政策工具視角的政府與社會(huì)資本合作政策文本量化研究

王穎

摘要：自20世紀(jì)80年代以來政府與社會(huì)資本的合作模式就出現(xiàn)在國家部分項(xiàng)目的建設(shè)上，但在2009～2014年間PPP幾乎陷入停滯，直到2013年十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”之后，PPP才重獲新生。2014年以來，國務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺(tái)的PPP相關(guān)政策多達(dá)93份。文章篩選出其中53份文本，運(yùn)用文本類型化分析及政策工具分析法對(duì)篩選出的政策進(jìn)行量化研究，對(duì)近年來PPP政策的政策特征、發(fā)展趨勢(shì)、存在問題進(jìn)行分析，為后續(xù)相關(guān)政策出臺(tái)提供參考。

關(guān)鍵詞：政府與社會(huì)資本合作；政策文本；量化研究

一、引言

運(yùn)用PPP（Public-Private-Partnership）模式，在我國語境下即“政府與社會(huì)資本合作”，是解決公共服務(wù)供給困境的一條新路徑。在財(cái)政資金緊縮、社會(huì)資本快速發(fā)展的大環(huán)境下，政府與社會(huì)資本方建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作關(guān)系，有利于減輕政府方方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減小社會(huì)資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，PPP模式已經(jīng)被提高到國家戰(zhàn)略過度，對(duì)于供給側(cè)改革、“一帶一路”、 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，PPP模式就是充分發(fā)揮市場、社會(huì)作用，不僅能降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高供給效率和改善供給質(zhì)量，更重要的是能貫穿公共治理的理念，推動(dòng)全社會(huì)走向共建、共治和共享。

在過去的幾年中，中國出臺(tái)了哪些針對(duì)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)政策？所覆蓋的合作領(lǐng)域有哪些？為鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作采取了何種鼓勵(lì)措施？中央政府對(duì)PPP模式的推動(dòng)呈現(xiàn)怎樣的趨勢(shì)？所出臺(tái)的這些政策對(duì)于推動(dòng)PPP模式的應(yīng)用還存在什么問題？本文系統(tǒng)收集PPP回歸以來的相關(guān)政策，試圖進(jìn)行宏觀的研究并得出結(jié)論，為將來的政策發(fā)展方向和PPP項(xiàng)目的推廣提供建議。

二、研究方法和樣本選擇

本文將已收集的自2013～2016年，與PPP相關(guān)的政策文本進(jìn)行整理本文所選擇的國內(nèi)有關(guān)PPP政策都是來自中央政府及國家部委公開發(fā)布的政策法規(guī)，通過網(wǎng)絡(luò)查詢和報(bào)刊收集整理的方式共收集到政府和社會(huì)資本合作的有關(guān)政策文本93份，從93份政策文本中抽取出53份進(jìn)行更為細(xì)致的分析。

首先，把編碼完成的政策文本歸納入分析框架中的各個(gè)分析單元，進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。然后，將政策文本按照文本形式、頒布年度、制定主體、推廣領(lǐng)域進(jìn)行類型化的綜合分析。之后，按照政策工具分類把政策分為結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具、合同式誘導(dǎo)工具、互動(dòng)式影響工具，并以此為基礎(chǔ)對(duì)PPP政策使用范圍、操作過程、操作模式、投融資方式、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，宏觀探索中國PPP政策在頒布與推行上的發(fā)展歷程，力求發(fā)現(xiàn)中國在力促政府和社會(huì)資本合作時(shí)在政策供給上面臨的現(xiàn)實(shí)問題，并提出有用的建議。

三、政策文本的綜合分析

（一）文本形式

從50份遴選出的政策文本中，標(biāo)題大致有5類不同的名稱，分別是：“通知（29份）”、“意見（20份）”、“辦法（1份）”、“導(dǎo)則（3份）”等，大致反映出中央政府對(duì)政府與社會(huì)資本合作的支持和引導(dǎo)，也體現(xiàn)出中央政府對(duì)PPP模式的重視。

通過統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，以“通知”、“意見”等名稱形式出現(xiàn)額政策文本最多，占到總數(shù)的86%，這一類的政策大多是對(duì)一個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展提出指導(dǎo)性的條例，或者是直接針對(duì)某一具體領(lǐng)域做出規(guī)定。相比之下，篩選出的政策文本中，以“法律”、“規(guī)范”等名稱出現(xiàn)的政策卻十分少，由此可以看出，我國PPP方面的政策還停留在推廣和引導(dǎo)的起步階段，立法不完善，制度性環(huán)境層面的強(qiáng)制性規(guī)范文件較少，尚未形成一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系。但總體而言，還是可以從諸多與PPP相關(guān)的“通知”、“意見”、“辦法”看出中央政府鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作、推廣PPP模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恰恰是響應(yīng)了十八屆三中全會(huì)提出的“以PPP帶動(dòng)財(cái)稅體制變革、投融資體制變革和行政管理體制變革，規(guī)范政府和市場的關(guān)系。”

（二）政策年度

從時(shí)間上來看，2014年是我國PPP模式啟程的一年，也是被廣泛稱作“探路之年”的一年，國務(wù)院及各部委經(jīng)過慎重考量出臺(tái)了關(guān)于PPP模式開展的綱領(lǐng)性政策，從較為宏觀的層面對(duì)政府和社會(huì)資本合作做出指導(dǎo)，但這一年出臺(tái)的PPP相關(guān)政策仍較少，僅有11份。2015年是各級(jí)政府和社會(huì)資本合作的元年，進(jìn)一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，設(shè)立PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金，擴(kuò)大有效投資需求，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設(shè)，頒布政策文件數(shù)達(dá)27份。2016年P(guān)PP的發(fā)展更是駛?cè)肟燔嚨?，各?jí)政府機(jī)構(gòu)紛紛出臺(tái)政策17份，用以穩(wěn)定民間投資，進(jìn)一步放寬民間資本市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)和改善政府服務(wù)、營造公平競爭的投資環(huán)境。這一階段出臺(tái)的PPP政策除了在2015年P(guān)PP政策的基礎(chǔ)上涉及了更多PPP項(xiàng)目的推廣領(lǐng)域，還對(duì)PPP模式中政府和社會(huì)資本方的參與行為和準(zhǔn)入條件加以約束，不僅規(guī)范了PPP項(xiàng)目融資雙方的合作，也為PPP運(yùn)營清理了市場環(huán)境。

（三）政策主體

從政策主體的角度來觀察已篩選出來的50份政策文本，可以看出，出臺(tái)PPP相關(guān)政策的部門主要是國務(wù)院辦公廳（9份）、財(cái)政部（29份）、發(fā)改委（17份）。國務(wù)院頒發(fā)的政策文本，主要是從國家層面對(duì)PPP進(jìn)行綜合性的指導(dǎo)，涉及到對(duì)政府和社會(huì)資本合作的合作方式以及所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行了宏觀上的指導(dǎo)和規(guī)劃；各部委頒發(fā)的PPP相關(guān)政策則是將關(guān)注點(diǎn)集中于PPP模式應(yīng)用的實(shí)際操作方面，主要是對(duì)PPP模式在各個(gè)領(lǐng)域的具體操作進(jìn)行政策指導(dǎo)，并對(duì)PPP模式操作過程中的一些步驟環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范；同時(shí)還有國家各部委聯(lián)合出臺(tái)的相關(guān)配套政策，也對(duì)PPP模式應(yīng)用于一部分具體的領(lǐng)域做出了較為詳細(xì)規(guī)范的指導(dǎo)，為PPP模式的順利推廣提供了政策支持。

（四）推廣領(lǐng)域

與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式更加重視頂層和框架設(shè)計(jì)，通過完善的制度建設(shè)來規(guī)范PPP項(xiàng)目操作。涉及到PPP模式在具體領(lǐng)域的操作，各相關(guān)的部門也相繼出臺(tái)政策，給出一個(gè)較為系統(tǒng)的指引。相較于政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的傳統(tǒng)投資模式，PPP模式無疑擁有頂層設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，是一種更為規(guī)范化的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式，它能夠更好地管住政府部門的“有形之手”，明確政府與社會(huì)資本間的權(quán)利與義務(wù)，有利于項(xiàng)目有效率地運(yùn)營，提升公共品服務(wù)質(zhì)量。

在已經(jīng)出臺(tái)的PPP政策中，可以從政策文本標(biāo)題中看出，政府與社會(huì)資本合作的模式已經(jīng)被大量推廣應(yīng)用于能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等領(lǐng)域。

在PPP模式推廣應(yīng)用之初，由于城市基建設(shè)施的初始投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，單靠政府的財(cái)政投入無法滿足人們的需要。因此，包括中國在內(nèi)的很多國家對(duì)PPP模式的應(yīng)用主要集中在新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、污水處理及垃圾處理等設(shè)施的投資。但隨著PPP模式的推廣運(yùn)用取得了一定的成效，越來越多領(lǐng)域的試圖也通過利用PPP模式來尋求長足的發(fā)展。所以，PPP模式的使用并不僅限于新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域，而且由新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域延伸到其他公共服務(wù)領(lǐng)域也已經(jīng)是一種世界趨勢(shì)。從已頒布的PPP政策文本來看，目前PPP項(xiàng)目的推廣適用范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，開始向其他公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，包括醫(yī)療衛(wèi)生、娛樂文化、教育、養(yǎng)老等。

四、政策工具在PPP中的應(yīng)用

從政策工具的角度來對(duì)PPP政策文本進(jìn)行分析，便于從工具理性的角度分析政府的行為方式，尤其是有助于我們認(rèn)清決策團(tuán)體對(duì)待PPP的態(tài)度，理解PPP有關(guān)政策文本所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)以及政府推廣與實(shí)踐PPP模式的行動(dòng)機(jī)制。

綜合學(xué)術(shù)界對(duì)政策工具的分類，并結(jié)合對(duì)政府和社會(huì)資本合作的基本特征的分析，本文借鑒已有的政策工具分類，將政策工具分為三大類。一是結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具。是指基于權(quán)威所產(chǎn)生的的具有強(qiáng)制性的政策工具，在操作上以單一行動(dòng)者為主，權(quán)利自上而下產(chǎn)生，在形式上表現(xiàn)為法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、工作制度等；二是合同式誘導(dǎo)工具。是指基于合同的政府部門對(duì)公共事務(wù)的管理，在形式上為金融支持、財(cái)政補(bǔ)貼、示范工程等；三是互動(dòng)式影響工具。是指基于影響力的政府部門對(duì)公共事務(wù)的管理，在形式上為學(xué)習(xí)指導(dǎo)、信息支持、宣傳推廣等。篩選出的PPP政策按上述三類的政策工具分類可得出以下的統(tǒng)計(jì)。

通過對(duì)政策文本各自屬于的政策工具類型進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)大部分的政策屬于結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具，在篩選出來的53份政策文本中，結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具就占了52.8%?；?dòng)式影響工具、誘導(dǎo)式合同工具，分別占了24.5%、22.6%，與數(shù)量最多的結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具相比，后兩者仍有一定差距。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，在結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具中目標(biāo)規(guī)劃型的政策文本占了絕大部分，在互動(dòng)式影響工具中學(xué)習(xí)指導(dǎo)型的政策也占了大多數(shù)，由此可以看出，國家在進(jìn)行政府和社會(huì)資本的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)PPP的綜合應(yīng)用及在各領(lǐng)域的應(yīng)用作出了大量的目標(biāo)規(guī)劃。但是，對(duì)PPP項(xiàng)目具有規(guī)范意義的法律法規(guī)和具有指導(dǎo)意義的工作制度等政策工具卻使用的比較少。

從篩選出的53分政策文本中可以看出，國家對(duì)PPP模式的應(yīng)用推廣呈現(xiàn)一個(gè)“總—分”的趨勢(shì)。早期出臺(tái)的政策主要以對(duì)PPP模式的項(xiàng)目使用范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制作出較為明確的界定，從較為宏觀的層面對(duì)PPP模式的應(yīng)用作出規(guī)范，這類政策文本大多數(shù)以法律法規(guī)、工作制度和學(xué)習(xí)指導(dǎo)的形式表現(xiàn)出來。之后出臺(tái)的PPP政策一方面通過金融補(bǔ)貼和財(cái)政支持的方式對(duì)PPP項(xiàng)目提供財(cái)稅金融方面的支持，也通過出臺(tái)政策的方式鼓勵(lì)全國的PPP項(xiàng)目向推介的示范性項(xiàng)目借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。所有政策工具中使用最多的目標(biāo)規(guī)劃，主要是各大國家部委根據(jù)本部門專業(yè)領(lǐng)域出臺(tái)的適宜PPP模式在某一專業(yè)領(lǐng)域推廣的指導(dǎo)意見。在篩選出的53份政策文本中，大多數(shù)都是關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作在各個(gè)領(lǐng)域應(yīng)用的指導(dǎo)意見。例如，《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。

五、總結(jié)

PPP推廣進(jìn)行的如火如荼，加強(qiáng)了社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的積極性，一定程度上為PPP模式的規(guī)范提供了保障，營造了良好的政策環(huán)境，為PPP進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是，我國出臺(tái)的PPP方面的政策法規(guī)仍然存在著一些不足之處，長此以往甚至有可能制約我國PPP模式的發(fā)展。

（一）法律規(guī)范不足，法制環(huán)境不健全

我國PPP立法尚未完善，缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系，且現(xiàn)行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規(guī)章層面，而制定完善的法律、法規(guī)是社會(huì)資本參與市政工程、公共服務(wù)、交通、環(huán)保、水利等領(lǐng)域投資的保障。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，是現(xiàn)有PPP立法中效力層級(jí)較高的。明確界定了特許經(jīng)營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了財(cái)政預(yù)算制度對(duì)于特許經(jīng)營活動(dòng)的約束、項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績效評(píng)價(jià)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)管。大家雖然把這個(gè)《辦法》稱為PPP基本法，但嚴(yán)格意義上講，這只能算是一個(gè)PPP小基本法。目前，PPP政策仍面臨立法層次低，法律權(quán)威性不足，無完整的法律體系，規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)際操作指導(dǎo)性不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)問題，這就需要國家逐步完成PPP領(lǐng)域高位階立法及配套法規(guī)制度建設(shè)，而不能把太多希望寄托于部委規(guī)范性文件之上。

（二）部門協(xié)調(diào)不足，影響項(xiàng)目橫向發(fā)展

通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)各部委聯(lián)合出臺(tái)的政策僅占了所有出臺(tái)政策中的23%。財(cái)政部、發(fā)改委兩大部委引導(dǎo)整個(gè)PPP模式的推廣應(yīng)用，其余部委諸如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家衛(wèi)生計(jì)生委、科技部、民政部、交通運(yùn)輸部、國土資源部等部門出臺(tái)的政策多以獨(dú)立出臺(tái)或與財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合出臺(tái)。由此即可反映出PPP相關(guān)主管部委之間缺乏協(xié)調(diào)，尚未形成一個(gè)有效的統(tǒng)籌辦法和溝通機(jī)制。這給項(xiàng)目實(shí)際操作帶來很大困擾（例如項(xiàng)目申報(bào)與入庫流程），以及給項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行帶來強(qiáng)烈的不可預(yù)期性（例如項(xiàng)目審批、后續(xù)支持性政策及資金的獲?。?，并進(jìn)而對(duì)PPP項(xiàng)目的交易架構(gòu)搭建造成影響。這就需要有關(guān)部門之間能加強(qiáng)聯(lián)系，通過部門聯(lián)合出臺(tái)PPP政策，將項(xiàng)目的運(yùn)行開展過程中有可能要涉及到的部門間職能交叉的部門加以理清，以便于PPP項(xiàng)目的順利開展。

（三）涉及到私營部門的政策不足

2013年至今，國家推廣PPP模式的政策文本主要是對(duì)PPP模式的使用項(xiàng)目范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制均進(jìn)行規(guī)范和明確。但是對(duì)PPP參與的主體雙方的職責(zé)范圍、合作關(guān)系卻缺少明確的規(guī)定，甚至在已出臺(tái)的文獻(xiàn)中關(guān)于政府與社會(huì)資本合作時(shí)對(duì)私營企業(yè)權(quán)利和義務(wù)加以明確的條文也很少。這就容易導(dǎo)致私營部門在參與PPP項(xiàng)目時(shí)合作主體的角色權(quán)益得不到保障，在承擔(dān)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)容易處于弱勢(shì)地位。由于雙方利益訴求的差異以及自身資源的優(yōu)劣勢(shì)差異，雙方在收益的分配和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等方面要求不同，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，雙方經(jīng)常陷入為了解決大量分歧而展開的無休止的談判中，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的高風(fēng)險(xiǎn)乃至失敗。這就需要國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等機(jī)關(guān)部委在出臺(tái)PPP政策時(shí)慎重考慮并適當(dāng)添加一系列明確社會(huì)資本（私營部門）在PPP項(xiàng)目合作中權(quán)利地位、厘清合作雙方角色職能的的規(guī)范條文，以便政社雙方更好的實(shí)現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作關(guān)系。

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（作者單位：貴州大學(xué)）