存款保險制度應(yīng)對金融體系順周期性研究

鄧啟峰

摘 要：2008年國際金融危機(jī)后，國際社會認(rèn)為金融體系的順周期性是系統(tǒng)性風(fēng)險積累和金融危機(jī)爆發(fā)的一個重要原因。存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的重要支柱之一，理應(yīng)在應(yīng)對金融體系的順周期性方面發(fā)揮重要作用。本文通過梳理金融體系順周期性的產(chǎn)生機(jī)理，結(jié)合存款保險制度的作用機(jī)制，探討存款保險制度應(yīng)對金融體系順周期性的措施。

關(guān)鍵詞：存款保險；順周期性；金融穩(wěn)定

DOI： 10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.09

中圖分類號：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）01-0052-06

一、金融體系的順周期性

金融體系的順周期性是指金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間的正向反饋機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)繁榮期和蕭條期形成放大作用，加劇經(jīng)濟(jì)的周期性波動，導(dǎo)致并增強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。金融體系順周期性的產(chǎn)生機(jī)理，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的順周期性

金融機(jī)構(gòu)信貸行為必然受經(jīng)濟(jì)周期的影響，反過來又放大了經(jīng)濟(jì)周期的影響。具體來看，由于信貸雙方“信息不對稱”，抵押物作為第二還款來源，就成為貸款人決定是否貸款的主要考量因素。在經(jīng)濟(jì)繁榮期，資產(chǎn)價格上升，抵押物價格上升，風(fēng)險降低，信貸擴(kuò)張；在經(jīng)濟(jì)蕭條期，資產(chǎn)價格下降，抵押物價格也下降，風(fēng)險上升，信貸收縮。同時，從行為金融學(xué)角度看，貸款人的“良好預(yù)期”、“災(zāi)難短視”，產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”，導(dǎo)致貸款人在經(jīng)濟(jì)繁榮期，過于樂觀，降低貸款標(biāo)準(zhǔn)，許多凈現(xiàn)值為負(fù)的項目也能獲得融資；而在經(jīng)濟(jì)蕭條期，又過于悲觀，提高貸款標(biāo)準(zhǔn)。例如，在2008年國際金融危機(jī)之前，美國金融業(yè)忽視借款人的收入和資產(chǎn)負(fù)債情況，認(rèn)為房價的上漲，即使借款人收入不足以償還本息，但通過再融資和將房子賣出去也能夠償還貸款，由此發(fā)放“次級混合型可調(diào)利率抵押貸款”，但最終事與愿違。危機(jī)爆發(fā)后，美國金融業(yè)又過度悲觀，銀行間市場流動性枯竭，即使普通的信用卡貸款、助學(xué)貸款和汽車貸款，也近乎停滯。此外，銀行經(jīng)理的激勵約束機(jī)制也鼓勵和縱容了過度投機(jī)行為。銀行出風(fēng)險，經(jīng)理人應(yīng)該少發(fā)甚至不發(fā)獎金，甚至將之前發(fā)放的獎金給扣回來。但由于“委托-代理”問題、風(fēng)險爆發(fā)的滯后性以及風(fēng)險責(zé)任不夠清晰，銀行經(jīng)理人總是有手段逃避責(zé)任。例如，一筆大額不良貸款，可能通過借新還舊、重組等手段轉(zhuǎn)化為正常貸款。

（二）資本監(jiān)管的順周期性

資本是銀行股東為支持銀行放貸和其他投資活動而投入的金額，在有限責(zé)任公司制度下，資本也是銀行股東承擔(dān)損失的最高限額。假設(shè)：2家銀行，貸款總額均為1億元，甲銀行的股東投入500萬元，乙銀行的股東自己投入2000萬元，其他都是公眾存款。第一種情形：2家銀行都賺了100萬元，甲銀行股東的投資回報率是20%，乙銀行股東的投資回報率是5%。第二種情形：2家銀行產(chǎn)生不良貸款，損失達(dá)1000萬，甲銀行資不抵債，500萬元股本全部損失，存款保險承擔(dān)剩余的500萬元損失；而乙銀行股東會損失其投資的一半，存款保險基金不產(chǎn)生損失。在這兩種情形下，都是甲銀行股東的結(jié)局更好，第一種情況下，其資本回報率更高，第二種情形其損失也更少。因此，銀行股東從自身利益出發(fā)，希望資本越少越好。

巴塞爾銀行監(jiān)督管理委員會早在1988年就提出了銀行的資本充足率不得低于8%。但在2008年國際金融危機(jī)前，巴塞爾銀行監(jiān)督管理委員會制定了“新巴塞爾協(xié)議修訂框架”，允許大型銀行運(yùn)用模型計量投資的違約率和違約損失率，大幅提高了資本監(jiān)管的風(fēng)險敏感度，使得規(guī)則本身表現(xiàn)出順周期性，從而加劇了經(jīng)濟(jì)周期乃至金融體系的波動。例如，經(jīng)濟(jì)繁榮期，根據(jù)模型計算的貸款拖欠率和違約率很低，需要的資本水平較低；但蕭條期，根據(jù)模型計算的貸款拖欠率和違約率上升，需要的資本水平較高。從我國的情況看，實(shí)證研究表明，城商行的資本補(bǔ)充滯后于資產(chǎn)擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)形勢越好，資本緩沖越低，其資本緩沖呈現(xiàn)順周期性。因此，銀行業(yè)應(yīng)該在所謂的“黃金時代”積累較多的資本以防潛在損失。危機(jī)后，我國監(jiān)管部門頒布了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》和《商業(yè)銀行杠桿率管理辦法（修訂），通過對資本補(bǔ)充、風(fēng)險計量、杠桿率等方面的規(guī)定，一定程度上抑制了資本監(jiān)管的順周期性。

（三）貸款損失準(zhǔn)備（撥備）的順周期性

貸款損失準(zhǔn)備是金融企業(yè)根據(jù)資產(chǎn)質(zhì)量計提的準(zhǔn)備金，其順周期性的基本邏輯是：在經(jīng)濟(jì)繁榮期，信貸擴(kuò)張，大部分借款人能夠按時支付貸款本息，從而導(dǎo)致準(zhǔn)備金計提減少，從而進(jìn)一步刺激信貸擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長；在經(jīng)濟(jì)蕭條期，不良貸款率上升，要求提取更多的撥備，反過來增加了市場的風(fēng)險厭惡情緒，信貸進(jìn)一步收縮。從國內(nèi)外情況看，多數(shù)研究表明，貸款損失準(zhǔn)備與經(jīng)濟(jì)周期具有極強(qiáng)的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即順周期性。

（四）公允價值會計準(zhǔn)則的順周期性

相對于歷史成本計量，公允價值計量由于實(shí)時反映資產(chǎn)負(fù)債的動態(tài)價值，順周期性顯著。在經(jīng)濟(jì)繁榮期，資產(chǎn)價格出現(xiàn)非理性上漲，公允價值計量導(dǎo)致銀行賬面利潤增加，資產(chǎn)負(fù)債表優(yōu)化，并引發(fā)信貸擴(kuò)張和資產(chǎn)價格上漲；在經(jīng)濟(jì)蕭條期，資產(chǎn)價格下跌，公允價值計量將迫使銀行確認(rèn)估值損失、賬面價值縮水，資產(chǎn)負(fù)債表惡化，進(jìn)而侵蝕銀行資本，甚至破產(chǎn)。在2008年國際金融危機(jī)中，各金融機(jī)構(gòu)按照公允價值計量的抵押類證券出現(xiàn)了大量賬面損失，扭曲了投資者的預(yù)期，形成了“價格下跌—資產(chǎn)減計—恐慌性拋售—價格進(jìn)一步下跌”的惡性循環(huán)。

二、存款保險制度在應(yīng)對金融體系順周期性中的作用

存款保險制度建立的目標(biāo)是通過建立法制化、常態(tài)化的存款人保護(hù)機(jī)制及市場化的風(fēng)險防范和化解機(jī)制，形成“優(yōu)勝劣汰”的市場競爭機(jī)制，從而促進(jìn)儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的效率和質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

（一）存款保險本身就是逆周期的經(jīng)濟(jì)制度

1.通過征收保費(fèi)“以豐補(bǔ)歉”，發(fā)揮逆周期調(diào)控作用

從工作原理來看，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)通過向投保機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)，形成存款保險基金；在投保機(jī)構(gòu)資不抵債被接管、撤銷及宣告破產(chǎn)時，向存款人償付受保存款。也就是說，存款保險制度不僅通過強(qiáng)制保險，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險在跨機(jī)構(gòu)之間的分散；而且，通過“以豐補(bǔ)歉”，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險跨周期分散。即在經(jīng)濟(jì)繁榮期、銀行經(jīng)營狀況較好的時期，征收較多的保費(fèi)，為將來可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險準(zhǔn)備足夠的資金；而不是在金融風(fēng)險爆發(fā)后才去征收保費(fèi)，加劇金融機(jī)構(gòu)的“惜貸”行為。為此，2014年11月的《有效存款保險制度核心原則》，進(jìn)一步明確“存款保險制度運(yùn)作成本必須由投保機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)，應(yīng)建立事前積累的存款保險基金，以確保及時償付存款人，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險和損失跨期分?jǐn)偂薄?/p>

2.通過風(fēng)險差別費(fèi)率和早期糾正，約束投保機(jī)構(gòu)的順周期行為

針對投保機(jī)構(gòu)的順周期經(jīng)營行為，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可以通過風(fēng)險差別費(fèi)率和早期糾正措施進(jìn)行約束。由于信息不對稱、羊群效應(yīng)等產(chǎn)生的投保機(jī)構(gòu)順周期性行為，存款保險制度可以根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的狀況對部分順周期性嚴(yán)重投保機(jī)構(gòu)實(shí)行較高的存款保險費(fèi)率，尤其是風(fēng)險評級時，關(guān)注貸款標(biāo)準(zhǔn)和信貸集中度的變化，對貸款標(biāo)準(zhǔn)有所放松和信貸集中度過高的投保機(jī)構(gòu)，降低其風(fēng)險評級等級，從而約束部分機(jī)構(gòu)的順周期行為。同時，對風(fēng)險突出、威脅和影響存款保險基金和存款安全的投保機(jī)構(gòu)，存款保險機(jī)構(gòu)還可以通過早期糾正的方式，要求投保機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本、降低杠桿等，提高投保機(jī)構(gòu)吸收損失、抗風(fēng)險的能力。

3.通過收購承接等風(fēng)險處置措施，增強(qiáng)金融體系化解順周期風(fēng)險的能力

在金融危機(jī)中，設(shè)計良好的存款保險制度，只要投保機(jī)構(gòu)的資本充足率低于2%，存款保險就通過收購與承接等方式“重組”問題金融機(jī)構(gòu)，在大概率情況下不僅能夠保障受保存款不受損失，而且能夠保障非受保存款和其他債權(quán)不受損失，破產(chǎn)只是破股東的產(chǎn)，因而既提高了金融體系的效率，又保障了金融穩(wěn)定。在這種方式下，不良資產(chǎn)被迅速處置及化解，產(chǎn)生的損失由原有股東承擔(dān)，好的資產(chǎn)及業(yè)務(wù)得以延續(xù)，新生的投保機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表保持健康，有效抑制了投保機(jī)構(gòu)在金融危機(jī)中的“惜貸”行為。在2008年國際金融危機(jī)中，美國存款保險公司（FDIC）處置了400多家投保機(jī)構(gòu)，不僅沒有發(fā)生擠兌，而且有效化解了金融體系的存量風(fēng)險，保障了金融體系的健康和借貸能力。與此相反，日本在20世紀(jì)90年代泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后，并未及時處置不良資產(chǎn)，而是由政府進(jìn)行資金支持，由于市場和股東損失金額的不確定性，銀行不愿意一邊看不良資產(chǎn)在資產(chǎn)負(fù)債表上惡化，一邊繼續(xù)放貸，銀行“惜貸”行為盛行。

（二）設(shè)計不佳的存款保險制度也會產(chǎn)生順周期性

1.未建立事前積累的存款保險基金或存款保險基金不足，不能有效實(shí)現(xiàn)存款保險制度跨周期分散風(fēng)險的職能

通過征收保費(fèi)建立事前積累的的存款保險基金是存款保險制度應(yīng)對順周期性的基本工具。但從各國實(shí)踐看，仍然有部分國家沒有建立事前積累的存款保險基金，只能采取由財政兜底或者事后收取特別保費(fèi)的方式彌補(bǔ)成本，導(dǎo)致存款保險制度不能發(fā)揮“以豐補(bǔ)歉”的作用，反而加重了危機(jī)時期金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，甚至拖累了整個國家的財政體系。例如，2008年國際金融危機(jī)中，部分歐洲國家沒有建立事前積累的存款保險基金，只能被迫采取國有化方式處置問題機(jī)構(gòu)，不僅沒有抑制金融風(fēng)險的蔓延和擴(kuò)大，反而引發(fā)了歐債危機(jī)。

即使建立了事前積累的存款保險基金，也存在存款保險基金在繁榮期積累不足，蕭條期多收保費(fèi)的順周期問題。例如，2008年國際金融危機(jī)前，1996年美國國會通過的存款保險基金法案規(guī)定“在FDIC的儲備金超過其承保存款量1.25%的前提下，如果經(jīng)審查一家銀行的運(yùn)營狀況是良好的，F(xiàn)DIC不能從該銀行收取任何保費(fèi)”，由于在經(jīng)濟(jì)繁榮期銀行經(jīng)營狀況良好，導(dǎo)致90%以上的銀行不再交任何保費(fèi)，F(xiàn)DIC無法在銀行巨額盈利時期積累足夠的基金。2006年，F(xiàn)DIC重新開始向所有銀行收取保費(fèi)，但由于金融危機(jī)的爆發(fā)，導(dǎo)致存款保險基金見底。2009年底出現(xiàn)歷史性的209億美元的赤字，F(xiàn)DIC迅速將費(fèi)率水平提升至20個基點(diǎn)，并預(yù)收三年的保費(fèi)（約460億美元）和一次性特別保費(fèi)（約55億美元），給金融機(jī)構(gòu)帶來較重的壓力。

2.對投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評級含有順周期因素

對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評級是實(shí)行風(fēng)險差別費(fèi)率的基礎(chǔ)，投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險高、則費(fèi)率高，風(fēng)險低，則費(fèi)率低。雖然對投保機(jī)構(gòu)的評級主要針對單個投保機(jī)構(gòu)之間的個體差異，但對單個投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評級仍含有順周期性因素。在經(jīng)濟(jì)繁榮期，銀行盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量提高，能夠保持較高的資本充足水平，其風(fēng)險等級就較高，因而其就能維持較低的費(fèi)率；在經(jīng)濟(jì)蕭條期，銀行不良資產(chǎn)較多，提取撥備后會產(chǎn)生較大的虧損，進(jìn)而侵蝕銀行的資本充足率，導(dǎo)致其風(fēng)險等級降低，也必須按照較高的費(fèi)率水平交納保費(fèi)。對投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評級含有順周期因素，也是存款保險基金產(chǎn)生順周期性波動的重要原因。

3.“付款箱”模式的存款保險制度不能有效抑制金融體系的順周期性

從應(yīng)對金融順周期性的角度看，存款保險制度必須具有處置金融風(fēng)險的職能，才能在金融危機(jī)中維護(hù)銀行體系資產(chǎn)負(fù)債表的健康，提升銀行體系對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信心，保障儲蓄向投資的順利轉(zhuǎn)化，防止形成“銀行惜貸—經(jīng)濟(jì)惡化—銀行進(jìn)一步惜貸—經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化”的惡性循環(huán)。如前所述，美國FDIC在危機(jī)中運(yùn)用存款保險基金支持健康機(jī)構(gòu)收購倒閉機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，同時承接存款，倒閉機(jī)構(gòu)無法被收購的不良資產(chǎn)主要讓股東承擔(dān)損失的做法，及時清理了金融體系的不良資產(chǎn)，保障了金融體系的借貸能力。但與此相反，英國等歐洲國家“付款箱”模式的存款保險制度，不具有處置金融風(fēng)險的職能，在2008年的國際金融危機(jī)中，不能有效應(yīng)對投保機(jī)構(gòu)的倒閉，只能通過“國有化”處置倒閉金融機(jī)構(gòu)，如英國2007年北巖銀行的倒閉，不僅花費(fèi)了納稅人的資金，造成社會公眾極大的憤怒，而且由于倒閉金融機(jī)構(gòu)的處置時間拖延太長，不良資產(chǎn)未能有效處置，嚴(yán)重影響了銀行體系的信心與預(yù)期，導(dǎo)致銀行體系“惜貸”，進(jìn)一步惡化了經(jīng)濟(jì)形勢。

三、結(jié)論及政策建議

綜上所述，存款保險本身就是逆周期的經(jīng)濟(jì)制度，建立事前積累的存款保險基金，具有早期糾正和風(fēng)險處置職能的存款保險制度，能夠有效降低銀行體系的順周期性。2015年5月1日，我國《存款保險條例》（簡稱《條例》）正式實(shí)施。從《條例》來看，我國實(shí)行的不是“付款箱”式的存款保險制度，建立了事前的存款保險基金，有權(quán)從投保機(jī)構(gòu)獲得一手?jǐn)?shù)據(jù)信息，對投保機(jī)構(gòu)可以實(shí)行風(fēng)險差別費(fèi)率，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)不僅具有對問題投保機(jī)構(gòu)倒閉后的事后風(fēng)險處置職責(zé)，而且擁有必要的早期糾正職責(zé)。一旦銀行出現(xiàn)問題，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)將及時介入并采取早期糾正措施，必要時則由存款保險基金管理機(jī)構(gòu)接管處置，這種風(fēng)險最小化的存款保險制度能夠比較有效的應(yīng)對金融體系的順周期性。

參照借鑒國際經(jīng)驗，我國存款保險制度在應(yīng)對金融體系順周期性方面仍然存在一些不足：一是未明確存款保險基金的最低儲備率。從《條例》來看，沒有明確規(guī)定存款保險基金的規(guī)模，這樣做雖然保持了一定的靈活性，但也容易遭受金融機(jī)構(gòu)及有關(guān)方面的壓力，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)繁榮期由于投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況較好、少收甚至不收保費(fèi)，而在經(jīng)濟(jì)蕭條期又因為投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營壓力較大保費(fèi)不敢設(shè)置過高。二是費(fèi)率核定未充分考慮逆周期等宏觀審慎因素。傳統(tǒng)的風(fēng)險差別費(fèi)率定價模型是對投保機(jī)構(gòu)自身的倒閉風(fēng)險進(jìn)行定價，而部分機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)繁榮期擴(kuò)張速度非?？?，資本充足率、盈利能力和資產(chǎn)質(zhì)量等指標(biāo)也非常好，基于單個機(jī)構(gòu)風(fēng)險狀況的差別費(fèi)率機(jī)制就會核定此類機(jī)構(gòu)的費(fèi)率較低，但實(shí)際上此類機(jī)構(gòu)隱藏的風(fēng)險并不小，因此不能單靠投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)來核定費(fèi)率，還要充分考慮投保機(jī)構(gòu)是否存在順周期行為。三是存款保險制度框架下的投保機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制尚未完全建立。在我國允許銀行業(yè)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的前提下，通過存款保險制度建立兜底機(jī)制，能夠合理分?jǐn)倖栴}金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的成本，使問題金融機(jī)構(gòu)市場化退出成為可能。但存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在問題金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置過程中的地位、作用及權(quán)力尚不明確，《條例》與關(guān)于問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的相關(guān)法律法規(guī)怎樣銜接仍存在不確定性。為此，本文建議在以下幾個方面完善存款保險制度。

（一）設(shè)立存款保險基金最低儲備率，但不能變相設(shè)置最高儲備率

汲取美國FDIC在1996—2006年期間對90%的投保機(jī)構(gòu)不收保費(fèi)的教訓(xùn)，建議我國存款保險保險基金應(yīng)設(shè)立存款保險基金最低儲備率為受保存款的1.5%，防止經(jīng)濟(jì)繁榮期多數(shù)銀行不用交納保費(fèi)，從而錯過存款保險基金進(jìn)行儲備的最佳時機(jī)，同時，不能像美國FDIC1996—2006年一樣，變相設(shè)置最高儲備率。

（二）建立逆周期的存款保險費(fèi)率核定機(jī)制

考慮費(fèi)率核定機(jī)制中的資本充足率因素時，不僅應(yīng)考慮資本充足率的高低，而且要為資本充足率設(shè)定影響費(fèi)率的最高限額，如在投保機(jī)構(gòu)其他條件不變的情況下，資本充足率超過監(jiān)管要求（如10.5%）達(dá)到15%后，就不應(yīng)再對費(fèi)率產(chǎn)生影響，也就是說30%和15%的資本充足率（假定其他條件不變）決定的費(fèi)率水平不變。同時，將廣義信貸和同業(yè)負(fù)債等指標(biāo)加入存款保險費(fèi)率決定因素中，嘗試建立動態(tài)性、前瞻性和逆周期的存款保險費(fèi)率核定機(jī)制。如投保機(jī)構(gòu)廣義信貸和同業(yè)負(fù)債增長過快（假設(shè)其他條件不變），應(yīng)對其按較高的費(fèi)率收取保費(fèi)；反之則收取較低的保費(fèi)。

（三）圍繞存款保險制度建立健全銀行機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制

風(fēng)險最小化的存款保險制度能夠及時處置不同規(guī)模的銀行倒閉風(fēng)險，有效抑制金融體系的順周期性。為此，我國應(yīng)在《條例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確存款保險基金管理機(jī)構(gòu)作為倒閉機(jī)構(gòu)的接管組織和清算人職責(zé)，賦予其更換倒閉機(jī)構(gòu)高級管理層、終止合同、轉(zhuǎn)讓和出售資金及負(fù)債、債務(wù)減計或?qū)鶆?wù)轉(zhuǎn)換為股權(quán)、設(shè)立臨時性過橋銀行等職責(zé)，不僅確保銀行關(guān)鍵業(yè)務(wù)不中斷，而且要快速有效處置金融風(fēng)險，由投保機(jī)構(gòu)的股東及普通債權(quán)人承擔(dān)損失，形成“優(yōu)勝劣汰”的良性競爭局面，從而提高整個金融體系的效率?！?/p>

（責(zé)任編輯：李興發(fā)）

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