區(qū)域性金融改革的制度變遷：基于新制度經(jīng)濟學視角

趙述

摘 要：隨著我國金融改革進入攻堅期，改革的風險和難度不斷增大區(qū)域性金融改革是我國金融改革的一個重要維度，是我國金融改革新的突破點，也是區(qū)域發(fā)展模式的一種全新探索，具有服務實體經(jīng)濟、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、為全國金融改革探路的重要意義。本文以新制度經(jīng)濟學的制度變遷理論為視角，將政府因素作為金融制度形成的內(nèi)生因素，嘗試分析了區(qū)域性金融改革制度變遷的動因、路徑以及企業(yè)、政府和金融制度之間的變遷與選擇過程，為區(qū)域性金融改革提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域性金融改革；制度變遷；新制度經(jīng)濟學

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.01

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）01-0005-08

一、引言

從1978年中共十一屆三中全會開始，我國金融體制改革已持續(xù)了三十多年，并取得了舉世矚目的成效。通過恢復專業(yè)銀行、打破單一金融機構(gòu)、人民銀行專門行使中央銀行職能、建立浮動匯率制度、外資金融機構(gòu)獲得準入、利率市場化改革、國有銀行股份制改革、建立分行業(yè)監(jiān)管體系、資本市場股權(quán)分置等一系列漸進式改革，實現(xiàn)了由計劃金融向市場金融、封閉型金融向開放型金融的轉(zhuǎn)變。實踐證明，這種全局性、強制的、“自上而下”的金融改革方式極大釋放了經(jīng)濟的增長活力，為促進國民經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的動力。但隨著我國經(jīng)濟金融的發(fā)展，經(jīng)濟與金融發(fā)展不協(xié)調(diào)，金融發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展等問題凸顯出來。雖然我國金融體系的市場化程度在加深，但與其他領(lǐng)域相比，金融改革仍是我國經(jīng)濟體制改革的滯后環(huán)節(jié)，存在著與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應的諸多問題，如金融機構(gòu)數(shù)量和種類不足、資本市場發(fā)展不均衡、民間金融發(fā)展受限、金融國際化程度不高等，這些金融領(lǐng)域存在的問題已成為制約我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展和調(diào)整的“短板”。

黨的十八大提出要深化金融體制改革，健全促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、支持實體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代金融體系。十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，對金融重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革進行了全面部署。為加快探索全面深化改革的新模式和新途徑，避免走大的彎路，區(qū)域性金融改革成為了我國金融領(lǐng)域改革與發(fā)展的另一個新的突破點。從2012年溫州金融綜合改革試驗區(qū)設(shè)立以來，我國先后開展了十幾個區(qū)域性金融改革試驗，有金融綜合改革型試驗區(qū)，如珠三角、福建泉州、云南廣西、山東青島等；有國內(nèi)自貿(mào)區(qū)型試驗區(qū)，如上海、福建、廣東等；有綜合配套改革型試驗區(qū)，如天津濱海新區(qū)、深圳、義烏、沈陽、長株潭等；有自主改革型試驗區(qū)，如山東、寧波、吉林等；有特殊領(lǐng)域改革型試驗區(qū)；如浙江麗水、湖北武漢、新疆喀什和霍爾果斯等。與全國性金融改革是“中央制定政策，自上而下推動”的改革方式不同，我國區(qū)域性金融改革是為支持地方實體經(jīng)濟發(fā)展、解決地方金融發(fā)展過程中存在的、普遍性的問題，由地方推進的“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的改革模式。推動區(qū)域金融改革不僅是進一步推動地方經(jīng)濟發(fā)展的手段，更重要的意義在于通過區(qū)域金融改革與發(fā)展的自身動力帶動整體金融改革向前發(fā)展。本文以新制度經(jīng)濟學的制度變遷理論為視角，將政府因素作為金融制度形成的內(nèi)生因素，嘗試分析區(qū)域性金融改革的理論依據(jù)。

二、區(qū)域性金融改革的制度變遷動因

對制度變遷的動因分析是諾思等新制度經(jīng)濟學家制度變遷理論的核心內(nèi)容。制度變遷的誘致因素在于利益主體期望獲取最大的“潛在利潤”。只要這種“潛在利潤”存在，就表明金融資源的配置沒有達到“帕累托”最優(yōu)狀態(tài)，就可以進行“帕累托”改進，因此，金融制度變遷實質(zhì)上就是外部利潤內(nèi)部化的過程。

（一）促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

中國強制性金融制度變遷造成的后果是國有金融長期處于壟斷地位，金融資源配置總體效率低下。楊瑞龍（1998）的研究表明，在中央與地方的財政收入分享比例既定的條件下，地方政府追求可支配財政收入最大化的目標依賴于企業(yè)利潤最大化目標的實現(xiàn)，而且政府壟斷租金最大化目標的實現(xiàn)也與本地經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)，說明地方政府推動的誘致性制度變遷具有效率提升作用。雖然我國區(qū)域性金融改革初始目標不同，有的是著力解決地方金融存在的問題，如溫州是為了解決溫州民間資金“兩多兩難”的供求矛盾；有的是發(fā)揮地方金融發(fā)達優(yōu)勢，先試先行，如珠三角金融改革是為了創(chuàng)新金融發(fā)展方式和深化粵港澳金融合作；有的是著力點是促進金融對外開放，如云南廣西金融改革是為了加強與周邊國家的金融合作和推進跨境人民幣業(yè)務創(chuàng)新發(fā)展。這些區(qū)域性金融改革的最終目的都是相同的，即都是為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)政府和企業(yè)的潛在利潤最大化。這些區(qū)域性金融改革采用的是“試驗推廣”的方式，不僅可以促進當?shù)亟?jīng)濟金融發(fā)展，還具有極大的示范性和較強的外溢效應，對其他地區(qū)起到借鑒作用，實現(xiàn)促進其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和制度創(chuàng)新的目的。

（二）現(xiàn)行金融體制已不能滿足經(jīng)濟發(fā)展需求

林毅夫（1989）認為由于某種制度結(jié)構(gòu)中制度安排的實施是相互依存的，因此，其中某個特定制度的變遷，可能會引起其他制度安排的變動需求。即某種新的制度的出現(xiàn)一般會使得相關(guān)的制度發(fā)生相同方向上的變遷，或是具有某種配套性質(zhì)的變遷。從建國以來的金融制度變遷看，金融制度一直依賴于經(jīng)濟制度變遷，在金融制度安排的創(chuàng)新選擇方面存在著對經(jīng)濟制度變遷的“模仿”，這使金融制度變遷始終滯后于整體經(jīng)濟制度的變遷。如1978年以前是非完全意義的金融體制與計劃經(jīng)濟體制相對應；1978年至1997年是計劃金融體制與市場經(jīng)濟體制相對應；1998年以后是轉(zhuǎn)軌中的金融體制與相對完善的市場經(jīng)濟體制相對應。愛德華·肖（1998）認為：大多數(shù)發(fā)展中國家的金融體制和經(jīng)濟發(fā)展之間存在著一種制約關(guān)系。由于金融體制的落后和缺乏效率，約束了經(jīng)濟的發(fā)展。目前我國現(xiàn)行金融體制已經(jīng)不能適應經(jīng)濟快速發(fā)展的要求，這就需要全面深化金融體制改革，而金融改革牽一發(fā)而動全身，有些改革造成的影響可能很大，中央政府很難下決心，因此通過區(qū)域性金融改革，從小范圍開始，允許創(chuàng)新，允許“試錯”，及時吸取經(jīng)驗教訓，探索出一個適合本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的金融體制，為全國金融改革提供經(jīng)驗。

（三）適應經(jīng)濟金融全球化的需要

經(jīng)濟全球化的發(fā)展使金融進一步自由化，出現(xiàn)了與之相應的金融全球化趨勢。金融全球化要求世界各國和地區(qū)開放金融業(yè)務，放松金融管制，使資本在全球各國家和地區(qū)的金融市場能夠自由流動，最終形成全球統(tǒng)一的金融市場。雖然我國金融在對外開放方面做出了很多努力，取得了一些成績，但依然面臨開放程度不高的問題，限制了外資的流入，也使國內(nèi)資金錯過了國外投資的良機。而不健全金融宏觀調(diào)控體制和監(jiān)管體制，就盲目完全開放金融市場，必然會存在潛在的金融風險，并可能導致金融危機。通過區(qū)域性、局部試驗，選擇適合中國特色的金融對外開放政策，漸進地、穩(wěn)步推動人民幣國際化，改變我國金融短板、實現(xiàn)金融進一步對外開放。

三、區(qū)域性金融改革的制度變遷方式

新制度經(jīng)濟學將金融制度變遷的方式分為誘致性制度變遷與強制性制度變遷，林毅夫（1989）最早提出了此分類方法，獲得了國際學術(shù)界的認可。強制性制度變遷是指制度的變遷或新制度的建立是通過政府行政命令或法律而實施的，它以國家意志由上至下強制推行，各個社會群體只能接受并服從這種制度上的變遷。誘致性制度變遷是指由個人或組織在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和施行的制度變遷。張杰（2015）認為中國的制度結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“二重結(jié)構(gòu)”：發(fā)達而富有控制力的上層結(jié)構(gòu)，流動性強且分散化的下層結(jié)構(gòu)。在這二重結(jié)構(gòu)中，金融制度安排的產(chǎn)生也遵循著相應的邏輯，國家是儲蓄動員、資本形成與經(jīng)濟增長的主要推動者，而用于經(jīng)濟增長的資金一般都是短缺的，金融制度首先是為了滿足國家財政需要而自上而下的“制造”出來的，而不是為了滿足下層結(jié)構(gòu)（社會）的需求。實際上，張曙光（1996）認為在中國制度變遷過程中，地方政府扮演著中間結(jié)構(gòu)的特殊角色，其“中間過渡”作用不可低估，一方面，它是上層結(jié)構(gòu)的組成部門，具有暴力潛能，另一方面，它又與下層結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟利益緊密相關(guān)，具有很強的經(jīng)濟社會功能。在強制性制度變遷中，地方政府作為中央政府改革政策的執(zhí)行者和制度變遷理念的傳播者；在誘致性制度變遷中，地方政府作為地方創(chuàng)新行為的解釋者和最初的合法化者，能夠使私有產(chǎn)權(quán)和非國有經(jīng)濟得到迅速發(fā)展。

我國過去以強制性金融制度變遷為主的改革方式，取得了積極的作用，但也出現(xiàn)了一些問題。如地方對中央、企業(yè)對政府金融制度供給的路徑依賴，不利于金融改革的深化發(fā)展。隨著金融改革進入深水區(qū)，改革的難度和風險不斷增大，以前那種自上而下的強制性改革路徑已經(jīng)不能適應現(xiàn)在的金融改革方式，因此采取“先試點、再總結(jié)、后推廣”的區(qū)域性金融改革模式，尊重“自下而上”的市場選擇，既加強了頂層設(shè)計和系統(tǒng)推進，也可通過局部試點積累經(jīng)驗，避免走大的彎路。由于以往金融制度變遷過程充分體現(xiàn)著強制性制度變遷的特征，而誘致性的制度變遷方式與市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求具有一致性，從這個意義上講，此次區(qū)域性金融改革可以說是在市場活動凸顯巨大的金融需求之后，地方政府積極推動的“誘致性制度變遷為主，強制性制度變遷為輔”的金融制度變遷行為。

在區(qū)域性金融改革中，中央政府的作用由主導轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?，積極賦予地方金融改革的權(quán)利。作為區(qū)域性金融改革制度變遷的主體之一，地方企業(yè)積極通過股份制改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提升微觀主體的規(guī)范性；通過增發(fā)、配股、發(fā)行企業(yè)債等多種方式籌集資金，不斷擴大直接融資比例；積極將資本投入金融領(lǐng)域、做強做大地方金融；金融機構(gòu)也不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，為小微企業(yè)和農(nóng)村金融服務提供支持。作為區(qū)域性金融改革制度變遷的另一改革主體，地方政府在這種“局部試驗—適時推廣”的制度變遷模式中扮演了重要的角色。一方面，地方政府積極引導和發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的積極性；另一方面，作為區(qū)域性金融改革的主體，地方政府通過減少行政審批流程，制定政策吸引金融人才、加強金融監(jiān)管和風險預警等方式，創(chuàng)造出具有地方特色的制度環(huán)境與當?shù)亟?jīng)濟金融發(fā)展需求相匹配。

四、區(qū)域性金融改革制度變遷的過程

越來越多的制度分析文獻表明，政府對經(jīng)濟過程的進入程度主要取決于一個社會的合作能力，政府的存在是為了彌補社會能力的不足，而不是為了矯正“市場失靈”（張杰，2005）。我們將政府因素作為金融制度生成的內(nèi)生因素，分析企業(yè)、政府與金融制度之間的關(guān)系和選擇過程。

（一）制度變遷分析框架

1.DGLLS框架

政府作用權(quán)重的大小決定了不同類型的市場經(jīng)濟，因此尋求政府權(quán)重的最適合邊界便成為新比較經(jīng)濟學和新制度經(jīng)濟學的關(guān)注重點。Simeon Djanbow， Edward Glaeser， Rafael La Porta， Florencio Lopez-de-Silanes， Andrei Shleifer等五位經(jīng)濟學家（簡稱DGLLS，2003）提出了一個以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)的新比較經(jīng)濟學分析框架，將政府因素進行制度的內(nèi)生化處理，將一種制度安排視為私人偏好和政府偏好之間達成的均衡，用來說明制度的設(shè)計和選擇問題。按照DGLLS分析框架，一個社會要盡量避免兩種極端情形：一種是私人（企業(yè)或個人）控制所導致的“無序”，即私人主宰一切，法律和秩序都處于崩潰的狀態(tài)；另一種是因政府控制而導致的“掠奪”，即政府決定一切，為謀求潛在利益最大化，政府往往會走上另一個極端，意味著政府的制度安排往往不會讓人有積極性從事生產(chǎn)活動。在此基礎(chǔ)上，DGLLS提出并定義了制度可能性邊界（Institutional Possibility Frontier ，簡稱IPF），揭示了在一個在“無序”和“專制”相結(jié)合的二維空間里，一種制度安排是如何在由更多私人侵占所導致的“無序”和由更多政府侵占所導致的“專制”之間達成妥協(xié)的。

DGLLS認為，在制度可能性邊界曲線上，依國家權(quán)力的介入程度由輕至重排序，存在四種控制戰(zhàn)略，即私立秩序、獨立執(zhí)法、國家監(jiān)管和國家專制（見圖1）。這四種戰(zhàn)略選擇所代表的由無序所導致的社會成本是遞減的，由專制所導致的社會成本是遞增的；向下傾斜的45度直線顯示了一定程度的無序與專制狀態(tài)下的社會總成本，它與制度可能性邊界曲線的切點就是一個社會能實現(xiàn)社會成本最小化的制度選擇。DGLLS的分析表明，一個國家究竟選擇何種制度結(jié)構(gòu)，取決于制度可能性邊界曲線的形狀。不同國家的制度可能性邊界曲線形狀是不同的，因此不能對其他國家制度進行簡單的模式移植或進口組裝。

2.張杰的制度有效組合集

為解釋金融制度的選擇問題，張杰（2015）在DGLLS框架的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個由私人因素和政府因素組成的二維分析空間（見圖2）。在這個由私人因素和政府因素構(gòu)成的制度有效組合集中，政府與私人因素一樣，都是市場的構(gòu)成要素。張杰在制度有效組合集模型中，假定私人因素與政府因素在不同國家具有可比性，則在圖2中可以同時畫出兩條制度可能性邊界曲線IPF1和IPF2。其中，IPF2較為陡峭，表示私人因素主導的市場經(jīng)濟類型；IPF1較為平緩，表示政府因素主導的市場經(jīng)濟類型。此外，還存在兩條制度效用曲線 IU1和 IU2（Institutional Unit，簡稱“IU”），它們分別與兩條制度可能性邊界曲線IPF1、IPF2相切于E1和E2點，在這兩個切點上，兩種市場經(jīng)濟制度的私人因素與政府因素分別達到最佳有效組合（即私人權(quán)重與政府權(quán)重均達到最佳比例）。在圖2中，兩條由原點出發(fā)以不同的正斜率向右上方伸展的直線 SCP1和SCP2（Social Cooperation Path，簡稱“SCP”）表示不同的社會合作路徑，其中，SCP1表示更加依賴政府部門的制度偏好，SCP2表示私人部門社會合作愿望和能力較強的制度偏好。

需要說明的是，張杰的模型沒有直接借用DGLLS框架的“無序”和“專制”變量，因為在DGLLS看來，無序是私人因素過多地進入從而對社會利益侵占過多導致，專制則是政府因素過多進入的結(jié)果。張杰（2015）認為，在考慮社會合作能力因素的情況下，如果社會合作能力較強，私人因素的更多進入并不會導致更多的無序；如果社會合作能力較弱，政府因素的過多進入也不一定會導致更多的專制。政府因素的進入不僅與社會合作能力有關(guān)，還與特定的文化和社會信任有關(guān)，人們有可能習慣于依賴并信任與政府達成的協(xié)議與合作。因此，不同斜率的社會合作路徑曲線不僅代表由私人因素與政府因素的不同制度組合而構(gòu)成的不同類型市場經(jīng)濟，而且還代表著不同的文化差異。從這種意義上講，任何制度模仿或移植的經(jīng)濟改革就不僅僅是簡單改變私人因素與政府因素的市場份額問題，還會涉及到文化整合的問題。

（二）區(qū)域性金融改革制度變遷的過程

借鑒張杰的分析框架并進行修正，嘗試對區(qū)域性金融改革的制度變遷過程進行分析。做出如下假定和說明：

1.區(qū)域金融制度是由政府和私人兩種因素構(gòu)成的生產(chǎn)函數(shù)，但其作用力量的大小可以不同。在這兩種因素作用下，產(chǎn)生了區(qū)域金融制度生產(chǎn)可能性邊界，即區(qū)域金融制度可能性邊界曲線IPF。IPF曲線的位置和形狀是內(nèi)生決定的，是政府因素和私人因素相互作用的結(jié)果。

2.存在區(qū)域金融制度效用的無差異曲線IU，在區(qū)域金融制度效用無差異曲線上，無差異曲線的位置表示了社會更偏好于由政府構(gòu)建制度還是由私人構(gòu)建制度。

3.社會合作路徑SCP表示在一個社會達成的諸多合作決策中，有多少比例是政府做出的，有多少比例是私人做出的。不同的社會合作路徑反映了社會對于政府決策和私人決策的不同風險偏好，而不同的風險偏好會進一步影響其對區(qū)域金融制度的選擇。由于我國具有較濃厚的集體主義色彩，對風險相對來說比較厭惡，因此SCP曲線斜率較小。

4.區(qū)域金融制度可能性邊界曲線IPF與區(qū)域金融制度效用無差異曲線IU的切點構(gòu)成社會最優(yōu)的區(qū)域金融制度結(jié)構(gòu)。SCP也一定會與最優(yōu)區(qū)域金融制度結(jié)構(gòu)相交。

5.私人因素與政府因素之間權(quán)重的改變對文化差異的改變相當緩慢，因此在討論我國區(qū)域性金融改革問題，暫時不考慮文化的影響因素。

在沒有進行區(qū)域性金融改革前，如圖3所示，由于政府對區(qū)域金融制度影響作用較大，曲線IPF較為平緩，表明中國以前的金融改革中，政府主導相對較多。區(qū)域金融制度效用無差異曲線IU與區(qū)域金融制度可能性邊界IPF相切于E點，表示私人權(quán)重和政府權(quán)重均達到最佳比例，達到最大效用均衡點。社會合作路徑SCP曲線由O點出發(fā)，與E點相交，表示區(qū)域性金融改革前的制度組合最佳偏好線。IPF與橫軸縱軸包羅的面積OAB表示區(qū)域性金融改革前的區(qū)域金融制度有效組合集。

由于開展區(qū)域性金融改革，導致區(qū)域金融制度生成中的私人因素、政府因素絕對量都增多，區(qū)域金融制度可能性邊界將向外移動，在圖4中就是由IPF移到了IPF′，由于區(qū)域性金融改革包括了更多的私人因素，IPF′變得相對陡峭。此外，由于私人因素相對量的增加，導致了社會合作路徑的變化，即由原來的更加偏好政府決策的 SCP1，移動到了私人決策增多的 SCP1，即SCP斜率發(fā)生變化。區(qū)域金融制度效用的無差異曲線IU′與區(qū)域金融制度可能性邊界IPF′相交，因此，區(qū)域金融制度結(jié)構(gòu)的均衡點由E移動到E′。根據(jù)效用理論，E0、E*、E′代表的效用水平是逐級增加的，其中效用由IU變?yōu)镮U*，表示由私人因素和政府因素投入的絕對量增長帶來的效用增加。IU*到IU1的效用改變是由區(qū)域性金融改革的私人和政府因素比例變化帶來的效用增長。表明區(qū)域金融制度生成模式轉(zhuǎn)變以后，原來強制性金融制度結(jié)構(gòu)增加了更多的誘致性（私人）因素，有利于促進區(qū)域性金融改革。

五、結(jié)語

從我國金融改革制度變遷動因和方式來看，區(qū)域性金融改革既是中國新一輪金融改革的開始，又是一種區(qū)域發(fā)展模式的全新探索，是對我國金融市場需求的內(nèi)在反映，是支持實體經(jīng)濟、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。區(qū)域性金融改革突出了金融改革的區(qū)域特征，注重與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相聯(lián)系，與全局性金融改革相銜接，充分發(fā)揮地方企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，形成了“誘致性制度變遷為主、強制性制度變遷為輔”的金融體制改革新路徑。從區(qū)域性金融改革制度變遷過程看，區(qū)域性金融改革的實質(zhì)是金融制度生成模式的轉(zhuǎn)變，通過私人因素的相對量增加促進金融改革，進一步提高金融資源配置效率；同時政府因素的增加，為私人因素進入創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

當前，地方政府對開展區(qū)域性金融改革的積極性非常高，原因是地方政府通過區(qū)域金融改革能夠吸引金融資源和投資項目，為地方經(jīng)濟增長提供新的引擎。金融機構(gòu)和企業(yè)能夠通過金融改革獲得預期收益，參與改革的主動性也很高。因此區(qū)域性金融改革要繼續(xù)充分調(diào)動政府與企業(yè)兩個方面的積極性和創(chuàng)造性，使金融配置效率更高、更合理。一是推動區(qū)域金融改革要建立法治的、透明的市場運行規(guī)則，不斷放松金融管制，增加地方政府的金融體制制定權(quán)和自主決策權(quán)，對區(qū)域金融改革定框架、定底線，更好地發(fā)揮底層創(chuàng)新動力和活力。二是支持創(chuàng)業(yè)，鼓勵創(chuàng)新，將金融資源和社會資本更多地配置到那些具有創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力的創(chuàng)業(yè)者手中。三是界定好中央和地方在區(qū)域金融改革中的金融監(jiān)管職責和風險處置責任，做好地方政府和金融監(jiān)管部門的溝通與合作，切實處理好區(qū)域性金融改革與風險之間的關(guān)系，防止出現(xiàn)金融監(jiān)管的“真空地帶”?！?/p>

（責任編輯：李興發(fā)）

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