域協調發(fā)展影響分析

規(guī)劃建設雄安新區(qū)，為解決河北區(qū)域協調發(fā)展長期存在的重點難點問題，拓展發(fā)展空間、增創(chuàng)發(fā)展優(yōu)勢、提升發(fā)展效能提供了全新的機遇、全新的視角、全新的抓手。

1. 改善河北省內城市布局和結構。中國工程院院士鄔賀銓（2017）指出，雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解集中承載地，將在打造以首都為核心的世界級城市群和調整優(yōu)化京津冀空間結構中起到關鍵作用。陸軍（2017）分析認為，雄安新區(qū)打破了京津冀城市群原有的治理體系，有利于河北城市縮短與京津的經濟差距、社會差距和體制差距，有望促成北京——天津——雄安新區(qū)正三角的完美空間結構，構建多中心的京津冀城市群體系。

2. 有利于河北形成新的增長極。實踐證明，優(yōu)先發(fā)展具有優(yōu)勢的地區(qū)和產業(yè)、培育形成增長極，通過增長極帶動周邊地區(qū)和產業(yè)的發(fā)展，是實現區(qū)域經濟增長的規(guī)律性趨勢。廣東深圳、浙江杭州等都是典型的區(qū)域發(fā)展增長極，目前已經進入輻射帶動周邊地區(qū)的階段。國家發(fā)改委主任何立峰（2017）指出，雄安新區(qū)和張北地區(qū)將成為河北新的兩翼，有利于加快補齊區(qū)域發(fā)展短板，培育形成新的區(qū)域增長極。分析認為，雄安新區(qū)作為新興增長極將帶動河北省內保定、廊坊、滄州等周邊城市產業(yè)轉型升級、交通一體化、城市開發(fā)建設、技術轉移擴散和生態(tài)環(huán)境協同治理。

3. 縮小河北城市與京津發(fā)展差距。河北省與北京市、天津市發(fā)展差距懸殊，公共服務水平落差大，是京津冀協同發(fā)展亟待破解的難題，也是全國區(qū)域發(fā)展不平衡、不協調的典型縮影。規(guī)劃建設雄安新區(qū)，打造北京非首都功能集中承載地，并與北京共建共享產業(yè)體系、基礎設施和公共服務，加快打造河北新的增長極，以點帶面縮小與京津冀政策梯度差，實現跨行政區(qū)劃區(qū)域協調發(fā)展新模式。

4. 促進河北區(qū)域協調發(fā)展體制機制革新。雄安新區(qū)總體規(guī)劃和部分專項規(guī)劃批準后，即將進入全面建設階段，必將對河北區(qū)域協調發(fā)展帶來深層次影響，迫切需要對區(qū)域協調發(fā)展的頂層設計進行調整優(yōu)化，特別是加強雄安新區(qū)規(guī)劃設計與全省各類規(guī)劃的銜接協調。同時，區(qū)域協作機制仍需完善，市級層次的協調合作機制還有待完善，傳統的政績考核使得基層政府更多地追求短期利益，同質同構競爭現象仍比較突出，區(qū)域間缺乏長期合作的積極性和主動性。

三、 河北區(qū)域協調發(fā)展實踐進展及問題分析

近年來，為促進區(qū)域協調發(fā)展，河北相繼推出了一系列政策舉措，區(qū)域錯位發(fā)展、協同發(fā)展、融合發(fā)展取得了實質性的進展，呈現出以下新特點：

1. 功能定位加速落地，區(qū)域發(fā)展方向更加明確。2016年1月，《河北省國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，河北的未來發(fā)展要按照環(huán)京津核心功能區(qū)、沿海率先發(fā)展區(qū)、冀中南功能拓展區(qū)和冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的四大主體功能區(qū)定位。其中，環(huán)京津核心功能區(qū)（保定、廊坊、定州，2016年GDP占比19.3%）、沿海率先發(fā)展區(qū)（唐山、秦皇島、滄州，2016年GDP占比35.1%）、冀中南功能拓展區(qū)（石家莊、邯鄲、邢臺、衡水，2016年GDP占比39.5%）和冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（張家口、承德，2016年GDP占比9.1%）的“四大主體功能區(qū)”基本成型，主體功能約束有效、要素自由有序流動、基本公共服務日益完善、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協調發(fā)展格局正在形成。

2. 協同發(fā)展全面推進，區(qū)域發(fā)展態(tài)勢穩(wěn)中有進。京津冀協同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施以來，全省各地市深入落實《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》，積極對接京津，突出創(chuàng)新驅動、強化產業(yè)承接，一批新的增長點加速形成。石家莊著力做大做強省會經濟，保定、廊坊堅持以創(chuàng)新引領產業(yè)轉型升級，唐山、邯鄲堅定不移去產能、育動能，秦皇島、滄州、衡水加強開發(fā)區(qū)平臺建設，張家口、承德統籌生態(tài)保護和經濟發(fā)展，定州、辛集作為節(jié)點城市也發(fā)揮著越來越重要作用。

3. 基礎設施日益健全，區(qū)域發(fā)展環(huán)境明顯改善。交通一體化取得重要突破，環(huán)首都高速建成通車，津保鐵路、邯黃鐵路正式運營，“黃—新—歐”國際物流班列開通，高鐵營運里程5年增長3倍，高速公路通車總里程達到6 502公里，基本形成了無縫連接的綜合性交通運輸網絡。深化“放管服”改革，大力改善營商環(huán)境，企業(yè)登記前置審批事項由226項減少到34項，省級投資項目核準事項辦理時限由20個工作日減至10個，取消停止或減征了44個涉企及涉及個人的收費項目，年減輕企業(yè)負擔近33億元，初步形成了便商利商的政務服務環(huán)境、聚商活商的公平市場環(huán)境。

4. 軟硬條件差異較大，區(qū)域分化態(tài)勢仍未扭轉。2016年河北常住人口城鎮(zhèn)化率為53.42%、較全國57.35%低3.93個百分點，最低的衡水僅為48.89%，且城鎮(zhèn)建設缺乏特色、縣域經濟發(fā)展不足、城市規(guī)建管較為粗放，公共產品、公共服務供給能力和水平不均衡，對人才、資金、項目吸引力差距明顯。同時，用地區(qū)生產總值、一般公共預算收入最高和最低的行政區(qū)比值來衡量，四大主體功能區(qū)間發(fā)展水平差距還很大。從經濟總量看，沿海率先發(fā)展區(qū)地區(qū)生產總值11 179.2億元，是冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)2 894.0億元的近四倍，一般公共預算收入691.5億元，是冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)223.8億元的3倍多。

四、 區(qū)域協調發(fā)展的國際經驗

1. 科學的頂層設計是關鍵。國際經驗表明，區(qū)域協調發(fā)展是多區(qū)域、多層級、多維度的整體協同，牽涉面寬、事項繁多、機制復雜，需要在更高層級組織的指導下，做好規(guī)劃、機構、法規(guī)、機制等各方面的頂層設計。在頂層設計中，進行科學規(guī)劃是重中之重。如紐約區(qū)域規(guī)劃協會分別于1929年、1968年、1996年三次編制了紐約大都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃，并以規(guī)劃來更新區(qū)域發(fā)展政策。

2. 完善的體制機制是保障。為避免流于形式，必須有相應的機構推動區(qū)域協調發(fā)展，擔負起規(guī)劃、監(jiān)督和評估等職能。日本政府在國土綜合開發(fā)廳下設了都市圈整備局，負責都市圈的規(guī)劃和建設，協調東京都市圈與其它政府機構的關系。同時，完備的法律也是必要條件，以保障區(qū)域規(guī)劃、協調機構的權威性和區(qū)域政策的連續(xù)性。日本的《國土形成規(guī)劃法》《首都圈整備法》等法律保證了都市圈整體規(guī)劃與局部規(guī)劃的有效銜接。

3. 密切的產業(yè)聯系是基礎。區(qū)域協調發(fā)展應建立在區(qū)域合理分工的基礎之上，各個地區(qū)只有優(yōu)勢互補、要素共享、產業(yè)協同，才能形成良性的竟爭與合作關系。例如，在紐約都市圈中，紐約是金融與貿易中心，費城是制造業(yè)與運輸中心，華盛頓是政治與金融中心，波士頓是科技與教育中心。城市群中的城市形成了各自的產業(yè)集群，不同等級的城市產業(yè)集群上下關聯。

4. 系統化的交通基礎設施網絡是支撐。國際經驗表明，方便快捷的交通網絡體系是區(qū)域協調發(fā)展的硬件支撐，決定著區(qū)域經濟效率和生活質量。法國巴黎城市群利用港口、鐵路、航空、城市軌道交通，形成了一套立體的交通基礎設施網絡系統，促進區(qū)域間不同城市共建共享人流、物流、資金流、信息流。

五、 新形勢下推進區(qū)域協調發(fā)展的政策建議

第一，完善河北區(qū)域協調發(fā)展頂層設計。以新發(fā)展理念引領發(fā)展全局，確保河北區(qū)域協調發(fā)展的實際效果。一是在規(guī)劃層面。立足雄安新區(qū)打造“貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”“協調發(fā)展示范區(qū)”的定位，對京津冀協同發(fā)展、雄安新區(qū)規(guī)劃建設和河北“四大功能區(qū)”建設的指導思想、功能定位、路徑目標、重點舉措進行統籌謀劃、協調銜接，對河北區(qū)域發(fā)展“十三五”規(guī)劃等相關頂層設計進行調整優(yōu)化。二是在組織層面。完善重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃的實施機制，統籌協調各區(qū)域、各部門利益關系，構建區(qū)域經濟協調發(fā)展的組織機構，制定長遠的全省協調發(fā)展規(guī)劃，定期研究全省區(qū)域發(fā)展重大事項。三是在布局方面。著眼于構建京津冀世界級城市群，更加注重人口經濟和資源環(huán)境空間均衡，構建多中心城鎮(zhèn)網絡，積極吸納和集聚高端優(yōu)質資源，加強區(qū)域產業(yè)互動，整合產業(yè)鏈條，積極引導區(qū)域產業(yè)梯度轉移，以大帶小、以強帶弱，提升區(qū)域整體競爭力。

第二，創(chuàng)新思路打造區(qū)域協調發(fā)展強勁兩翼。舉各方之力，聚全球智慧，高站位謀劃、高起點規(guī)劃、高標準設計、高質量建設河北兩翼，形成河北區(qū)域協調發(fā)展分工明確、功能互補、多元驅動的新格局。一是集中力量推動雄安新區(qū)率先發(fā)展。加大人才、財政、金融、土地支持力度，營造國內外一流的宜居宜業(yè)環(huán)境，高標準高門檻承接北京行政事業(yè)單位、總部企業(yè)、金融機構、高等院校、科研院所，推動高端高質產業(yè)快速發(fā)展，建成全國創(chuàng)新發(fā)展新高地、軍民融合發(fā)展示范區(qū)和區(qū)域發(fā)展新中心。二是推動雄安新區(qū)和張北地區(qū)的協調發(fā)展。首先是明確分工，雄安新區(qū)重點是通過積極吸納和集聚創(chuàng)新要素資源，發(fā)展高端高新產業(yè)，建成具有示范帶動作用的區(qū)域發(fā)展新中心；張北地區(qū)重點是突出特色化、國際化，打造以冰雪旅游、裝備制造、產業(yè)服務為一體的冰雪產業(yè)鏈，建成世界冰雪旅游勝地。其次是強化聯動，完善張北地區(qū)-雄安新區(qū)直達高速公路、通用機場等交通設施，謀劃推動兩地共同舉辦論壇、國際會議和共同到國際展會推介等常態(tài)化合作對接機制，使之成為河北建設開放型經濟的新名片。三是加強新區(qū)與周邊區(qū)域的協同發(fā)展。在規(guī)劃、基礎設施、產業(yè)的各環(huán)節(jié)，都要注重加強同北京、天津、石家莊、保定等城市的融合發(fā)展。要根據雄安新區(qū)與周邊區(qū)域的資源承載能力，通過科學合理分工，優(yōu)化空間布局，增強服務功能，完善產業(yè)配套能力，放大新區(qū)承接北京非首都功能疏解的輻射帶動作用。四是加強新區(qū)與全省的聯動發(fā)展。探索各地與雄安新區(qū)靈活多樣的聯動機制，搞好整體謀劃、加強深度對接，與京津冀協同發(fā)展的平臺載體建設、產業(yè)發(fā)展、交通基礎設施建設等發(fā)展規(guī)劃相銜接，借助雄安新區(qū)輻射帶動冀中南地區(qū)發(fā)展。

第三，筑牢河北經濟社會發(fā)展堅實基礎。著眼于補齊新型城鎮(zhèn)化、城市經濟等長期制約河北協調發(fā)展的焦點難點問題，強化問題導向和目標導向，吸收借鑒江蘇支持蘇北、山東支持荷澤等先進地區(qū)經驗做法，深化制度創(chuàng)新，精準發(fā)力補短板，全面增強發(fā)展的協調性和可持續(xù)性。一是繼續(xù)推進地級市區(qū)劃調整。高度注重發(fā)揮城市群的輻射帶動作用，在城鎮(zhèn)體系較健全、資源承載能力較強、輻射帶動作用較強的區(qū)域中心城市，加強分工協作、提升城市功能、完善基礎設施，加快形成梯度科學、布局合理、協調聯動的京津冀世界級城市群。二是加快城鄉(xiāng)一體化進程。深入推進河北國家新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統籌示范區(qū)建設，加快農業(yè)轉移人口市民化進程，推動基礎設施和公共服務向農村延伸，建立健全城鄉(xiāng)統一的基本公共服務網絡，切實增強城鄉(xiāng)發(fā)展的協調性。

第四，強化區(qū)域協調發(fā)展骨絡血脈。充分發(fā)揮基礎設施建設的引導作用，找準河北基礎設施建設的發(fā)展思路、發(fā)展方向，明確發(fā)展的著力點，協同推進交通設施、公共服務設施、產業(yè)園區(qū)等重大基礎設施建設。一是著力構建基礎設施平衡發(fā)展結構。優(yōu)化基礎設施空間布局，加強區(qū)域間的協同協調，加大重點地區(qū)和貧困落后地區(qū)基礎設施投入和政策支持力度，努力消除或拉平各地區(qū)征地、拆遷、規(guī)劃等差異。以重大交通項目建設為引領，突出重點，分工協作，加快完善綜合交通基礎設施網絡，構建由高速鐵路、城際鐵路、高速公路、民航機場等構成的快速交通網和由干線鐵路、普通國省道、沿海港口構成的高效率干線交通網，集約建設綜合客運樞紐和貨運樞紐，提升交通運輸網絡品質和服務功能。二是著力打造各具特色的園區(qū)平臺。大膽探索跨區(qū)域經濟合作新模式，推動各地區(qū)產業(yè)對接合作，按照國際標準建設一批重要的特色產業(yè)園區(qū)、產業(yè)發(fā)展示范區(qū)、中外合作產業(yè)園區(qū)等重大產業(yè)聚集發(fā)展平臺，使之成為河北經濟增長和轉型升級的新引擎。三是著力健全要素自由流動的市場體系。通過深化改革，破除限制要素自由流動的各種體制障礙，在區(qū)域經濟發(fā)展和生產要素流動方面模糊各區(qū)域的行政區(qū)劃界限，加快建立統一開放、競爭有序的市場體系。

第五，構筑區(qū)域協調發(fā)展政策高地。聚焦河北區(qū)域協調發(fā)展重大目標和重大訴求，做好制度創(chuàng)新和政策儲備，鼓勵基層大膽改革試驗，在合作共贏的前提下完善跨行政區(qū)域的利益協調機制，激發(fā)各市深化合作對接的積極性。一是建立健全協調發(fā)展考核機制。建立四大戰(zhàn)略功能區(qū)之間地市對口幫扶制度，制定協調發(fā)展考核辦法，鼓勵或獎勵作出突出貢獻的機構、企業(yè)或個人?？己私Y果每年公布，作為領導干部選拔任用的重要依據。二是完善四大功能區(qū)之間合作對接機制。落實國家發(fā)展改革委、國土資源部等8部委聯合下發(fā)的《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》，根據四大戰(zhàn)略功能區(qū)現有資源狀況制定河北省實施細則，支持四大功能區(qū)相互結對共建飛地園區(qū)，健全利益分配機制和工作協調機制，以戰(zhàn)略的眼光做好區(qū)域經濟發(fā)展的組織工作，加快“飛地經濟”在河北落地。三是建立地市協調發(fā)展機制。指導各地適當調整經濟結構，選擇適合本地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，積極推動地區(qū)間的優(yōu)勢互補，合理交換生產要素，形成既專業(yè)分工、又相互依存，既相互獨立、又相互聯系的良性發(fā)展機制。四是營造親商惠商體制機制。扎實推進“放管服”改革，放權要重點突破、協同配套，深入推進相對集中行政許可權改革試點，清單管理要量化、具體化，堅決杜絕和防止“敷衍式的放，一刀切式的管，高高在上式的服”。圍繞加強供給側結構性改革，以更大的勇氣沖破因循守舊的障礙、突破利益的藩籬，加快改革進程，強化監(jiān)督問責，努力形成工作合力。

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作者簡介：崔民選（1960-），男，漢族，山西省臨猗縣人，中國社會科學院工業(yè)經濟研究所副所長，中國社科院雄安發(fā)展研究智庫研究員、博士生導師，研究方向為工業(yè)經濟、京津冀協同發(fā)展等；霍小龍（1983-），男，漢族，河北省易縣人，中國社會科學院研究生院博士生，河北省委研究室、改革辦主任科員，研究方向為產業(yè)經濟、京津冀協同發(fā)展；胡長松（1981-），男，漢族，河北省冀州市人，河北省政府研究室宏觀經濟研究處副處長，研究方向為京津冀協同發(fā)展等。